Consejo de Estado — Sentencia de Unificación — Exp. 29902
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Expediente / Radicado: 29902 /76001-23-33-002-2018-00671-01
Fecha: 2026-07-30
Decisión: Nulidad
Demandante / Actor: Ingredión Colombia S.A.
Demandado: Distrito Especial de Santiago de Cali
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: 230.238.901. Este monto se calculó con base en el consumo de energía eléctrica reportado por la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., en su condición de prestadora del servicio de energía…
Texto completo de la providencia
Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 76001-23-33-002-2018-00671-01(29902)_20260730 de 2026
CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTACONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZBogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho ** Radicación:** 76001-23-33-002-2018-00671-01 (29902)** Demandante:** Ingredión Colombia S.A.** Demandado: ** Distrito Especial de Santiago de Cali ** Temas:** Impuesto de alumbrado público. Procedimiento administrativo de determinación tributaria. Acto previo.** SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ** La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Especial de Santiago de Cali en contra de la sentencia de 30 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que dispuso lo siguiente:** “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD ** de la Resolución Oficial No. 4131.041.21.4630 del 8 de mayo de 2017, y su confirmatoria 4131.040.21.1489 del 14 de diciembre de 2017, mediante las cuales en cada caso se determinó la obligación por el Impuesto de Alumbrado Público -IAP- de los periodos de enero a diciembre del año 2013.** SEGUNDO:** Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho,** DECLARAR ** que la sociedad** INGREDIÓN COLOMBIA S.A.** no es responsable del Impuesto de Alumbrado Público en el Municipio de Santiago de Cali, por los periodos de enero a diciembre del año 2013.** TERCERO: NEGAR ** las demás pretensiones de la demanda.** CUARTO:** Sin condena en costas en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
(…)”.
ANTECEDENTESActuación administrativa
El 6 de octubre de 2016, el Distrito Especial de Santiago de Cali notificó a Ingredión Colombia S.A. un requerimiento mediante el cual la instó al pago del impuesto de alumbrado público correspondiente a los periodos de enero a diciembre de 2013, por un valor de $1.230.238.901. Este monto se calculó con base en el consumo de energía eléctrica reportado por la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., en su condición de prestadora del servicio de energía.
El 10 de octubre de 2016, Ingredión interpuso “recurso de reconsideración” contra el requerimiento. Posteriormente, el Distrito expidió la Resolución 4131.041.4630 del 8 de mayo de 2017, mediante la cual liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante, en los mismos términos del requerimiento previo.
El 10 de julio de 2017, Ingredión presentó nuevamente recurso de reconsideración, que fue resuelto el 14 de diciembre de 2017 mediante la Resolución 4131.040.21.1489, notificada el 21 de febrero de 2018, en la que se confirmó la obligación a su cargo por el impuesto de alumbrado público correspondiente a los periodos de enero a diciembre de 2013.
Demanda y contestación de la demanda
La sociedad Ingredión Colombia S.A., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), formuló las siguientes pretensiones[1]:
*“SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
Previo a la decisión de fondo sobre la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se liquida el impuesto al servicio al alumbrado y de la resolución que resuelve el recurso de reconsideración, respetuosamente solicito se reconozca la ocurrencia del silencio administrativo positivo (…).
DECLARAR LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos, en caso de no reconocerse la ocurrencia del silencio administrativo positivo:*
REQUERIMIENTO No. 4131.1.12.10-149 del 27 de septiembre de 2016 a través del cual se liquidó el impuesto a servicio de alumbrado público por los doce (12) meses del año 2013.
RESOLUCIÓN No. 4131.041.21.4630 del 8 de mayo de 2017 a través del cual volvió a liquidarse el impuesto al servicio de alumbrado público por los doce (12) meses del año 2013.
RESOLUCIÓN No. 4131.041.21.1489 del 14 de diciembre de 2017 a través del cual se resolvió el recurso de reconsideración presentado contra el Requerimiento No. 4131.1.12.10-149 del 27 de septiembre de 2016 y contra la Resolución No. 4131.041.21.4630 del 8 de mayo de 2017.
Como consecuencia de la anterior declaratoria, RESTABLECER EN SU DERECHO a INGREDIÓN COLOMBIA S.A., disponiendo, que no está obligada a pagar suma alguna por concepto del Impuesto al servicio de alumbrado público por los periodos enero a diciembre de 2013;
CONDENAR A LA DEMANDADA al pago de las costas y gastos procesales, incluidas las agencias en derecho, tal como lo señala el artículo 188 del CPACA y el artículo 361 del Código General del Proceso.*
La parte demandante alegó la vulneración de los artículos 29 y 95 núm.9 de la Constitución Política (CP); los artículos 5, 170 núm. 4 y 171 del Acuerdo 321 de 2011,
Resolución CREG 122 de 2011, artículos 4, 34, 53, 59, 60, 65, 81, 88 y 90 del Decreto
139 de 2012, artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 y los artículos 683, 686, 712 y 719 del Estatuto Tributario (ET).
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[1 Folios 68 a 110 pdf. Índice 039 Samai Tribunal.]
Bajo el siguiente concepto de violación[2], la demandante formuló los cargos de nulidad, y la entidad demandada los controvirtió en la contestación de la demanda[3], así:
Primer cargo: expedición irregular y ocurrencia del silencio administrativo positivo ** La ** demandantesostuvo que el distrito de Cali determinó el impuesto de alumbrado público a su cargo mediante el procedimiento de liquidación oficial, el cual considera ilegal, por no estar previsto en la normativa local. Al respecto, indicó que el artículo 171 del Acuerdo Municipal 321 de 2012 estableció un sistema de recaudo en el que la empresa de servicios públicos domiciliarios actúa como agente recaudador, conforme a los criterios definidos en la Resolución CREG 122 de 2011. Afirmó que ese esquema fue desconocido por el distrito, lo que dio lugar a un vicio de trámite irregular.
Asimismo, alegó que, dado que no estaba obligada a presentar declaración por este tributo ni a pagar facturas que no le fueron emitidas, el distrito no podía expedir un requerimiento ordinario en términos equivalentes a un requerimiento especial, en ausencia del deber de declarar el impuesto de alumbrado público por los periodos del año 2013.
Enfatizó que el artículo 38 del Estatuto Tributario Local –Decreto 139 de 2012–prevé el deber de atender requerimientos de información y de práctica de pruebas, pero no les otorga el carácter de actos previos a la liquidación oficial, como lo sostuvo el distrito en sede administrativa. Señaló que, en consecuencia, el requerimiento del 27 de septiembre de 2017 constituye un acto de determinación directa y no un acto de trámite, razón por la cual era susceptible de recurso de reconsideración, el cual fue interpuso oportunamente, pero no resuelto dentro del año siguiente.
Aseveró, además, que la expedición posterior de una liquidación no desnaturaliza el carácter del requerimiento. Por el contrario, afirmó que dicha actuación tuvo por finalidad inducir a error al contribuyente y restringir su derecho de defensa, al negarse a tramitar el primer recurso de reconsideración interpuesto por Ingredión, pese a que no fue inadmitido dentro de los 15 días siguientes a su interposición. En ese contexto, sostuvo que la administración estaba obligada a decidirlo oportunamente y que, al no hacerlo, se configuró el silencio administrativo positivo a su favor.
El Distrito Especial de Santiago de Cali se opuso al cargo. Señaló que, conforme al artículo 9 del Estatuto Tributario Municipal - ETM (Decreto Extraordinario 411.0.20.0259 de 2015), tiene competencia para administrar todos los tributos locales, incluido el impuesto de alumbrado público.
Indicó que el artículo 176 del ETM prevé la posibilidad de que el recaudo se realice a través de la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica, no obstante, el Distrito no tiene suscrito un convenio para el recaudo, sin que esa circunstancia releve a los contribuyentes de cumplir la obligación cuando les sea requerida por la Administración Tributaria.
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[2 Índice 002, Samai CE.]
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[3 Índice 10, Samai Tribunal.]
Agregó que la determinación del tributo a cargo de Ingredión Colombia se efectuó con base en la información sobre el consumo de energía eléctrica suministrada por Electricaribe, en su calidad de comercializadora en el distrito. A partir de dicha información, se aplicó la tarifa correspondiente y se comunicó al contribuyente el valor del impuesto mediante requerimiento, con el fin de que se decidiera si aceptaba la propuesta; en caso afirmativo, se le expedía el recibo oficial de pago, y en caso contrario, se procedía a expedir la liquidación oficial.
Solicitó que se tuviera en cuenta que la demandante no desconoce su condición de sujeto pasivo del tributo y que, por el contrario, en otros periodos ha efectuado su pago mediante la aceptación del respectivo recibo de pago y cancelado el tributo. Añadió que, en el curso de la actuación administrativa adelantada con fundamento en el artículo 5 del Decreto 139 de 2012, se garantizaron las oportunidades para el ejercicio del derecho de defensa.
Resaltó que, dada la naturaleza del impuesto de alumbrado público –que no admite declaración privada–, no es posible aplicar los procedimientos convencionales previstos para el recaudo de otros tributos, por lo que el pago debe propiciarse a través de la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica o directamente por el distrito.
Argumentó que no es procedente el silencio administrativo positivo invocado por la parte demandante, toda vez que el artículo 720 del ET establece que el recurso de reconsideración procede contra las liquidaciones oficiales, regla que fue adoptada a nivel local en el artículo 89 del Decreto 139 de 2012. En ese sentido, señaló que la demandante pretende que se reconozca el silencio administrativo positivo respecto de un recurso de reconsideración interpuesto contra un requerimiento previo a la expedición de la liquidación oficial, lo que impide la configuración del presupuesto legal alegado. Precisó que, aunque en dicho requerimiento se incluyó una liquidación del tributo, ello no desvirtúa su naturaleza de acto de trámite.
Finalmente, sostuvo que las irregularidades alegadas en el procedimiento no tienen entidad suficiente para desacreditar el aspecto sustancial de la obligación tributaria, esto es, la condición de sujeto pasivo y el deber de pago del tributo. Por consiguiente, solicitó privilegiar la sustancia sobre la forma, en tanto que, en todo caso, en el trámite adelantado se garantizaron las garantías del debido proceso administrativo.
Segundo cargo: falta de competencia ** La ** demandantesustentó que, dado que el Estatuto Tributario de Cali únicamente previó el recaudo del impuesto de alumbrado público a través de un agente y no asignó competencia a funcionario alguno para su determinación oficial, los actos administrativos de liquidación carecen de competencia funcional. Señaló que, si bien en los artículos 59 y 60 del Decreto 139 de 2012 se facultó a la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales para adelantar procesos de determinación tributaria, dicha habilitación no se extiende a todo tipo de tributos, sino únicamente a aquellos que se liquidan mediante declaración privada, conforme a lo previsto en el artículo 65 ibídem.
En ese sentido, afirmó que, ante la ausencia de un método alternativo de recaudo y de una asignación expresa de competencia para la determinación oficial de este impuesto, sumado a la falta de un convenio con Electricaribe S.A. E.S.P. para la facturación y recaudo, se configura una imposibilidad jurídica para exigirle el pago del tributo.
El Distrito Especial de Santiago de Cali se opuso al cargo. Indicó que el artículo 9 del ETM faculta al Departamento Administrativo de Hacienda Municipal y a la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales para ejercer las potestades de control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro de los tributos municipales.
Asimismo, señaló que los artículos 64, 65 y 69 del Decreto Extraordinario 411.0.20.0516 del 28 de septiembre de 2016 atribuyeron competencias específicas a la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas para proferir liquidaciones oficiales sobre los valores a pagar por concepto de tributos.
Con fundamento en lo anterior, afirmó que el requerimiento expedido por la subdirectora de Impuestos y Rentas Municipales en ejercicio de sus competencias, que la liquidación oficial fue proferida por la jefe de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas, y que la resolución que decidió el recurso de reconsideración fue suscrita nuevamente por la subdirectora de Impuestos y Rentas Municipales, por lo que no se configura la alegada falta de competencia.
**Tercer cargo: falta de motivación ** La ** demandante,**pese a que rotuló el cargo como falsa motivación, en el desarrollo de sus argumentos sostuvo que los actos administrativos carecen de motivación suficiente, en la medida en que no especifican el origen de la información con base en la cual se determinó el impuesto de alumbrado público correspondiente a los periodos de enero a diciembre de 2013. Señaló que las pruebas relativas a las lecturas de consumo de energía no le fueron suministradas, lo que vulneró su derecho de contradicción y defensa, al impedirle cuestionar los aspectos económicos de la determinación del tributo.
El Distrito Especial de Santiago de Cali ** no se pronunció expresamente sobre este cargo. No obstante, en el marco de la contestación al primer cargo, indicó que la información sobre el consumo de energía eléctrica fue suministrada mensualmente por Electricaribe, en su calidad de comercializadora del servicio en el distrito. Cuarto cargo: infracción de las normas en que debía fundarse el acto administrativo por falta de aplicación del principio de justicia tributaria ** La ** demandante** sostuvo que, como consecuencia de los cargos anteriores, el Distrito vulneró el principio de justicia tributaria, al adelantar actuaciones fundadas en criterios meramente recaudatorios y en desconocimiento de las garantías de la contribuyente. Afirmó que esta situación daría lugar a un enriquecimiento sin causa a favor del ente territorial, en la medida en que el cobro del impuesto de alumbrado público está limitado al costo de la prestación del servicio. En ese contexto, indicó que la carga tributaria debe estar debidamente respaldada en criterios técnicos, los cuales, en este caso, no fueron puestos en conocimiento de Ingredión.
El demandado ** señaló que el deber de contribuir, consagrado en el artículo 95-9 de la Constitución Política, impone a los contribuyentes la obligación de cumplir con sus cargas fiscales. Indicó que, en el caso concreto, se encuentra acreditado que la demandante es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público y que, en el trámite de determinación, se garantizó el debido proceso administrativo. En consecuencia, afirmó que no resulta procedente exonerarla del pago del tributo. Sentencia apelada y recurso de apelación de las partes ** El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas[4]. Contra dicha decisión, el Distrito Especial de Santiago de Cali interpuso recurso de apelación[5]. Los fundamentos del fallo impugnado y los argumentos de la alzada se resumen a continuación:** Primer cargo: trámite irregular y silencio administrativo positivo ** Para el ** Tribunal,** el requerimiento emitido por el Distrito constituye un acto de trámite mediante el cual se propuso la liquidación del tributo, mientras que el acto definitivo de determinación correspondió a la “liquidación oficial de aforo”. No obstante, advirtió que, del examen de la actuación administrativa, se evidencia que fue la empresa de servicios públicos la que, comprometiendo su responsabilidad, dejó de facturar y liquidar el impuesto de alumbrado público a cargo de Ingredión. Pese a ello, el Distrito no tuvo en cuenta dicha circunstancia, a pesar de que debía asumirla y adelantar el procedimiento correspondiente para el recaudo del tributo.
Señaló, además, que el Distrito, en su propósito de recaudo, adelantó un trámite “atípico” de determinación vía liquidación de “aforo” improcedente, dada la ausencia del deber de declarar el impuesto de alumbrado público por parte del sujeto pasivo. Agregó que dicho procedimiento no se encuentra previsto en el Decreto 139 de 2012, cuyo artículo 65 únicamente contempla las liquidaciones de corrección aritmética, de revisión y de aforo, sin que ninguna de ellas resultara aplicable al caso concreto.
Indicó que la expedición del denominado “requerimiento de información” tuvo por finalidad suplir un requerimiento especial, con el propósito de proponer el pago del impuesto insoluto y conducir a la expedición de una liquidación oficial de aforo, bajo la denominación atípica de “liquidación del impuesto sobre el servicio de alumbrado público”. A su juicio, esta actuación resulta reprochable, por cuanto desconoce los principios de equidad e igualdad tributaria, al evidenciar una actuación administrativa improvisada y carente de sustento normativo, en contravía de lo dispuesto en el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, que instó a las entidades territoriales a reglamentar el régimen aplicable al impuesto de alumbrado público.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que se vulneró el principio de seguridad jurídica, por la aplicación indebida de las normas y el ejercicio irregular de la potestad de determinación del tributo, lo que a su vez implicó la afectación del derecho de audiencia y defensa de la demandante. En consecuencia, consideró que los actos administrativos resultan inoponibles y, por ende, están afectados de nulidad.
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[Índice 40, Samai Tribunal.]
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[5 Índice 43, Samai Tribunal.]
No obstante lo anterior, el Tribunal precisó que no se configuró el silencio administrativo positivo alegado por la demandante, en la medida en que el requerimiento frente al cual se interpuso el recurso de reconsideración constituye un acto de trámite, lo que hacía improcedente dicho medio de impugnación e impedía, en consecuencia, la configuración de un acto ficto positivo.
Para el Distrito Especial de Santiago de Cali, el Tribunal no hizo una valoración crítica de las pruebas obrantes en el expediente ni expuso fundamentos jurídicos y doctrinales que sustentaran las conclusiones de la sentencia.
Frente a la tesis del a quo, según la cual se desnaturalizó el procedimiento para la expedición de la liquidación de aforo, cuestionó que la anulación de los actos se hubiera basado en la mera denominación o rotulación asignada por la Administración. Afirmó que la determinación del impuesto de alumbrado público no comportó una vulneración de los derechos de audiencia y defensa ni del debido proceso.
Resaltó que, contrario a lo concluido por el Tribunal, no se expidió un requerimiento de información, sino un requerimiento ordinario como acto previo a la liquidación oficial, en el cual se propuso el impuesto a cargo de Ingredión Colombia S.A., con la explicación de todos los elementos y factores empleados para su cuantificación. Indicó que dicho procedimiento se adelantó en ejercicio de las facultades de fiscalización y determinación, con apego a lo previsto en el numeral 5 del artículo 170 del Acuerdo 321 de 2011 y en los criterios del Consejo de Estado[6], conforme a los cuales, cuando no existe el deber de declarar en cabeza del contribuyente, la Administración debe preceder la liquidación del tributo con un acto previo que garantice el derecho de defensa. A su juicio, tales exigencias fueron observadas en el caso concreto.
Finalmente, solicitó dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formas, como lo ordena el artículo 228 de la Constitución Política, y no relevar a la demandante de la obligación de contribuir con el pago del impuesto de alumbrado público, en tanto se encuentran acreditados los elementos del tributo y su condición de sujeto pasivo, aspectos que no han sido objeto de controversia.
2. El Tribunal no se pronunció sobre el resto de los cargos de la demanda ** y La demandante ** no interpuso recurso de apelación.** Costas ** El ** Tribunal** no condenó en costas porque en atención al artículo 188 del CPACA, la demanda y la oposición presentada por el Distrito demandado no se consideraron carentes de fundamento. Asimismo, al amparo de lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, no se acreditó la causación de expensas en el expediente.
No hubo apelación sobre este aspecto.
Pronunciamientos finales.
La parte demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron.
6 Refirió la sentencia del 18 de octubre de 2018, rad. 22892, CP Milton Chaves García.
CONSIDERACIONES DE LA SALAProblema jurídico
A partir del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Especial de Santiago de Cali, en los términos del artículo 328 del CGP, la Sala resuelve los siguientes problemas jurídicos:
¿El Distrito Especial de Santiago de Cali incurrió en el vicio de trámite irregular en la expedición de los actos administrativos mediante los cuales determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de Ingredión Colombia S.A. por los periodos de enero a diciembre de 2013?
En desarrollo de ese problema jurídico principal, se analizará si:
¿Debe existir un procedimiento especial para que los municipios determinen el impuesto de alumbrado público cuando no media un acuerdo o contrato de recaudo con la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica?
De decidirse favorablemente al apelante los planteamientos anteriores, la Sala resolverá los cargos de la demanda que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se relevó de analizar, al haber hallado procedente el cargo de nulidad por trámite irregular, para garantizar la tutela efectiva y el acceso a la administración de justicia, y que se concretan en los siguientes tópicos:
¿Los actos administrativos adolecen de falta de competencia funcional de la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales de Cali para la expedición de liquidaciones oficiales por concepto del impuesto de alumbrado público?
¿Los actos administrativos incurren en falta de motivación por no especificar la información a partir de la cual se hizo la determinación del impuesto de alumbrado público a la demandante?
¿Se desconoció el principio de justicia tributaria porque no se demostró que el cobro del impuesto atendiera a criterios técnicos que demostraran que perseguía efectivamente el recaudo del costo de la prestación del servicio de alumbrado público?
Análisis del caso concretoSobre el vicio de trámite irregular
La sentencia de primera instancia acogió la tesis de la demandante, en cuanto a la ocurrencia de un trámite irregular en la expedición de los actos administrativos, mediante los cuales el Distrito Especial de Santiago de Cali determinó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de Ingredión Colombia S.A., por los periodos de enero a diciembre de 2013. Sostuvo el Tribunal que tal actuación se surtió a través de una liquidación oficial no prevista en el Estatuto Tributario Municipal para este tributo, dado que el recaudo se asignó a la empresa de servicios públicos domiciliarios.
En ese contexto, se resaltó que, al no existir obligación de presentar declaración por este tributo, el Distrito no podía expedir una liquidación oficial y que, en consecuencia, adelantó una actuación irregular que afectó el derecho de audiencia y defensa de la demandante.
Para abordar el asunto, debe recordarse que el vicio de trámite irregular se configura cuando el procedimiento no se ajusta a las normas procesales preestablecidas para adelantar la actuación administrativa. No obstante, no toda irregularidad constituye causal de nulidad, pues se requiere que tenga la entidad de afectar el derecho sustancial al debido proceso, en particular el derecho de defensa. Sobre el alcance de esta causal de nulidad, esta Sección[7]ha considerado que:
*(…) no toda irregularidad constituye causal de invalidez de los actos administrativos. Para que prospere la causal de nulidad por expedición irregular es necesario que la irregularidad sea grave pues, en principio, en virtud del principio de eficacia, hay irregularidades que pueden sanearse por la propia administración o entenderse saneadas, si no fueron alegadas. Esto, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.
En ese sentido, en la sentencia del 16 de octubre de 2014, la Sala precisó lo siguiente:
*4.7.- No todo desacato de las formalidades previstas en el ordenamiento jurídico para la expedición de los actos administrativos puede catalogarse como una afectación al debido proceso, de la misma manera que se ha sostenido, que no cualquier irregularidad apareja la nulidad de la decisión.Debe tratarse del desconocimiento de formalidades de índole sustancial que afecten el núcleo esencial del debido proceso y, en especial, el del derecho de defensa.
*Cuando las formalidades son consagradas por el ordenamiento en interés de la organización administrativa, su quebranto, en principio, no vulnera el debido proceso y tampoco conduce a la anulación del acto, pero, si las formalidades se prevén en beneficio del administrado o para la salvaguardia de claros principios constitucionales o legales (llámense también sustanciales), su pretermisión implica violación al debido proceso e ilegalidad de la decisión.
(…)
Según lo anterior, dentro del trámite para la emisión de un acto administrativo se identifican procedimientos técnicos o de gestión – regidos por formalidades no sustanciales que no afectan necesariamente su validez– y procedimientos propiamente administrativos –caracterizados por la existencia de formalidades sustanciales-, cuya inobservancia por la autoridad genera consecuencias más gravosas para el acto final, por consistir en la violación de requisitos que se encuentran establecidos como garantía de los derechos del administrado[8], y que, en el plano de la tutela efectiva de los derechos, tornan imperiosa la protección del debido proceso.
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[7 Sentencia del 26 de mayo de 2016, exp. 19732, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.]
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[8 RODRÍGUEZ MONSALVE, Mario. Notas para un curso de derecho administrativo general. Medellín: Universidad de Medellín, 1989,]
[p. 44.]
*(…) la doctrina extranjera asocia el concepto de formalidad sustancial a la función de garantía a favor de los intereses del administrado[9], de ahí que la inobservancia de éstas configuren irregularidades merecedoras de sanción con la nulidad del acto administrativo, pues, de lo contrario, se caería en un formalismo extremo que colisionaría con la salvaguarda de otros intereses igualmente relevantes, como son los fines estatales que guían la actuación de las autoridades públicas.
Naturalmente que a ese criterio o pauta, habría que agregar, en primer lugar, el que podría denominarse legal, entendiendo por tal aquel vicio o irregularidad que el legislador explícitamente considere como causal de nulidad del acto, pues, en esas circunstancias, la formalidad debe calificarse como sustancial.
Esta idea conduce, necesariamente, a reconocer que si la omisión o cumplimiento irregular de las formas sustanciales es lo único que, en principio, acarrea la invalidez de la decisión administrativa, con mayor razón, será también lo único que cause un menoscabo del debido proceso, pues carecería de lógica avalar la legalidad del procedimiento y no obstante declarar vulnerado con él un derecho fundamental”.(Se destaca).
En hilo con lo anterior, resulta pertinente precisar el núcleo fundamental del debido proceso, con el fin de identificar aquellas garantías sustanciales cuya inobservancia concreta la causal de nulidad por trámite irregular. A partir del artículo 29 de la Constitución Política este derecho comprende: i) el derecho al juez natural o funcionario competente, ii) el derecho a ser juzgado conforme a las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, a las normas procesales establecidas para el desarrollo de la actuación judicial o administrativa; y iii) las garantías de audiencia y defensa, que incluyen la posibilidad de aportar, producir y controvertir pruebas, la presunción de inocencia, el derecho a una defensa técnica, a un proceso público y sin dilaciones, así como a obtener una decisión motivada que permita ejercer la impugnación y la garantía del non bis in idem[10].
El presente asunto se circunscribe al cuestionamiento del trámite administrativo adelantado para la determinación del impuesto a cargo de la demandante; no obstante, no se plantea una vulneración de las garantías del derecho de audiencia y defensa, en la medida en que, en cada etapa del procedimiento -tanto de manera previa a la expedición de la liquidación oficial como con posterioridad a esta-, el Distrito Especial de Santiago de Cali concedió a la sociedad actora la oportunidad de participar, aportar pruebas y controvertir los elementos del tributo, y garantizó que las actuaciones fueran adelantadas por los funcionarios competentes, conforme a lo previsto en los artículos 90[11]53[12]y 59[13]
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[9 Cfr. VEDEL, Georges.]
[Derecho Administrativo]
[. Traducción de la 6ª ed. francesa. Madrid: Aguilar, 1980, p. 496. Según este autor: “Se debe considerar en primer lugar como sustancial todo requisito formal que tenga por objeto garantizar los derechos de los administrados; (…) Por el contrario, constituyen requisitos de forma no sustanciales los que no han sido promulgados con objeto de garantizar los derechos de los administrados o cuya intervención no hubiera modificado el sentido de la decisión impugnada”. Ibíd.,]
[p. 496.]
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[10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, exp. 19732, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.]
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[11 Artículo 90: Competencia funcional de discusión: Corresponde a la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales, fallar los recursos de reconsideración contra los diversos actos de determinación de tributos y que imponen sanciones, y en general, los demás recursos cuya competencia no esté adscrita a otro funcionario.]
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[12 Artículo 53: Facultades de fiscalización e investigación: La Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales tiene amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales.]
[Para tal efecto podrá:]
[Verificar la exactitud de las declaraciones y otros informes, cuando lo considere necesario;]
[Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias, no declarados;]
[(…)]
[f) En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los tributos, facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación.]
[(Se destaca)]
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[13 Artículo 59: Comperencia para la actuación fiscalizadora: Corresponde al Subdirector de Impuestos y Rentas Municipales proferir los requerimiento especiales, los pliegos y traslados de cargos o actas, los emplazamientos para corregir y para declarar y]
[demás actos de trámite en los procesos de determinación de tributos]
[y retenciones, y todos los demás actos previos a la aplicación de sanciones con respecto a las obligaciones de informar, declarar y determinar correctamente los tributos y retenciones.]
del Decreto Extraordinario 411.0.20.0139 de 2012.
De la revisión de la actuación desplegada, se advierte que los reproches tienen su origen en la denominación que el Distrito otorgó a los actos administrativos y las implicaciones jurídicas de ello. En efecto, se cuestiona la expedición de un “requerimiento” –así rotulado en el acto previo–, por considerarse improcedente, en tanto se trata de una actuación propia de la fiscalización de tributos sujetos a declaración.
Dado que el impuesto de alumbrado público en el Distrito de Santiago de Cali no está sometido al deber formal de declarar, se sostiene que el procedimiento adelantado se apartó de las reglas preestablecidas en el Estatuto Tributario Municipal de Cali. En particular, se alega la infracción del artículo 171 del Acuerdo 321 de 2011, que dispone lo siguiente:
Artículo 171. Recaudación y pago: Son agentes de recaudo de este impuesto, las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios que atienden a los usuarios a que alude el presente Capítulo. Las Empresas que prestan los Servicios Públicos Domiciliarios, en su calidad de agentes de recaudo,** podránfacturar el Impuesto sobre el Servicio de Alumbrado Público, no sólo en la expedida para el cobro del servicio público de energía, sino también, en la facturación de cualquier servicio público que presten.**(Se resalta)
En efecto, la norma no prevé que, para el pago y recaudo del impuesto de alumbrado público en el Distrito Especial de Santiago de Cali, los contribuyentes estén obligados a presentar declaración del tributo. Por el contrario, dispuso la figura del recaudador tributario, asignando dicha condición a las empresas prestadoras de servicios públicos. Sin embargo, esta previsión tiene un carácter habilitante y no categórico, en tanto la norma la consagra como una posibilidad y no como un mandato imperativo.
No obstante, no debe pasarse por alto que la sola inclusión del deber de recaudo del impuesto de alumbrado público en una norma local no basta para concretar obligaciones a cargo de las empresas prestadoras del servicio público. Ello, por cuanto la regulación de la prestación del servicio de alumbrado público se encuentra sujeta a los parámetros fijados en normas de orden nacional, en consideración a que, de conformidad con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que establezca la ley, en virtud del principio de reserva de ley[14]. En este sentido, esta Sección ha precisado que[15]:
“2.4. Teniendo en cuenta que el impuesto recae sobre el servicio de alumbrado público, debe precisarse que con la expedición de la Constitución de 1991, se estableció que los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley[16], por lo que corresponde al Congreso regular directamente la prestación de esos servicios. Es decir, existe reserva de ley en materia de servicios públicos”.
[Corresponde a los servidores públicos de esta dependencia, previa autorización o comisión del Subdirector de Impuestos y Rentas Municipales, adelantar las visitas, investigaciones, verificaciones, cruces, requerimientos ordinarios y en general, las actuaciones preparatorias a los actos de competencia del Subdirector de Impuestos y Rentas Municipales. (Énfasis de la Sala).]
[]
[14]
[ARTÍCULO 365.]
[Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.]
[Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley,]
[podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso,]
[el Estado mantendrá la regulación]
[, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. (Se destaca).]
[]
[15 Sentencia de 12 de agosto de 2014, exp. 20303, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.]
[]
[16 Artículo 365.]
En ese orden, como responsables de la prestación del servicio de alumbrado público, los municipios deben sujetarse a las reglas fijadas por el legislador y el Gobierno nacional, en tanto se trata de una materia sometida al principio de reserva de ley. Ahora bien, aunque el servicio de alumbrado público y el impuesto que lo financia constituyen ámbitos diferenciados, se encuentran estrechamente vinculados, en la medida en que el tributo es el mecanismo de financiación del servicio. Por ello, si bien los municipios disponen de un margen para definir las formas de recaudo del impuesto, dicha facultad debe ejercerse en armonía con las reglas que rigen la prestación y el recaudo del servicio. Sobre el particular, esta Sección[17]ha sostenido lo siguiente:
“Es importante aclarar que una cosa es el impuesto y otra el servicio público sobre el cual recae y, como se observa, cada uno está regulado por regímenes distintos, por ello, al municipio le corresponde actuar dentro de las competencias que en cada materia le ha asignado la ley.
*En ese entendido, si bien el municipio puede establecer las diferentes formas de recaudo del impuesto que se han dispuesto en materia tributaria (declaraciones oficiales o sugeridas, o mediante terceros), de acuerdo con la naturaleza y las características del tributo, también puede atender a las normas que regulan el recaudo del servicio de alumbrado público en tanto lo que se recauda vía impuesto corresponde al pago de la prestación de ese servicio.
2.9. Así las cosas, se encuentra que la regulación especial prevista para el servicio público de alumbrado público permite que el municipio recaude el valor del servicio utilizando la infraestructura de las empresas de servicios públicos de energía eléctrica. Esto no significa que la entidad no sea la responsable de su prestación, pues en dicho caso le corresponde ejercer el respectivo control y vigilancia, el manejo de cartera, y el pago de la totalidad de la deuda por el servicio público”.(Se destaca)
El servicio de alumbrado público se rige, en lo sustancial, por las Leyes 142[18]y 143[19]de 1994, el Decreto 2424 de 2006 y la regulación expedida por la CREG, en particular las Resoluciones 043 de 1995 y 122 de 2011, que prevén el recaudo del impuesto de alumbrado público de manera articulada con el servicio de energía eléctrica. A partir de este marco normativo, esta Sección ha considerado que el recaudo del tributo exige la previa suscripción de un contrato o convenio con las empresas prestadoras del servicio público domiciliario de energía eléctrica.
Lo anterior, por cuanto, conforme al artículo 9 de la Resolución CREG 043 de 1995, el mecanismo de recaudo debe instrumentarse mediante convenios con las empresas distribuidoras del servicio a los usuarios, de quienes únicamente puede recuperar el costo asociado a la prestación, expansión y mantenimiento del servicio. Asimismo, dicha disposición precisa que las empresas de servicios públicos no asumen obligaciones por el manejo de cartera, y que corresponde al municipio atender el pago del suministro, así como el mantenimiento y la expansión del servicio de alumbrado público.
[]
[17 Sentencia de 12 de agosto de 2014, exp. 20303, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.]
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[18 Con esta ley se reguló la prestación de los servicios públicos domiciliarios, las actividades atinentes y las empresas prestadoras. En su artículo 74.1 se fijaron las funciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, como lo es regular el ejercicio de las actividades del sector energético.]
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[19 Esta ley estableció el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el país y en su artículo 23 previó que la CREG debe crear las condiciones para la operatividad de las empresas del sector de energía eléctrica.]
En este contexto, la Sección[20]ha sostenido que la obligación de recaudo del impuesto de alumbrado público no puede tener como fuente un acto unilateral, como lo es una norma de carácter local (acuerdo), sino que debe establecerse mediante un convenio de recaudo en el que se prevean prestaciones recíprocas.
En desarrollo de las Leyes 142 y 143 de 1994, el Gobierno nacional expidió el Decreto 2424 de 2006, mediante el cual reglamentó la prestación del servicio de alumbrado público. Su artículo 4 prevé que dicho servicio puede ser prestado directamente por los municipios. Sin embargo, cuando se pretenda que el recaudo del impuesto sea efectuado por un tercero, la suscripción de un contrato no constituye una simple opción, sino una condición necesaria e ineludible para tal efecto, en la medida en que solo a través de este instrumento pueden definirse las obligaciones, responsabilidades y la correspondiente remuneración por la prestación del servicio y el uso de los activos asociados, con cargo al impuesto de alumbrado público (artículos 9 y 10 ibidem).
Lo expuesto resulta relevante porque, si bien el acuerdo municipal de Cali prevé la posibilidad de recaudar el tributo a través de las empresas prestadoras de servicios públicos, para los periodos en discusión la entidad demandada había suscrito un convenio interadministrativo con EMCALI para tal fin. No obstante, dicha empresa no prestó el servicio de energía eléctrica de Ingredion Colombia, pues este fue suministrado por Electricaribe.
Fue esta última la que proporcionó al Distrito la información sobre el consumo de energía de la demandante, con base en la cual se determinó el tributo. Sin embargo, como la entidad demandada no tenía suscrito contrato o acuerdo de recaudo con Electricaribe, procedió a adelantar directamente el proceso de determinación y cobro del tributo.
Esa situación fue puesta en conocimiento de Ingredion en la respuesta del 9 de mayo de 2019 a la petición presentada ante la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas de Cali, relativa al consumo y costo del servicio de energía facturado a la demandante, según el reporte dado por Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., que fungió como comercializadora de dicho servicio en el año 2015. En dicha respuesta se informó a la demandante que[21]:
“En relación con los contratos de facturación y recaudo–se refiere al impuesto de alumbrado público–, se informa que el Municipio de Cali, no ha celebrado ningún contrato con la empresa de energía Electrificadora del Caribe S.A. ESP”.
Lo anterior resulta suficiente para explicar que, en el presente asunto, no había lugar a exigirle el pago del tributo a la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica que lo suministró y facturó a la demandante, puesto que Electricaribe S.A. E.S.P. no ostentaba la calidad de agente recaudador del tributo, ante la ausencia de convenio que la habilitara para tal efecto. Ello, si se tiene en cuenta que el artículo 171 del Acuerdo 321 de 2011 posibilitó la figura del recaudador, pero no la instauró como exclusiva, razón por la cual no existe desplazamiento pleno del deudor primigenio que es el sujeto pasivo del impuesto. En otras palabras, no le restó la posibilidad al Distrito de reclamar el tributo directamente al contribuyente que incurre en el hecho generador.
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[20 Sentencias de 11 de octubre de 2024, exp. 28379, CP. Milton Chaves García; del 29 de mayo de 2014, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 20533 y la sentencia de 4 de abril de 2019, exp. 22956, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.]
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[21 Folio 125 pdf. Expediente de primera instancia. Índice 39, Samai Tribunal.]
De manera que la falta de convenio de recaudo –de carácter potestativo y no esencial–no conlleva la imposibilidad de exigir el pago del impuesto de alumbrado público a Ingredión, pues esta sociedad cumplió con las condiciones previstas en el artículo 170 del Acuerdo 321 de 2011 para ser sujeto pasivo del tributo en los periodos de enero a diciembre de 2015, lo cual no es objeto de controversia entre las partes. La norma dispone:
Sujeto Pasivo: Los usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica, beneficiarios del servicio de alumbrado público, domiciliados en el Municipio de Santiago de Cali, pertenecientes a los sectores residencial, comercial, oficial, industrial y otros usuarios del servicio según la clasificación prevista en el numeral 5 de este artículo.
Valga advertir que, si bien esta Sección, en un proceso anterior entre las mismas partes, resolvió una controversia similar, dicha decisión no fue adoptada con una postura mayoritaria de los hoy integrantes de esta Sala[22], sino que el quórum deliberatorio se integró con la participación de un conjuez, en cuyo marco se concluyó que:
En línea con el precedente[23] si bien el contribuyente-quien realiza el hecho imponible- del impuesto de alumbrado público debe satisfacer la cuota tributaria, no está a cargo del cumplimiento de esa prestación ante la autoridad ni de los deberes formales respectivos, los cuales recaen en la empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica, quien retendrá el monto total del impuesto. Por ende, el contribuyente queda liberado«de toda carga distinta a la de soportar la retención en la fuente que le practicará el *sustituto por la totalidad del tributo»,dado que el municipio demandado *«adoptó un sistema en el que el obligado tributario sustituto del impuesto es quien declara y le traslada la cuota tributaria recaudada del contribuyente, por lo que estamos en principio ante un tributo que es autoliquidado por el agente retenedor del tributo, a tal punto que la autoridad tendrá potestades para revisar los denuncios presentados o iniciar la actuación correspondiente de forma directa contra el sustituto del impuesto, sin que en esa relación jurídico tributaria quepa incluir a la contribuyente, pues, como se explicó, hay un desplazamiento de dicho sujeto tributario en relación con el cumplimiento de las prestaciones que se deben acreditar ante el fisco».
*En consonancia con el criterio que se reitera, acorde con los principios de certeza y seguridad jurídica, no se ajustó a la legalidad el procedimiento que tramitó la entidad demandada contra la actora, en la medida en que no tenía vínculo de cumplimiento de la prestación material o de la presentación de la declaración tributaria por cuenta del esquema adoptado en su normativa local.En ese contexto, al no existir un procedimiento con el que la demandada pudiera liquidar y recaudar la cuota tributaria de forma directa a la contribuyente, resultaba igualmente impropio emitir requerimiento en su contra en procura de recaudar el impuesto, para posteriormente proferir un acto de liquidación.
*Por tanto, acorde con el precedente solo le era exigible a la demandante soportar la retención de la cuota tributaria que le hiciera la empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía, toda vez que la normativa local no preveía la posibilidad de dirigir los actos de gestión tributaria contra la contribuyente y ello tampoco se convalidaba por la falta de convenio entre el municipio y el prestador de servicios públicos domiciliarios”.(Se destaca)
No obstante, en esta oportunidad la Sala se aparta del criterio previamente transcrito, en la medida en que parte de una interpretación según la cual el esquema normativo local configuraba un verdadero mecanismo de sustitución tributaria, con desplazamiento del contribuyente en la relación jurídico-tributaria frente a la administración.
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[22 En esa providencia salvaron su voto los magistrados Myriam Stella Gutiérrez Argüello y Luis Antonio Rodríguez Montaño.]
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[23 Se refiere a la sentencia del 7 de marzo de 2024, exp. 27984. CP. Wilson Ramos Girón.]
A juicio de la Sala, dicha conclusión no se deriva de una lectura integral de las disposiciones aplicables -artículo 171 del del Acuerdo 321 de 2011-, pues desconoce que la intervención de las empresas prestadoras de servicios públicos en el recaudo del impuesto de alumbrado público no constituía una regla exclusiva ni implicaba, por sí misma, la sustitución del sujeto pasivo, sino que se encontraba condicionada a la existencia de acuerdos de recaudo que, en todo caso, no cobijaban a la totalidad de los contribuyentes, dada la pluralidad de prestadores del servicio en el Distrito para la época de los hechos económicos. En consecuencia, el cargo de apelación prospera, puesto que, al no mediar acuerdo de recaudo con la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica a la demandante, el Distrito podía adelantar el procedimiento de determinación de manera directa.
Sobre el procedimiento de determinación aplicado
El Tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos al considerar que el procedimiento adelantado por la entidad territorial no estaba permitido en las normas locales, con lo cual no era posible expedir una liquidación oficial precedida de un requerimiento ordinario. A lo cual, el Distrito se opone al considerar que en el procedimiento administrativo no se vulneraron las garantías del debido proceso.
En concordancia con lo previamente analizado, para esta Sala no es válido concluir que, por no haberse suscrito un acuerdo de recaudo con Electricaribe S.A. E.S.P., el Distrito de Cali hubiera perdido sus facultades para recaudar directamente el tributo que legítimamente le corresponde. En efecto, mediante el Decreto Extraordinario 411.0.20.0139 del 28 de febrero de 2012, el alcalde del Distrito adoptó el procedimiento tributario, en el cual se radicó en la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales la competencia, con las amplias facultades de fiscalización e investigación, orientadas a asegurar el cumplimiento de las normas sustanciales.
En particular, el artículo 53 le atribuyó competencia para:
*«*En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los tributos, facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación».
A partir de lo anterior, se advierte que la Administración Tributaria Local contaba con competencia funcional para adelantar los procedimientos de determinación de sus tributos. Y, si bien no se estableció un trámite específico para la fiscalización del impuesto de alumbrado público, no puede perderse de vista que, en todo caso, las entidades públicas, en ejercicio de la función administrativa, pueden acudir -salvo norma expresa en contrario- al procedimiento administrativo general previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para asegurar el cumplimiento de los fines estatales y los deberes del Estado y sus ciudadanos, conforme lo dispuesto en su artículo 1.
En ese sentido, el inciso tercero del artículo 2 del referido código habilita tal actuación, en los siguientes términos:
*Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.(Se destaca).
Es clara la disposición general que habilita a las autoridades administrativas para que, en ejercicio de sus funciones y en procura del interés general, acudan a las normas del procedimiento administrativo general cuando las disposiciones especiales no prevean un trámite expreso para una determinada materia.
En el presente asunto las disposiciones especiales que rigen en materia tributaria en el Distrito Especial del Valle del Cauca son las de su Estatuto Tributario Municipal -Acuerdo 321 de 2011 y el Decreto Extraordinario 411.0.20.0139 de 2012- en los cuales no se estableció un procedimiento específico para adelantar el recaudo del impuesto de alumbrado público, pues de manera expresa el artículo 171 del Acuerdo 321 de 2011 previó la posibilidad de que la exacción sea facturada por la empresa de servicios públicos domiciliarios, que como ya se advirtió, conforme a las reglas que rigen la prestación del servicio propiamente dicho, requería de un convenio de recaudo que, en Cali no cubría a todos los contribuyentes.
Bajo esa premisa, y siendo un hecho no controvertido entre las partes que el Estatuto Tributario Local no reguló un procedimiento específico para la determinación del impuesto de alumbrado público respecto de aquellos contribuyentes que, habiendo causado el tributo, no podían ser objeto de recaudado a través de las empresas prestadoras, debe concluirse que tales circunstancias -derivadas, entre otros factores, de las dificultades administrativas propias de la suscripción de convenios de recaudo y de las condiciones particulares de cada entidad territorial- no pueden conllevar la pérdida de los recursos endógenos por razones meramente operativas.
En este sentido, conviene tener en cuenta que el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 prevé la posibilidad de que las entidades territoriales apliquen las normas del Estatuto Tributario Nacional en versiones simplificadas para efectos del recaudo de los tributos, según su naturaleza. A partir de este referente, y en desarrollo del principio de autonomía de las entidades territoriales en la gestión y administración de sus rentas, esta Sección[24]ha considerado, frente a dicha disposición y las potestades de las entidades locales, que:
“Entonces, si las entidades territoriales deben adecuar los procedimientos del orden nacional (Libro V del E.T.) a los tributos territoriales, es claro que con el fin de determinar el tributo en su jurisdicción, dichos entes podrán practicar liquidaciones oficiales, en ejercicio de la facultad de fiscalización e investigación que le asiste a la administración, para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales.
Esas liquidaciones oficiales se podrán expedir para (i) verificar la exactitud ** de las declaraciones presentadas por los contribuyentes respecto de los tributos del orden territorial o ** corregir los errores ** de las declaraciones privadas (v. gr. liquidación oficial de revisión y de corrección aritmética) o (ii) ** para suplir su falta adelantando, para tal fin, las investigaciones necesarias para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias en su jurisdicción, no declarados (v. gr. liquidación de aforo).
En la práctica, el cumplimiento de esta regla de unificación, a nivel nacional, del régimen procedimental en materia tributaria tiene la dificultad de que en la estructura de los procedimientos tributarios para la aplicación de los impuestos nacionales el punto de partida es la declaración, lo que no ocurre con todos los tributos del orden territorial, porque algunos son liquidados por la propia administración, como es el caso de las estampillas, en las que, por su naturaleza, no es posible que el contribuyente presente una declaración, es decir, no existe la obligación formal de declarar.(…)**
[]
[24 Sentencia de 4 de mayo de 2015, exp. 20615, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez]
Naturalmente que el hecho de que el sujeto pasivo del impuesto no tenga el deber de presentar declaración, no lo exime del cumplimiento de otras prestaciones que dimanan directamente de la naturaleza del gravamen, como obligación de dar lo que, además, apareja el derecho –deber de la administración de percibir el valor, suma de dinero o prestación que se deriva de su calidad de titular o sujeto activo del gravamen-, lo que explica, en últimas, las potestades de fiscalización y control que le otorga el ordenamiento con miras a lograr su recaudo forzoso, si el deudor no lo hiciera voluntariamente.*
(…)
*Es decir, como en el proceso de determinación del tributo –estampillas-, la parte actora no estaba obligada a cumplir con la obligación formal de declarar, el municipio demandado expidió un acto previo (oficio persuasivo) y otro de carácter definitivo que denominó liquidación de aforo.
Respecto de esa “liquidación de aforo”, aunque la parte actora no cuestiona su procedencia, la Sala aclara que, técnicamente hablando, esta clase de liquidación, que se expide para suplir la falta de declaración por parte del contribuyente, siempre y cuando esté obligado a hacerlo, no puede configurarse en el caso concreto.
Pero tal circunstancia no implica la inexistencia o invalidez de las decisiones adoptadas en ella. Lo cierto es que se trata del acto que determinó de manera oficial la obligación sustancial con cargo a la parte actora , independientemente que se le haya denominado liquidación de aforo. Constituyó, por lo tanto, un acto administrativo, manifestación de la facultad de fiscalización de la administración, en el que se determina el tributo a cargo del contribuyente, más si se tiene en cuenta que es el contenido del acto y los efectos que genera, el aspecto primordial a tener en cuenta en el presente asunto, más que su denominación.**
Por eso, que se llame liquidación de aforo cuando no lo es, por las razones dichas , no desvirtúa su validez, fuerza vinculante y ejecutoria como acto administrativo. Aclarado lo anterior, observa la Sala que al acto de determinación del tributo le antecedió un acto previo al que se tituló oficio persuasivo, mediante el cual el municipio demandado explicó los motivos por los cuales consideró que la sociedad actora era sujeto pasivo de la obligación tributaria en discusión y expuso los factores que tuvo en cuenta para fijar y cuantificar el tributo.* Es decir, la administración le dio la oportunidad a METROCINCO PLUS S.A. de conocer las razones por las cuales decidió determinar la obligación de carácter tributario a su cargo, ** con lo que se le proporcionó la oportunidad para expresar sus opiniones respecto del requerimiento hecho, previo a proferir el acto de carácter definitivo.**
*En otras palabras, con esta actuación previa se garantizó el debido proceso y se acataron las normas generales sobre las actuaciones administrativas[25], en concreto, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo[26], vigente para la época de los
[]
[25 En este sentido, confrontar la sentencia del 16 de octubre de 2014, radicado No. 2007-00380-01 (19126), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.]
[]
[26 “]
[Artículo 35. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.*]
[En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite.]
[(…)]
[”.]
[[Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, en los términos de la sentencia, mediante sentencia C-371 del 26 de mayo de 1999, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo,]
[‘en el entendido de que las decisiones que se tomen en materia de derecho de petición, así se motiven tan solo sumariamente, sí deberán resolver el fondo del asunto sometido a consideración y no limitándose la autoridad competente a dar una respuesta formal sobre el trámite o el estado de la solicitud].]
hechos, aplicable al municipio demandado con fundamento en el artículo 1 ibídem [27]”.*
A juicio de la Sala, la postura anterior es la que mejor armoniza la garantía del debido proceso con la potestad tributaria de las entidades territoriales para la obtención de sus recursos propios, en aquellos eventos en que no resulta posible encauzar la fiscalización y el recaudo de determinados tributos a través de un procedimiento específico de los establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, porque, es claro el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 prevé el deber de aplicar las normas del ET cuando resulten acordes con la naturaleza de los tributos locales, premisa jurídica que no es aplicable al impuesto de alumbrado público, dadas sus características especiales previamente advertidas, pues no es un tributo declarable dado que su causación no atiende a hechos económicos respecto de los cuales los contribuyentes tengan dominio para estimar la carga fiscal a su cargo. A la par, tampoco es posible aplicar por analogía otras formas de recaudo propias de los demás impuestos locales (verbigracia: predial, delineación urbana, valorización, etc.) reguladas en los ordenamientos tributarios municipales o distritales.
Como se denota, por la naturaleza y dinámica del gravamen, no es viable acudir a los procedimientos de aforo o revisión, dado que no todos los tributos del orden territorial conllevan el deber formal de ser declarados, como sí ocurre con los impuestos nacionales regulados por el ET; circunstancia que, en todo caso, no impide su exigibilidad cuando han sido válidamente causados a favor del fisco territorial.
Ante esa ausencia de normatividad expresa aplicable en el propio estatuto tributario local y en el nacional, al igual que en la providencia citada referida con el recaudo de las estampillas, la Sala advierte que en el presente asunto el Distrito Especial de Santiago de Cali garantizó plenamente los derechos de contradicción y de defensa de la contribuyente. En efecto, desde una etapa inicial permitió que esta conociera las razones por las cuales se le consideraba sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público; discriminó sus elementos, y le brindó la oportunidad de pronunciarse frente al denominado “requerimiento”, que, con independencia de su denominación, constituyó un acto previo válido que cumplió con la finalidad prevista en el artículo 42 del CPACA, que dispone:
ARTÍCULO 42. CONTENIDO DE LA DECISIÓN. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada.
La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos. (Se destaca)
De esta manera, contrario a lo sostenido en el precedente del que se aparta la Sala, en el sub examine no se configura la pretermisión del acto previo ni la consecuente vulneración del debido proceso, en la medida en que la Administración Distrital sí otorgó a la contribuyente una oportunidad real y efectiva para conocer, controvertir y pronunciarse sobre los elementos de la obligación tributaria antes de la expedición del acto definitivo.
[]
[27 “]
[Artículo 1. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del Poder Público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este Código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de “autoridades”.*]
[Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.]
[(…)]
[”.]
En ese orden, la actuación administrativa se ajustó a las garantías previstas en el ordenamiento jurídico y a la línea jurisprudencial que esta Sección[28]en relación con el procedimiento de determinación del impuesto de alumbrado público en aquellos supuestos en los que no existe el deber formal de declarar, en los siguientes términos:
“Acorde con el criterio de decisión adoptado por la Sección[29], para el caso del impuesto de alumbrado público se tiene que: « aun en los casos en que se haya dispuesto que los** obligados no deben autoliquidar la obligación tributaria a su cargo se puede generar violación al debido proceso si la administración no emite un acto previo a la determinación de la obligación fiscal*».** De modo que la expedición directa de las liquidaciones oficiales informativas, sin que hayan sido precedidas por dicho acto previo «… implica la violación del artículo 42 del CPACA, según el cual para que la administración pueda tomar una decisión debe dar al administrado la oportunidad de expresar sus opiniones, como garantía del debido proceso y del derecho de defensa»; previsión aplicable « a todos los organismos y entidades que conforman** las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, en lo no previsto en las normas especiales que las regulan (artículo 2 del CPACA)*». En línea con lo anterior, es menester precisar que, con independencia de que la norma local no determinara la necesidad de expedir un acto previo, tal actuación era requerida para garantizar el debido proceso del obligado tributario, garantía constitucional , lo cual no se subsana por haberse tenido la oportunidad de interponer el recurso de reconsideración; pues, como se explicó en precedencia, es indispensable que se surta una oportunidad procesal de manera previa a la emisión de los actos administrativos definitivos por medio de los cuales se establezca una obligación tributaria a cargo de los administrados - liquidación oficial**-.
(…)
Bajo esos supuestos en que el municipio cataloga y directamente determina un tributo a un obligado es que la jurisprudencia de esta corporación ha dictaminado la necesidad de que, previamente, se le expida un acto administrativo en el que se le ponga de presente al administrado los motivos por los que estaría sujeto al impuesto de alumbrado público en el respectivo territorio, por lo cual, resulta indiferente que el acto de determinación empleado por la autoridad haya sido facturación o el ordinario acto administrativo de liquidación oficial, pues la tesis jurídica de la Sala consiste en que se garantice el debido proceso, contradicción y defensa con un acto previo que omitió el demandado en esta oportunidad. De esa forma, según el derecho aplicable y, específicamente, el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala encuentra que, la pretermisión del acto previo conculcó el debido proceso y el derecho de defensa a la apelante única. ** Lo anterior, con prescindencia de que la norma local, no lo consagrara expresamente, en tanto esto constituye garantía del prenotado principio constitucional**y, por lo mismo, no puede entenderse subsanado por la posibilidad o el ejercicio del recurso de reconsideración, como lo planteó la Administración. Prospera el cargo de apelación”. (Se destaca).
Nótese cómo esta Sección ha sido enfática en señalar que, con independencia de que la norma local no consagre un procedimiento específico para la determinación directa del impuesto de alumbrado público por parte de los municipios o distritos, en el ejercicio de la facultad de liquidación del tributo, la entidad territorial debe garantizar el debido proceso mediante la expedición de un acto previo al acto definitivo bajo las reglas generales del artículo 42 del CPACA, por disposición del artículo 2 ibidem.
[]
28 Sentencia del 16 de octubre de 2025, exp. 29462, CP. Wilson Ramos Girón.
[]
[29 Se refiere a las sentencias del 06 de marzo de 2025, exp. 29463, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 12 de junio de 2025 exp. 30002 y 29918 del 18 de septiembre de 2025, ambas con CP. Wilson Ramos Girón.]
Tal exigencia, en el presente asunto, se cumplió cabalmente, como se constata al revisar el contenido del requerimiento del 27 de septiembre de 2016, emitido por la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales del Distrito Especial de Santiago de Cali[30], en el cual se expusieron:
Las normas que fundamentan la competencia funcional de la administración y los elementos esenciales del tributo previstos en el artículo 170 del Acuerdo 321 de 2011.
El origen de la información sobre el consumo de energía eléctrica reportada por Electricaribe S.A.
Los periodos objeto de liquidación (enero a diciembre de 2013).
La condición de sujeto pasivo de Ingredión, en su calidad de usuario comercial del servicio público de energía eléctrica y beneficiario del servicio de alumbrado público.
La ausencia de facturación del tributo por parte de la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica, en los términos del artículo 171 del Estatuto Tributario Municipal.
La calidad del ente territorial como sujeto activo del impuesto de alumbrado público.
El hecho generador, determinado a partir del consumo de energía eléctrica, que, a la vez, constituye la base gravable del impuesto.
La liquidación detallada, por cada mes (periodo) del año 2013, con base en el consumo de kWh, el valor de la energía consumida y la tarifa aplicada, conforme a lo previsto en el numeral 5 del Acuerdo 321 de 2011, así como el total a pagar.
El término de 15 días para dar respuesta al requerimiento, de conformidad con lo previsto en el Decreto Extraordinario 0139 de 2012, y la indicación de la dependencia competente ante la cual debía presentarse.
A partir de ese acto previo, la demandante dio respuesta al requerimiento mediante escrito que rotuló como recurso de reconsideración[31], al otorgarle el alcance de una liquidación oficial; circunstancia que en nada afectó el trámite subsiguiente. En efecto, el Distrito profirió la liquidación oficial del tributo mediante la Resolución 4630 del 8 de mayo de 2017[32], en idénticos términos, frente a la cual sí indicó la procedencia del recurso de reconsideración, de conformidad con lo previsto en los artículos 89 y siguientes del Decreto Extraordinario 139 de 2012.
Dicho recurso fue interpuesto por Ingredión el 10 de julio de 2017[33]y decidido oportunamente mediante la Resolución 1489 del 14 de diciembre de 2017[34].
A partir de la revisión y consideraciones aquí expuestas, para la Sala es claro que en el procedimiento administrativo adelantado por el Distrito Especial de Santiago de Cali no se desconocieron las garantías del debido proceso administrativo, pues en todas las etapas de la actuación se permitió el ejercicio efectivo de los derechos de contradicción y defensa. Asimismo, el trámite desplegado cumplió con la finalidad de determinar la
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[30 Visible en los folios 18 a 20 pdf. del Cuaderno Principal. Índice 49, Samai Tribunal.]
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[31 Folios 21 a 33 pdf. del cuaderno principal. Índice 39, Samai Tribunal.]
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[32 Folios 34 a 36 pdf. del cuaderno principal. Índice 39, Samai Tribunal.]
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[33 Folios 37 a 47 pdf. del cuaderno principal. Índice 39, Samai Tribunal.]
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[34 Folios 54 a 67 pdf. del cuaderno principal. Índice 39, Samai Tribunal.]
obligación tributaria sustancial, que se causó válidamente a favor de la entidad territorial, sin que subsista controversia sobre la condición de Ingredión como sujeto pasivo del impuesto, al haber realizado el hecho generador conforme a lo previsto en el artículo 170 del Estatuto Tributario Municipal.
En consecuencia, resulta procedente dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formas, en los términos del artículo 228 de la Constitución Política, toda vez que el procedimiento adelantado por el Distrito demandado no solo se orientó a la determinación de la obligación tributaria, sino que además se ajustó a las reglas generales del procedimiento administrativo. En esa medida, debe privilegiarse la satisfacción del interés general que se concreta en el recaudo de los recursos fiscales, indispensables para el cumplimiento de los fines del Estado a cargo de las entidades territoriales.
A partir de lo aquí analizado y a manera de conclusión, se obtienen los siguientes criterios de interpretación, para este caso y los que en adelante tengan situaciones fácticas similares, así:
Naturaleza no exclusiva del recaudo a través de prestadores de servicios públicos. La habilitación normativa para recaudar el impuesto de alumbrado público a través de empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios no configura una regla exclusiva ni implica, por sí misma, la sustitución del sujeto pasivo en la relación jurídico-tributaria, sino que constituye un mecanismo instrumental cuya operatividad depende de la existencia de acuerdos de recaudo válidamente celebrados, por lo cual, en ausencia de dicho acuerdo, las entidades territoriales conservan la facultad de fiscalización, determinación y cobro del tributo.** Inexistencia de sustitución automática del contribuyente.** La ausencia de un acuerdo de recaudo con la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica impide atribuirle a esta la calidad de agente recaudador, pero no comporta el desplazamiento del contribuyente ni excluye su condición de sujeto pasivo frente al ente territorial, cuando se acrediten los presupuestos sustanciales del tributo.** Aplicación supletoria del procedimiento administrativo general.** Ante la ausencia de un procedimiento especial previsto en la normativa tributaria territorial para la determinación oficial del impuesto de alumbrado público, sumada a la imposibilidad de acudir, por la vía de la remisión prevista en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, a los procedimientos contemplados en el Estatuto Tributario Nacional, debido a las particularidades de este gravamen, conduce a que la administración tributaria pueda aplicar, de manera supletoria, a las reglas del procedimiento administrativo general previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.** Exigibilidad del tributo en ausencia de deber formal de declarar.** El hecho de que determinados tributos territoriales no estén sujetos al deber formal de declaración no excluye su exigibilidad, ni limita la potestad de la administración para determinarlos oficialmente, siempre que se respeten las garantías del debido proceso.** Necesidad del acto previo como garantía del debido proceso.** En los procedimientos de determinación directa del impuesto de alumbrado público, incluso en aquellos casos en los que no exista obligación de declarar, la administración debe garantizar el debido proceso mediante la expedición de un acto previo que permita al contribuyente conocer, controvertir y pronunciarse sobre los elementos de la obligación tributaria antes de la adopción del acto definitivo.** Irrelevancia del nomen iurisdel acto administrativo. La validez de los actos administrativos de determinación del tributo no depende de su denominación formal, sino de su contenido material y de los efectos jurídicos que producen, de manera que la utilización de una denominación impropia no afecta su fuerza vinculante ni su ejecutoriedad, siempre que se hayan respetado las garantías procedimentales. Prevalencia del derecho sustancial en materia tributaria territorial.** En los procedimientos de determinación del impuesto de alumbrado público, debe privilegiarse la efectividad del derecho sustancial sobre las formas, en los términos del artículo 228 de la Constitución Política, siempre que el trámite administrativo garantice el debido proceso y cumpla la finalidad de establecer la obligación tributaria conforme a la ley.
Como corolario de lo expuesto, los cargos de apelación formulados por el Distrito Especial de Santiago de Cali están llamados a prosperar. No obstante, como se advirtió al delimitar los problemas jurídicos, la Sala procede a resolver los cargos de la demanda que no fueron decididos en primera instancia para garantizar el acceso a la administración de justicia y la tutela efectiva.
- Sobre la falta de competencia funcional
La demandante aseveró que la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales de Cali no tenía competencia para adelantar la determinación del impuesto de alumbrado público, dado que sus facultades para emitir una liquidación oficial solo aplican a los impuestos que son declarables.
Frente a ese cargo, la Sala advierte que en el artículo 5 del Acuerdo 321 de 2011, se habilitó al Departamento Administrativo de Hacienda Municipal y a la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales de Cali para el ejercicio de las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro coactivo de todos los tributos municipales, con lo cual la competencia funcional para el ejercicio de la función administrativa fiscal sí fue legalmente concedida de manera general a dichas dependencias.
Asimismo en el Decreto Extraordinario 411.0.20.0 139 del 28 de febrero de 2012 que establece el procedimiento tributario en el Distrito de Cali, dispone en su artículo 53 que la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales tiene amplias facultades de fiscalización y en desarrollo de ellas puede emitir requerimientos (literal b) y de manera general efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los tributos (literal f); también puede fiscalizar el recaudo que de los tributos locales hagan otras entidades -artículo 57- y de manera expresa el artículo 59 de dicho decreto prevé que:
“Corresponde al Subdirector de Impuestos y Rentas Municipales proferir los requerimientos especiales, pliegos y traslados de cargos o actas, los emplazamientos para corregir y para declarar y demás actos de trámite en los procesos de determinación de tributos y retenciones, y todos los demás actos previos a la aplicación de sanciones con respecto a las obligaciones de informar, declarar ** y determinar correctamente los tributos y retenciones.*
(…)”.(Se destaca)
La norma anterior, se acompasa con el artículo 60 de ese mismo Decreto Extraordinario 411.0.20.0 139 del 28 de febrero de 2012, en el que se concedió la competencia al Subdirector de Impuestos y Rentas Municipales a proferir además de los requerimientos especiales, las liquidaciones oficiales de revisión, corrección y aforo *“y demás actos de determinación oficial de tributos y retenciones”,*a la par que indica que los funcionarios de esa dependencia “previa autorización, comisión o reparto del Subdirector de Impuestos y Rentas Municipales, (…) proyectar las resoluciones y liquidaciones y demás actuaciones previas y necesarias”.
De esa manera, resulta demostrado que la competencia funcional no se limita a la expedición de las liquidaciones de aforo, revisión o corrección, sino también a cualquier acto administrativo de determinación de los tributos locales independientemente del rótulo que se use para nominarlos.
De la revisión de los actos administrativos (requerimiento, liquidación oficial y resolución que decidió el recurso de reconsideración) se advierte que todos fueron emitidos por los funcionarios de la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales de Cali, con lo cual no se desbordó la competencia funcional y, contrario a lo considerado por la demandante, los actos de determinación del impuesto de alumbrado público también están incluidos dentro del marco de autorización legal de las reglas de competencia fijadas en el Distrito Especial de Santiago de Cali, como quedó advertido de la revisión de las normas locales.
De ahí que el cargo de falta de competencia funcional no tenga prosperidad.
- Falta de motivación
La demandante planteó que los actos adolecen de nulidad porque (i) carecen de motivación suficiente porque no especifican el origen de los datos a partir de los cuales se determinó el impuesto de alumbrado público por los periodos del año 2013 y (ii) que no se le dieron a conocer los consumos de energía. Aspectos que concretan el vicio de falta de motivación y no de falsa motivación, como fue rotulado el cargo en la demanda.
Al margen de esa distinción, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado, al revisar el contenido de la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público -Resolución 4131.041.21.4630 del 8 de mayo de 2017, se observa que el acto sí contiene los motivos legales y fácticos a partir de los cuales se determinó el tributo, pues identifica las normas locales en las que se establecen los elementos esenciales del impuesto y las razones por las cuales Ingredión es sujeto pasivo en la jurisdicción del Distrito de Santiago de Cali en su calidad de usuario comercial del servicio de energía eléctrica, discrimina la base gravable a partir del consumo de energía en kilovatios hora y la tarifa aplicada.
Asimismo, indica que la información del consumo mensual reportado por la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica, a partir del cual aplicó la tarifa prevista en el numeral 5 del artículo 170 del Acuerdo 321 de 2011, cuya discriminación del tributo a cargo es la siguiente:
Valga advertir que esos mismos datos fueron informados en la motivación del acto previo
-requerimiento del 27 de septiembre de 2016-, en donde, además, de manera expresa se indicó que[35]:
“En desarrollo del programa de fiscalización del Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público se establecen y verifican los valores facturados y las tarifas aplicadas a los usuarios del servicio público de energía eléctrica en el Municipio de Santiago de Cali.
De acuerdo con la información suministrada por la empresa ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. SIGLA ELECTRICARIBE S.A., se efectuó la revisión de los periodos correspondientes a los meses de enero a diciembre de 2013.
Una vez revisada la información suministrada se pudo evidenciar que respecto del usuario INGREDION COLOMBIA S.A., perteneciente al sector COMERCIAL, no se efectuó la facturación y recaudo del Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público (…)”.
Como se observa, no es cierto que los actos administrativos adolezcan de falta de motivación, pues en ellos sí se informó el origen de la información con base en la cual se liquidó el impuesto a cargo, a partir del cual le era posible corroborar los datos del consumo y el cálculo del tributo, según la base y la tarifa preestablecidas en el Estatuto Tributario Local. Así, la demandante contaba con los elementos técnicos y cuantitativos para ejercer el derecho de contradicción y defensa, en lo que respecta al aspecto cuantitativo del tributo. En consecuencia, el cargo de falta de motivación no prospera.
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[35 Índice 25, Samai Tribunal. Folios 1 a 3 del cuaderno de antecedentes administrativos.]
- Vulneración del principio de justicia tributaria
La demandante aseveró que el impuesto determinado puede conllevar un enriquecimiento sin causa porque no se demostró que el cobro del tributo tuviera relación con el costo de la prestación del servicio, por falta de exposición de los criterios técnicos que justifiquen la tarifa aplicada.
Sobre este aspecto, la Sala recuerda que en la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019[36]esta Sección en la subregla j) se estableció que «la carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo». En dicha providencia se manifestó que, en cuanto a las tarifas, vale recordar que en el impuesto de alumbrado público la tarifa debe reflejar el costo real de la prestación del servicio y, para el efecto, las entidades territoriales pueden acudir a distintos métodos para calcular las tarifas.
A partir de lo anterior y como se advirtió anteriormente, en el artículo 170 del Acuerdo 0321 de 2011 se estableció que la base gravable y la tarifa estaban ligadas al consumo de energía eléctrica, así:
“4. Base gravable: se determina por el consumo de energía eléctrica descontando los subsidios otorgados y se establece con base en los rangos de consumo de energía en kilovatios hora (KWH) para los sectores, comercial, industrial, oficial y otros usuarios del servicio de alumbrado público y, con base en el estrato para el sector residencial.
5. Tarifas: las tarifas se aplican de acuerdo a estratos para el sector residencial y rangos de consumo en kilovatios hora (KWH) para los sectores comercial, industrial, oficial y otros usuarios del servicio de alumbrado público, como se indica a continuación:
(…)
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(…)
Parágrafo 1: Las tarifas se ajustarán mensualmente con el comportamiento de incremento en el valor del kilovatio hora (KWH) del mercado regulado por la autoridad competente, a partir del valor causado en el mes inmediatamente anterior.*
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[36 Expediente 23103, CP. Milton Chaves García.]
Como se advierte de la norma, la forma de cuantificar el tributo atiende a criterios de consumo y para las tarifas se establecieron rangos de dicho consumo, con posibilidad de ajustes mensuales al valor del kilovatio hora. Dichos criterios fueron los que se aplicaron en la liquidación del impuesto a cargo de Ingredion de los periodos en discusión, por lo que, en principio, la cuantificación se limitó a la aplicación de la normativa local.
Ahora, la demandante no puede afirmar de manera llana y desprovista de criterios técnicos y elementos probatorios que el tributo determinado comporta un enriquecimiento sin causa, pues la mera aseveración no es suficiente. Si bien en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Resolución CREG 43 de 1995 se establece que *“el municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento”*y que, por ende, las tarifas del impuesto de alumbrado público deben ser razonables y proporcionadas con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad[37], estaba a su cargo la demostración de la desproporción de la tarifa cobrada con el costo de la prestación del servicio.
En consecuencia, como la demandante no cumplió la carga probatoria sobre el aspecto cuantitativo del tributo que le fue determinado, dado que no aportó ningún elemento de prueba para desacreditar el cobro justo del tributo, no es posible concluir que el Distrito Especial de Santiago de Cali desconoció el principio de justicia tributaria. Razón suficiente para negar el cargo.
Como corolario de lo aquí analizado y agotado plenamente el objeto de la litis en esta instancia, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.
Costas
Como consecuencia de la revocatoria plena de la sentencia de primera instancia y según lo previsto en el numeral 4 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo
188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se condenará en costas a la parte demandante en ambas instancias. Y, en virtud del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se condena a la parte demandante al pago de agencias en derecho en ambas instancias, las cuales se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el incidente de liquidación de costas, según las reglas previstas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLAREVOCAR ** la sentencia de primera instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. NEGAR** las pretensiones de la demanda.
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[37 Subregla i de la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019, exp. 23103, CP. Milton Chaves García.]
Condenar ** en costas a la parte demandante** en ambas instancias y en agencias en derecho en el valor equivalente a un (1) SMMLV. En consecuencia, se ordena al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓNSalva votoCLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
[La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:]
[https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador]
Puntos clave
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Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia:Nulidad y restablecimiento del derecho
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Temas:Impuesto de alumbrado público. Procedimiento administrativo de determinación tributaria. Acto previo.
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“PRIMERO: DECLARAR LA NULIDADde la Resolución Oficial No. 4131.041.21.4630 del 8 de mayo de 2017, y su confirmatoria 4131.040.21.1489 del 14 de diciembre de 2017, mediante las cuales en cada caso se determinó la obligación por el Impuesto de Alumbrado Público -IAP- de los periodos de enero a diciembre del año 2013.
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SEGUNDO:Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, DECLARARque la sociedad INGREDIÓN COLOMBIA S.A.no es responsable del Impuesto de Alumbrado Público en el Municipio de Santiago de Cali, por los periodos de enero a diciembre del año 2013.
Normas y artículos relacionados
- Artículo 38 del Estatuto Tributario
- Artículo 9 del Estatuto Tributario
- Artículo 176 del Estatuto Tributario
- Artículo 720 del Estatuto Tributario
- Artículo 1 del Estatuto Tributario
- Artículo 2 del Estatuto Tributario
- Artículo 171 del Estatuto Tributario
- Artículo 170 del Estatuto Tributario
Conceptos y Descriptores Clave
- Impuesto sobre las Ventas
- Liquidación Oficial de Revisión
- Recurso de Reconsideración
- Requerimiento Especial
- Sujeto pasivo
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia:Nulidad y restablecimiento del derecho
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
76001-23-33-002-2018-00671-01(29902)_20260730.md - Fuente oficial: Consulta institucional