Consejo de Estado — Sentencia de Unificación — Exp. 28741
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Expediente / Radicado: 28741 /25000-23-26-000-2003-00175-01
Fecha: 2014-03-26
Decisión: Niega pretensiones
Demandante / Actor: GOODYEAR DE COLOMBIA S.A.
Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICA
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: CPACA - según el cual “se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales”. Si bien, la norma hace alusión a la prueba de la exis…
Texto completo de la providencia
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014)
**Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00175-01(28741)Actor: GOODYEAR DE COLOMBIA S.A.Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICAReferencia: ACCION DE REPARACION DIRECTAResuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Congreso de la República, contra la sentencia del 27 de julio de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala de Descongestión, en la que se decidió lo siguiente:“PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de BUENA FE Y AUSENCIA DE CULPA GRAVE O DOLO y la INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN RECLAMADA. Propuestas por la parte demandad.“SEGUNDO: DECLÁRASE a la NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA, patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a la parte demandante, de conformidad con la parte motiva de la sentencia.“TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDÉNESE a la NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA, a pagar por concepto de perjuicios materiales la suma de dinero de NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS DOCE MIL CINCUENTA Y SIETE PESOS CON TREINTA Y CINCO CENTAVOS (831.931.000.2. Como fundamento de las pretensiones expuso los siguientes hechos:2.1. El Congreso de la República promulgó la ley 633 del 29 de diciembre del 200, que en su artículo 56, creó una Tasa por Servicios Aduaneros, en los siguientes términos:“ARTÍCULO 56. Tasa Especial por los Servicios Aduaneros. Créase una tasa especial como contraprestación por el costo de los servicios aduaneros prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los usuarios, que será equivalente al uno punto dos por ciento (1.2%) del valor FOB de los bienes objeto de importación.”Según el artículo 57 de la mencionada ley, el recaudo y administración de la tasa estaba a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN - y conforme a la Resolución 29 de enero de 2001, comenzó a recaudarse a partir de esa fecha.2.2. Mediante sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, - que fue notificada por edicto el 25 de octubre del mismo año-, la Corte Constitucional declaró inexequibles, entre otros, los artículos 56 y 57 de la ley 633 de 2000.2.3. Mientras las normas mencionadas estuvieron vigentes, la sociedad demandante tuvo que pagar la suma de 995.912.057,35 = 1’443.884.575, 22).En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00175-01(28741)Actor: GOODYEAR DE COLOMBIA S.A.Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICAReferencia: ACLARACION DE VOTO ** Con la debida consideración y respeto por las decisiones de la Sala, procedo a aclarar el voto en relación al contenido de la sentencia de la referencia. En efecto, si bien se comparte la parte resolutiva de la misma, me aparto de un aspecto fundamental, así: ** Apartes de la motivación respecto de la cual aclaro voto
En la sentencia que se aclara el voto se dice en la página 51 y s.s:
“Se destaca en ese orden como la jurisprudencia del ordenamiento español, la antijuridicidad del daño proviene justamente del hecho de que el legislador, al expedir una norma que es declarada inexequible, pone de manifiesto su falta de sometimiento a la Constitución. La violación de ese deber, constituye entonces el juicio de reproche sobre el cual se estructura la imputatio iuris del daño.
Bajo esa lógica y perspectiva, se tiene que nadie está obligado a soportar las consecuencias adversas de una norma que nació a la vida jurídica contrariando la Constitución, pues ello sería desdibujar el principio de la supremacía constitucional, que constituye la piedra angular de nuestro ordenamiento jurídico. No cabe duda que la expedición de una norma con esas características y que luego es declarada inexequible, constituye per se una falla en el servicio que puede generar un daño antijurídico y ello se dice, por cuanto los ciudadanos –y es apenas lógico-, esperan legítimamente, con fundamento en el principio de confianza legítima, que el legislador expida normas que se ajusten al texto constitucional.
Ahora bien, de los diversos pronunciamientos y reflexiones doctrinales traídos a colación, se infiere que el principal argumento para negar la existencia de responsabilidad, es el hecho de que los efectos de las sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional, son ex nunc y sólo cuando ésta señala lo contrario, pueden derivarse de ellas efectos hacia el pasado o ex tunc, afirmación que sustentan quienes la respaldan, en el artículo 45 de la ley 270 de 1996 –LEAJ-, según la cual, “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. De acuerdo con la sentencia C-037 de 1996, que revisó la constitucionalidad del articulado de la mencionada ley, sólo ella tiene la competencia para fijar los efectos de las sentencias, por lo que por regla general las mismas sólo surten efectos a partir de su expedición. Es pertinente precisar que inicialmente el artículo 45 de la LEAJ, sí contemplaba varios supuestos en los que las sentencias de inexequibilidad debían tener efectos ex tunc, consagrándose expresamente la posibilidad de demandar la reparación de perjuicios. Sin embargo los mismos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en la aludida sentencia, en la que se reiteraron los argumentos expuestos en la C-113 de 1993.
(…)
La Corte Constitucional se basó en el principio de seguridad jurídica para justificar el hecho de que las sentencias de constitucionalidad sólo puedan tener efectos hacia el futuro. Sobre el particular, considera la Sala que pese a ser ello cierto, no obsta para que pueda accederse a la reparación del perjuicio, toda vez que una cosa es la intangibilidad de la (sic) situaciones jurídicas consolidadas antes de la declaratoria de inconstitucionalidad y otra muy diferente, es el deber que tiene el legislador de reparar el daño que ha causado con su actuación; se trata de situaciones jurídicas autónomas e independientes entre sí. De ello se sigue una consecuencia lógica, y es que el daño no es imputable a quien ejecutó la ley, sino a quien la creó. En ese orden de ideas, se tiene que la prevención a aceptar la responsabilidad del Estado - legislador en estos eventos, obedece a una interpretación equivocada del artículo 45, que confunde la intangibilidad de la cosa juzgada, con la imposibilidad de reparar los perjuicios, cuando en realidad estas figuras no son excluyentes entre sí.
(…)
Se reitera, entonces que la declaratoria de inexequibilidad equivale a la falla en el servicio, sin importar si la misma obedece a razones de forma o de fondo, pues que en ambos casos el legislador infringió una norma de orden superior.
Motivos de la aclaración.
De manera respetuosa tengo que manifestar que no comparto totalmente tal motivación sobre el aparte citado, por las siguientes razones:
No considero conveniente generalizar que por ser declarada una ley inexequible por la Corte Constitucional, se configure per seuna falla en el servicio, pues ha de atenderse a las condiciones particulares en cada caso.
En la decisión que se aclara el voto, por tratarse de un asunto de tributos, es claro que el artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política de Colombia, establece un deber para la persona y del ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
Constituye entonces, en principio cargas soportables, aquellas cargas impositivas, que de conformidad con los numerales 11 y 12 del artículo 150 de la Constitución determine el Congreso de la República, pues existe norma expresa en la Carta Política que dispone ese deber a toda persona y al ciudadano.
No obstante lo anterior, esa carga es soportable en la medida en que las exacciones dispuestas por el legislador de la manera prevista por la norma de linaje superior, se hagan dentro de los conceptos de justicia y equidad.
Si ello es así, no es válido generalizar y establecer que también en materia impositiva, la declaratoria de inexequibilidad de la ley, constituya por ese sólo hecho una falla en el servicio por parte del legislador.
Pues ha de tenerse en cuenta que tales decisiones de la Corte Constitucional, por regla general, no excluyen del ordenamiento jurídico la ley purgada de inconstitucionalidad desde su expedición, sino desde su declaratoria de inexequibilidad.
Luego, habrá de atenderse las particulares circunstancias de caso, a efectos de determinar de una parte, si el daño, consistente en la exacción o aminoración patrimonial por el pago del tributo, es antijurídico o no y en el evento de resultar antijurídico, bajo que título jurídico debe imputarse al generador de dicho daño.
He venido sosteniendo que, sólo cuando la propia Corte Constitucional y de manera excepcional, expresamente señale que sus decisiones de inconstitucionalidad de las leyes producen efectos retroactivos, *ex tunc,*en cuyo caso, será la misma Corte, quien deberá determinar las consecuencias de retrotraer las cosas al estado anterior a la vigencia de la norma inexequible y si es del caso fijar las indemnizaciones a que haya lugar, y de guardar silencio en este aspecto, entonces será el juez contencioso administrativo quien establezca las repercusiones que el retiro retroactivo del precepto del ordenamiento jurídico puedan tener frente a aquellos que resultaron afectados con la expedición de la norma y ordenará las reparaciones del caso.
En el escenario acabado de plantear, el título de imputación será el de falla del servicio, sin que importe que la declaratoria de inexequibilidad sea por vicios de forma o de fondo, teniendo relevancia sí, los efectos que la Corte le haya impartido a su decisión, pues claro resulta que en tratándose de los efectos *ex tunc,*la declaratoria de inexequibilidad de la norma produce efectos desde su expedición, y por ende jamás estuvo amparada por la presunción de constitucionalidad, constituyendo una auténtica falla del servicio por la actividad del legislador.
No sucede lo mismo, cuando los efectos impartidos por la Corte Constitucional a sus sentencias de inexequibilidad son hacia el futuro –ex nunc-, dado que en este caso, la norma sale del ordenamiento jurídico desde la declaratoria de inconstitucionalidad, por lo tanto, en el interregno entre su expedición y su expulsión del ordenamiento jurídico estuvo amparada por la presunción de constitucionalidad, razón suficiente para que no exista una falla del servicio de manera automática por la declaratoria de inexequibilidad de la norma.
En este evento, considero que el título jurídico de imputación debe ser el de daño especial, pues si bien se declara inexequible la norma por la Corte Constitucional, los efectos de esta se producen hacia el futuro, no desvirtuándose el actuar legítimo del Legislador en el lapso comprendido entre la expedición de la norma y su declaratoria de inexequibilidad.
En el caso objeto de aclaración, los motivos explicitados por la Corte Constitucional para declarar inexequibles los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que establecía la TESA, fueron:
“En el presente caso, el legislador señala que la tasa corresponde a los servicios aduaneros, pero no determina el contenido de los mismos ni la manera como el gravamen se vincula a ellos. La tarifa no se establece en función de la utilización del servicio sino, exclusivamente, en relación con el bien importado. Tal indeterminación conduce a borrar la frontera entre tasa e impuesto y a que la tasa por los servicios aduaneros se asimile a un impuesto sobre las importaciones, caso en el cual su destinación especial resultaría contraria a la Constitución. (….) Lo anterior se corrobora si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 57, el destino de los recaudos no se restringe a la recuperación de los costos del servicio, con los cuales, por otro lado, en la medida en que no se conocen, ** no es posible establecer una relación de equivalencia al menos aproximada , sino que se extiende para cubrir los costos incurridos por la Nación en la facilitación y modernización de las operaciones de comercio exterior, mediante el uso de su infraestructura física y administrativa y para la financiación de los costos laborales y de capacitación de la DIAN, propósitos que claramente exceden el ámbito del gravamen definido en el inciso primero del artículo 56, en la medida en que no se refieren exclusivamente a los costos que se generan por los servicios aduaneros que se prestan a los contribuyentes de la tasa, sino que comprenden, o pueden comprender, servicios que correspondan a exportaciones y porque en la financiación de los costos laborales y de capacitación de la DIAN, caben conceptos que nada tienen que ver con las importaciones, o incluso, con el comercio exterior” De tal motivación, se desprende claramente que, las tales normas no cumplían con los conceptos de justicia y equidad, a que hace alusión el numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política, razón por la que el pago que se hizo constituye un daño que resulta antijurídico, por no cumplir precisamente con los requisitos exigidos en la predicha norma, de justicia y equidad, y como quiera que, los efectos dados en la sentencia de inexequibilidad fueron hacia el futuro, estando en consecuencia, en el entretanto, revestida de la presunción de constitucionalidad, y por ende el actuar del legislador fue legítimo en ese período, pero que durante el mismo impuso una carga a los destinatarios de la TESA que desbordan las cargas públicas soportables, por lo que el título jurídico de imputación ha debido ser el de daño especial y no el de falla en la prestación del servicio.**
En estos términos dejo presentada mi aclaración de voto al fallo proferido por la Sala.
Con toda consideración y respeto,
OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00175-01(28741)Actor: GOODYEAR DE COLOMBIA S.A.Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICAReferencia: SALVAMENTO DE VOTO
Con el respeto y consideración acostumbrada manifiesto que me aparto de la decisión tomada por la Sala en la sentencia de 26 de marzo de 2014, mediante la cual se resolvió confirmar la sentencia de 27 de julio de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala de descongestión, que declaró no probadas las excepciones de buena fe y ausencia de culpa grave o dolo y la inexistencia de la obligación reclamada propuestas por la parte demandada, y que la declaró patrimonialmente responsable, de los perjuicios ocasionados a la parte demandante y la condenó al pago de una indemnización por concepto de perjuicios materiales.
Para exponer la postura disidente se analizará: 1) la construcción de la fundamentación del régimen de responsabilidad por el hecho del legislador; 2) la falta de competencia del juez contencioso administrativo de modular los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional con las que se declara la inconstitucionalidad de una norma jurídica; y 3) la no configuración del daño antijurídico en el caso concreto.
1. La construcción de la fundamentación del régimen de responsabilidad por el hecho del legislador.
La Sala en la providencia de la que discrepo académicamente sostiene como elementos del régimen de responsabilidad por el hecho del legislador:
“[…] cuando se habla de responsabilidad por el “hecho del legislador”, no se hace alusión únicamente a la ley en sentido estricto, sino también en sentido material. Es decir, que caben en este escenario no sólo las leyes expedidas por el Congreso, sino también todas aquellas normas que se caracterizan a su vez por ser generales, impersonales y abstractas, tales como los actos administrativos, decretos- ley, decretos expedidos por el presidente en el marco de facultades extraordinarias, resoluciones, ordenanzas, entre otros, comoquiera [sic] que es de la función reguladora del Estado como tal, de la que puede derivarse el daño antijurídico, sin importar su grado.
[…]
De otro lado, quienes avalan el hecho de que el Estado en su función creadora de normas puede generar daños antijurídicos que deben ser indemnizados, invocan como fundamentos, el principio de confianza legítima y la supremacía de la Constitución sobre las demás normas, como eje del ordenamiento jurídico.
Fue así como en España, país donde el tema ha tenido mayor desarrollo doctrinal y jurisprudencial, se aceptó primero la responsabilidad por el hecho de la ley que no había sido objeto de ningún reparo constitucional.
[…]
Es el caso de las leyes declaradas inconstitucionales el que ha encontrado mayores tropiezos, anteponiéndose como uno de los principales obstáculos, el hecho de que los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad son en su mayoría ex nunc, es decir, rigen hacia el futuro, con el fin de preservar instituciones como la cosa juzgada y principios como la seguridad jurídica […]
[…]
[…] se tiene que el argumento que propende por la inmunidad del legislador como representante de la voluntad del pueblo, cae por su propio peso y no pasa de ser una mera falacia argumentativa o error de razonamiento, pues se insiste, no puede perderse de vista que el legislador es el constituyente derivado y conforme a los más elementales principios del derecho constitucional, jamás podrá remplazar [sic] ni suplir al constituyente primario, quien plasma su voluntad en la Constitución. De este modo, aceptar sin más, que se no [sic] deriven perjuicios a partir [sic] una norma que ha sido declarada inconstitucional equivaldría a decir que la voluntad del constituyente primario carece de valor […]”.
Después de la amplia transcripción de la parte argumentativa de la sentencia con la que discrepo académica y jurídicamente con la Sala, encuentro que hay trece[13] cuestiones jurídicas en las que puedo precisar mi disenso.
Previo a abordarlas, debo exponer cómo ha sido la construcción del régimen de responsabilidad por el hecho del legislado.
No puede la Sala, sin incurrir en una grave falencia de rigor académico, presentar como fuente única e indiscutible del régimen de responsabilidad del Estado por el hecho del legislador al derecho español, lo que no implica que no pueda acudirse a él para examinar los avances que en el mismo se han dado. Y es una falencia, porque desconoce que en el derecho administrativo francés, mucho tiempo antes, incluso con antelación a que Eduardo García de Enterría escribiera su artículo acerca de la ley de expropiación forzosa y elaborara algunos de los argumentos en los que se apoya el régimen de responsabilidad del Estado en dicho sistema jurídico [1954], en 1938 ya se había avanzado en la consideración de la responsabilidad del Estado por el hecho de las leye–‘.
En ese sentido, se tiene la sentencia del Consejo de Estado Francés de 14 de enero de 193’, que en el caso de la “Sociedad de productores lácteos La Fleurette” declaró la responsabilidad del Estado teniendo como fundamento la ruptura de la igualdad ante las cargas públicas. Se trata de un caso en el que se debatió acerca de los efectos producidos por la expedición y aplicación de la ley de 29 de junio de 1934 relativa a la protección de los productores lácteos, que había prohibido la fabricación y la venta de todo producto con presentación en crema y destinado a los mismos usos pero sin que tuviese que provenir exclusivamente de la leche. La sociedad “La Fleurette” se había visto en la obligación de cesar en su actividad, consistente en la fabricación del producto denominado “gradine, que caía bajo la cobertura de la nueva prohibición. De acuerdo con el análisis realizado por el Consejo de Estado Francés, la “jurisprudencia anterior según la cual el Estado no sería responsable de las consecuencias de las leyes que prohibían una actividad en interés general había ya evolucionado un poco, las decisiones más recientes se fundaban en que las medidas incriminadas tenían por objetivo impedir los productos peligrosos o poner fin a los abusos. En el asunto de la sociedad La Fleurette, dijo textualmente que:
“Considerando que nada, ni en el texto de la Ley ni en sus trabajos preparatorios, ni del conjunto de las circunstancias del asunto permiten pensar que el Legislador ha querido hacer soportar a la interesada una carga que no le incumbe normalmente (…)
El Consejo de Estado, en consecuencia consideró, que dicha sociedad debía asumir el cierre de la actividad, puesto que era una carga, creada en favor de un interés general y por lo tanto debía ser soportada por la comunidad”.
La construcción en el derecho administrativo francés precede a aquella que ha tenido lugar en el derecho español [advirtiendo de la influencia que representa dicho derecho en la construcción del régimen de responsabilidad del Estado en el derecho colombiano], y se encuadró, inicialmente, en el fundamento de imputación de la “ruptura de la igualdad ante las cargas públicas”, pudiendo derivarse la responsabilidad del Estado no sólo por el hecho de las decisiones administrativa’, sino también por el hecho de las leyes. Pero es a partir del caso “Sociedad La Fleurette” en el que la jurisprudencia contencioso administrativa francesa ofrece una serie de condiciones para afirmar la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, si bien restrictivas. Y se dice esto último, porque la primera condición, según la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés es que “no resulte del texto de la ley y de sus trabajos preparatorios que el legislador haya entendido excluir toda indemnización. Como segunda condición, se afirma que el daño ocasionado debe ser anormal y especial. Con posterioridad, y en el caso de la “Compañía General de energía radio-eléctric”, consideró un nuevo criterio relacionado con la ruptura de la igualdad en las cargas públicas que puede devenir del hecho de las convenciones internacionales, cuando entra en tensión una inmunidad diplomática y los derechos de un ciudadano francé. Dicha responsabilidad, sin embargo, no procede cuando se trata de leyes adoptadas con un interés económico y social de orden genera*”*.
También debe tenerse en cuenta como el derecho administrativo francés y la jurisprudencia contencioso administrativa francesa se ha visto influenciada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en esta materia, como en los casos Francovich et Bonifaci, de 19 de noviembre de 1991, y “Brasserie du Pêcheur”, de 5 de marzo de 1996.
Esta referencia al derecho francés es esencial para dar un contexto adecuado de derecho comparado, que de manera limitada y reducida aborda la Sala. Ahora bien, es cierto que el derecho administrativo español ofrece tanto en la doctrina, como en la jurisprudencia elementos para considerar la evolución de la construcción del régimen de responsabilidad del Estado por el hecho del legislador. En ese sentido, en la doctrina hay una corriente que señala que es “desacertado <<asociar de una manera automática la inconstitucionalidad de una ley con la exigencia de responsabilidad como de forma poco meditada hace el Tribunal Supremo>>, pues <<sólo pueden reputarse antijurídicos los daños y perjuicios que sufran los particulares como consecuencia de la aplicación de una ley inconstitucional o de una pasividad legislativa cuando hayan visto lesionados el contenido de derechos materialmente protegidos por la Constitución>>. Para otro sector de la doctrina, la jurisprudencia del Tribunal Supremo que viene afirmando la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador a partir de la inconstitucionalidad declarada de una norma, “también tiene sus riesgo y costes evidentes (fundamentalmente para la seguridad jurídica)”, luego “antes que como progreso, la aparición de esta doctrina debería tomarse como demostración de que algo no funciona bien en nuestro sistema de control de constitucionalidad. Y, otra corriente doctrinal crítica esta jurisprudencia al fundarse en “argumentos erróneos e incoherentes”, al vaciar de sentido las normas “que dotan de cierta estabilidad a las situaciones jurídicas firmes nacidas de una ley inconstitucionalidad, desatendiendo con ello casi completamente el valor de la seguridad jurídica, y puede provocar graves distorsiones y problemas financieros de las Administraciones públicas así como ralentizar la ejecución de las leyes y favorecer que el Tribunal Constitucional no se atreva a declarar la inconstitucionalidad de algunas normas legales merecedoras de esta declaración. Luego, falla académicamente la Sala al querer presentar una posición uniforme en la doctrina de derecho administrativo, cuando existe una pluralidad de corrientes en las que se ha venido discutiendo el régimen de responsabilidad por el hecho del legislador.
Sin perjuicio de los aportes que puede ofrecer el derecho comparado, el juez contencioso administrativo no puede valerse de manera indiscriminada, y sin un examen amplio del mismo, de este para apoyar la argumentación o motivación de sus decisiones judiciales, porque puede ocurrir que se dé una visión reducida, sesgada, o incompleta del tratamiento que se ha dado a la responsabilidad por el hecho del legislador en otros sistemas jurídicos, en lo que no reparó la Sala en la sentencia de la que discrepo.
Con base en lo anterior, se precisa estudiar de manera juiciosa cómo ha sido la evolución jurisprudencial [reconociendo que la doctrina del derecho administrativo colombiano es limitada en el tratamiento de este régimen de responsabilidad] tanto en materia contencioso administrativa, como constitucional de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, teniendo en cuenta su construcción antes y después de la Carta Política de 1991.
- El desarrollo jurisprudencial de la jurisdicción contenciosa administrativa en un primer momento, sentencia de 18 de octubre de 199, al resolver un caso en el que una sociedad demandó al Departamento del Valle del Cauca por el daño antijurídico derivado de la expedición de un decreto y una ordenanza departamental que creó un servicio de bodegaje de licores, las cuales fueron suspendidas provisionalmente dentro de un proceso contencioso administrativo, y posteriormente declarados nulos algunos artículos de las mismas.
En esa ocasión, la Sección Tercera consideró que pese al interés que revestía la materia, el caso no permitía crear jurisprudencia al respecto, por cuanto no se apreciaba cuál podría ser el interés general de la comunidad en que se incrementara la oferta de licores en el Departamento. Para denegar las pretensiones de la demanda sostuvo que “la conciencia ciudadana suele quejarse del Estado cantinero, que nada hace para frenar la producción distribución y consumo de bebidas embriagantes”. Sin embargo, citó la doctrina extranjera que ha reconocido la responsabilidad del Estado - legislador en los siguientes términos:
“a) La solución reposa en la INTEPRETACION DE LA VOLUNTAD DEL LEGISLADOR: el juez deduce, de su silencio, teniendo en cuenta las circunstancias, un consentimiento a la indemnización”.
“b) La responsabilidad se basa en el principio de la igualdad de todos ante las cargas públicas - la ley impone, un pequeño número de particulares, identificables a pesar de la generalidad de los términos empleados, un perjuicio especial, en interés general. En el caso La Fleurette, la ley, en un conjunto de medidas destinadas a proteger la producción lechera amenazada por una caída de precios, prohibió la fabricación de productos susceptibles de reemplazar la leche para ciertos usos, lo cual no alcanzaba de hecho sino a un número reducido de empresas”.
“c) El interés general en nombre de cual el sacrificio es impuesto se confunde con el interés colectivo de una categoría social o económica (en la sentencia La Fleurette, los productores de leche): Se acuerda una ventaja a unos imponiendo una carga a otros. Si la medida adoptada beneficia al conjunto de la colectividad, el juez duda, en principio, en indemnizar”.
“d) Finalmente la actividad sacrificada no debe ser ni ilícita, ni inmoral, ni peligrosa para la colectividad.
Esta jurisprudencia, muy notable en teoría, no tuvo durante mucho tiempo sino un alcance práctico muy limitado: no recibió, después de la sentencia La Fleurette, sino una sola aplicación (.E. 21 de enero de 1.944 Caucheteux et Desmont, Rec., p. 22). Luego el Consejo de Estado afirmó el principio (1o. de diciembre de 1.96 1, Lacombe, D., 1.962, p. - 89): lo aplicó en beneficio de un propietario que, habiendo obtenido un fallo de expulsión contra un inquilino cuyo hijo servía en Argelia, no había podido obtener la ejecución, por haber prohibido el legislador en ese tiempo tales expulsiones, imponiendo así a los propietarios cuyos inquilinos o miembros de su familia habían sido movilizados a Argelia, una carga especial, grave y excepcional (25 de enero de 1.963, Bovero, JCP, 1.963, No. 13.326, y la nota del decano Vedel). Algunos han visto en esta decisión ’ una ampliación de la jurisprudencia anterior, y una admisión más franca de la responsabilidad del legislador. Pero la cuestión, desde entonces, no se ha planteado de nuevo al juez, lo que no permite confirmar esta interpretación optimista.
“Las soluciones que se acaban de analizar han sido recientemente trasladadas de la ley al tratado internacional: el Estado ha sido condenado a indemnizar a la víctima por un perjuicio grave y especial debido a una convención internacional. (C.E.,30 de marzo de 1.966, p. 381; 29 de octubre de 1.976, Burgat, A.J., 1.977, p. 56).“.
Pese a lo anterior, la misma providencia dejó abierta la posibilidad de declarar la responsabilidad del Estado legislador, pero considerando que si se pensaba que el hecho dañino era la promulgación de la Ley, ésta no podía ser objeto de crítica, por cuanto ella no era susceptible de ser acusada por falta o violación del derecho, y en segundo lugar, porque correspondía a la esfera del mismo legislador definir si debía concederse alguna indemnización a los particulares que, en dichas condiciones, hubiesen sufrido un daño de tal naturaleza.
De esta manera, concluyó que eventualmente podría analizarse la responsabilidad del legislador imputándose a título de riesgo excepcional o violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas, aunque en todo caso, exigiéndose al menos el asentimiento tácito del legislador en que el daño fuese reparado.
- Luego, en la sentencia de 2 de febrero de 199 [tratándose de un caso de la muerte de una mujer en los hechos acaecidos en el Palacio de justicia de 6 y 7 de noviembre de 1985, la parte demandada en sus alegatos de conclusión, expuso que existía una falta de responsabilidad del Estado cuando su función implica el ejercicio de su soberanía], se afirmó la irresponsabilidad por el hecho del legislador, en el sentido que “[…] ni los actos legislativos, ni los actos de gobierno, ni los actos del Juez, ni los hechos de guerra pueden dar lugar a una acción de responsabilidad en contra del Estado, cualquiera que fuesen las faltas imputables a sus representantes o agentes […]”.
La Sección Tercera desechó el argumento utilizado por la parte demandada para descartar la responsabilidad por el hecho de las leyes, en virtud del cual se sostenía que el ejercicio de la soberanía no podía relacionarse con daños antijurídicos algunos, de manera que, a juicio de la Sala, no era dable hablar de irresponsabilidad del Estado - Legislador so pretexto del ejercicio de una función soberan.
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Así mismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de 13 de diciembre de 199, consideró que era improcedente la responsabilidad del Estado por el hecho de la Asamblea Nacional Constituyente, por los actos y decisiones adoptadas por esta cuerpo derivado del poder constituyente, ante el que se afirmó una inviolabilidad e inmunidad plena.
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Luego, en la sentencia del 25 de agosto de 1998, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo declaró, por primera vez en Colombia, responsable al Congreso de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores por los perjuicios causados a la parte actora por la aplicación de la Ley 6ª de 1972, por medio de la cual se aprobaba la Convención de Vien–, argumentando:
“En el caso presente la incorporación a la legislación nacional del texto de la convención de Viena de fecha del 18 de abril de 1961, en desarrollo de una operación compleja de naturaleza pública consistente en la negociación y firma del dicho tratado, su incorporación como ley nacional y la sujeción a los controles jurisdiccionales de conformidad con la constitución y su aplicación produjo un daño consistente en el desequilibrio de las cargas públicas que los actores no deben soportar […]
“La aplicación del texto normativo en el sentido de conferir la inmunidad conduce a un enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenamiento colombiano; de un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad para ante los jueces colombianos y de otro lado el derecho que tienen todos los residentes en Colombia para accionar ante sus jueces naturales para que se respeten sus derechos, se les proteja o se les garantice conforme al derecho positivo vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmente como en este caso y por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona, atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de otro que resulta damnificado y sin la posibilidad de demandar con fundamento en el hecho dañino ante su juez natural, es claro que hay un desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo como ya se dijo.
En esta sentencia se concluyó entonces:
La responsabilidad del Estado legislador no tenía origen exclusivo en la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley sino en la antijuridicidad del dañ.
El título de imputación que se aplicó lo constituía el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), por medio de la celebración de un tratado internacional y su aprobación por una ley, cuya aplicación causó daño antijurídico el cual un administrado en particular no tenía el deber de soportar.
- Ahora bien, en la sentencia de 26 de septiembre de 2002, la Sección Tercera estudió la posibilidad de imputar la responsabilidad al legislador en los eventos en los cuales se causara un daño como consecuencia de los efectos generados por una norma declarada inexequibl. La sentencia en cuestión analizó si era posible que el juez, por medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4 de la Carta Política, extendiera hacía el pasado los efectos de la sentencia de inexequibilidad y reconociera los perjuicios causados por la normatividad mientras estuvo vigente.
En esta oportunidad, concluyó la Sección Tercera que, surtiendo efectos hacia el futuro el fallo de inconstitucionalidad de la norma, la pretensión de responsabilidad estaría siempre llamada al fracaso, bajo el argumento de que la contradicción con la Carta Política se consolida única y exclusivamente a partir de la declaratoria de inexequibilidad, de modo que los daños irrogados durante su vigencia no podían ser calificados de antijurídicos, y por tal razón, no podía ordenarse reparación alguna.
En efecto, el municipio demandante solicitó la declaratoria de responsabilidad del Estado por la promulgación del numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, mediante el cual se calificaron como “recursos de capital” los dineros recaudados por la Nación por concepto de concesión a los particulares de los servicios de telefonía celular, norma que mediante sentencia C-423 de 1995 proferida por la H. Corte Constitucional, fue declarada inexequible, argumentando que tales dineros pertenecían a los ingresos corrientes de la Nación, de los cuales detentaban los municipios derecho de participación de conformidad con la Ley 60 de 1993. Por tal razón, los municipios manifestaron haber sufrido un perjuicio, consistente en no haber participado en los ingresos corrientes de la Nación por tales sumas. Al respecto, la Sección Tercera razonó de la siguiente manera:
“En estas condiciones, resulta inaplicable el artículo 4º de la Constitución Política, en relación con el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1995. Entonces, los dineros recibidos por la Nación por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, en el año 1994, ejecutados con anterioridad a la notificación de la sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, no pueden ser considerados ingresos corrientes de la Nación, sino recursos de capital y, en consecuencia, es claro que no surgió para la Nación, respecto de un porcentaje de ellos, la obligación de transferirlos al Municipio de Prado. En este orden de ideas, es evidente para la Sala la improcedencia de la declaración de la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia del no pago de dichos recursos.
“Por lo demás, teniendo en cuenta que el fundamento de la responsabilidad, en este caso, se encuentra en la existencia de un derecho, por parte del municipio demandante, sobre un porcentaje de los mismos dineros, según lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, no podría pensarse, de ninguna manera, que la obligación de indemnizar pudiera encontrar sustento en la previsión contenida en el numeral citado de la Ley 168 de 1994, mientras mantuvo su vigencia. En efecto, antes de la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, los recursos mencionados, de acuerdo con dicha disposición, tenían el carácter de recursos de capital, sobre los cuales no corresponde participación alguna a las entidades territoriales, conforme a las disposiciones de la Constitución y especialmente a lo establecido en el artículo 358 de la misma, según el cual los ingresos corrientes están constituidos por los tributarios y no tributarios, ‘con excepción de los recursos de capital’.
“Se precisa, al respecto, que si bien esta Corporación ha aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de normas constitucionales y legales, ella está referida a los casos en que el demandante demuestra que las mismas crean para él un desequilibrio frente a las cargas públicas, en relación con la situación en que se encuentran los demás ciudadano. Es, entonces, en estos eventos, ese desequilibrio -que se materializa en un daño especial- lo que constituye el fundamento de la obligación de indemnizar que surge a cargo la Nación, la cual, por lo demás, debe ser representada en el proceso por el Presidente del Senado de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 149, inciso tercero, del Código Contencioso Administrativo.
“Muy diferente es la situación que se plantea en el caso que hoy ocupa a la Sala; en efecto, como se ha expresado, la pretensión de declaración de responsabilidad está sustentada en el no pago de unos dineros que, según lo afirma el apoderado del municipio demandante, se deben a éste último, situación que constituye una típica falla del servicio, referida concretamente a la aplicación de una norma contraria a la Constitución, esto es, el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, para definir la naturaleza de los recursos recibidos por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, antes de la declaratoria de inexequibilidad de la misma. Así las cosas y dado que, según lo explicado, la contradicción con la Carta Política no existe con respecto a las situaciones consolidadas con anterioridad a la notificación del pronunciamiento de la Corte contenido en el fallo C-423 de 1995, ni puede ser válidamente declarada por el juez contencioso administrativo, es claro que aquella pretensión no puede prosperar.
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Debe tenerse en cuenta, también, la sentencia de 12 de junio de 2003, donde la Sección Cuarta consideró que los efectos generados por la aplicación de una norma declarada inconstitucional hacia el futuro [ex nunc], no podían desembocar en daño alguno que pudiera reputarse de antijurídico, pues antes de la sentencia de inexequibilidad, el cumplimiento de la disposición era obligatoria desde su promulgación para todos los habitantes de la Nación. Así mismo, argumentó que no era de su competencia modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad so pretexto de ordenar la reparación de los presuntos perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de la ley inconstituciona’.
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Más recientemente, en la sentencia de 16 de marzo de 2007, la Sección Tercera al estudiar [dentro de una acción de grupo] la solicitud de reintegro del cobro del impuesto de telefonía básica conmutada, cuyo tributo fue creado por el municipio de Pereira mediante el Acuerdo No. 51 de 2001, sostuvo que “las autoridades públicas se encuentran sometidas al imperio de la Constitución y la ley; de llegarse a conculcar dicha obligación se puede causar un daño antijurídico, imputable a la administración bajo el título de falla del servicio. El deber de indemnizar que surge de tal título no admite excepción alguna, como bien lo ha interpretado la Sala, al aplicar el artículo 90 de la Constitución Política”.
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Este régimen no ha sido ajeno a las actuales Subsecciones de la Sección Tercera. En ese sentido, la sentencia de 23 de febrero de 201, de la Subsección A de la Sección Tercera, decidió confirmar la sentencia de primera instancia que condenó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Públic–, al considerar, que, “[E]n el sistema jurídico colombiano el artículo 90 superior no excluye a autoridad pública alguna del deber de reparar los daños antijurídicos imputables a su acción o a su omisión, razón por la cual cabe entender comprendidos en el enunciado del referido canon constitucional a los autores de normas generales, impersonales y abstractas que ocasionen perjuicios de dicha índole, (…) con independencia del mantenimiento de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma general que consagraba la obligación tributaria declarada inexequible o nula -cosa que no está en discusión-, la persona que haya sufrido un daño antijurídico como consecuencia directa de la aplicación de tal disposición tiene derecho a que, a través del cauce procesal constituido por la acción de reparación directa, se examine si concurren, o no, los requisitos constitucionalmente exigidos para que se declare patrimonialmente responsable al Estado, vale decir, que el daño antijurídico causado sea imputable a la acción -el ejercicio irregular de su potestad normativa- desplegada por una autoridad pública (…)”.
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En tanto que la Sub-sección B, en la sentencia de 28 de septiembre de 201, consideró que la legitimación por pasiva podía recaer, a prevención, en el Congreso de la República, en la medida en que, además del ejecutivo, esta autoridad pública también interviene en el proceso de suscripción de tratados y convenios internacionale, pudiendo desprenderse de ello su responsabilidad patrimonial.
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Por último, en sentencias de la Subsección C de la Sección Tercera de 201, se discutió sobre la responsabilidad del Congreso de la República al haber expedido la ley 443 de 1998 (carrera administrativa), que en el parágrafo del artículo 39 dispuso sobre la posibilidad del ex trabajador, en el momento de la supresión de su cargo, optar por la indemnización, caso en el cual, el acto administrativo que en ella constara, prestaría mérito ejecutivo. Así mismo, indicaba la norma que la caducidad establecida en el código contencioso administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo.
El último aparte del parágrafo fue declarado inexequible por la H. Corte Constitucional, por lo que los demandantes, en estos dos casos, al momento de tomarse esta decisión, no tuvieron la posibilidad de demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución 0037 de 2000, por cuanto ya había caducado la acción (resoluciones que incorporaron funcionarios y distribuyeron unos cargos). En estas providencias, luego de hacer un recuento jurisprudencial, se refirió a los efectos de las sentencias del alto Tribunal Constitucional para concluir que, por regla general, los efectos de las decisiones constitucionales son hacia el futuro en principio, y en los eventos en que el daño se causa por el retiro de la norma y éste sea antijurídico, existe una responsabilidad del Estado. Pese a ello, en los casos analizados por la Subsección se observó que no se encontraba acreditado el daño, por cuanto no se demostró que con la inexequibilidad del inciso final del parágrafo segundo de la Ley 443 de 1998, se hubiera lesionado el derecho de acceso a la administración de justici.
De otra parte, el análisis de la evolución jurisprudencial de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador no se puede agotar en la justicia contencioso administrativa. Se precisa, también, examinar el aporte dado por la jurisprudencia constitucional.
- Así pues, la Corte Constitucional en la sentencia C-149 de 1993, que declaró la inexequibilidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 [normas que impusieron a los contribuyentes una inversión forzosa en Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna –BDSI–], con efectos retroactivos, consideró que de no hacerse así, tal cosa supondría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, pues desaparecida la causa que legitima el pago del tributo, se impone la necesidad de su restitución, por lo que argumentó:
“[…] Teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el Constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.N.), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes.
“Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida ésta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituído (sic) para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe. (…)”.
Y mediante sentencia C-038 de 2006, la Corte Constitucional reconoció que la responsabilidad del Estado - Legislador no estaba circunscrita exclusivamente a las hipótesis previstas en la propia Constitució, ni tampoco a los eventos en los cuales se declarara con efectos retroactivos la inexequibilidad de las leyes, pues el fundamento de la responsabilidad radica en la antijuridicidad del daño y no en la actuación ilícita del legislador.
“Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron �una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a lo largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución”.
- A su vez, en el salvamento de voto del magistrado Montealegre Lynett a la sentencia SU-1167 de 6 de noviembre de 2001, se planteó:
“[…] En el plano de protección de los derechos fundamentales, la hipótesis de responsabilidad del Estado por el hecho del legislador adquiere una singular importancia, pues permite enfrentar las consecuencias desproporcionadas derivadas de la inequitativa distribución de cargas que impone la sociedad a una o a varias personas, como consecuencia de su decisión (mediada legislativamente) de regular o restringir en cierto sentido un derecho constitucional. Una vez adoptada una restricción a un derecho fundamental, no le es exigible a la persona que asuma cargas distintas a la imposibilidad de ejercer en forma ampliada su derecho. Toda carga o limitación que supere dicha restricción, esto es, que afecte el pleno ejercicio de otros derechos no involucrados directamente en la ecuación legislativa, supone una carga desigual, la cual debe ser reparada, en caso de que no pueda garantizarse su ejercicio pleno”.
- Finalmente, en la sentencia C-038, de 1 de febrero de 2006, la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 86 (parcial) del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, argumentó:
“[…] En efecto, cabe destacar que el primer reconocimiento jurisprudencial de la responsabilidad del Estado-legislador se produjo en un país -Francia- y en un momento histórico –1938- en el cual aún no se había admitido el control constitucional, empero se trataba de un típico caso de expedición de una ley singular la cual causaba perjuicios exclusivamente a un particular -el famoso arrêt La Fleurettesobre el cual se volverá más adelante-.
Entonces, el control de constitucionalidad no es un requisito sine qua nonpara el reconocimiento de la responsabilidad del Legislador, y como bien señala la doctrina, la conexión entre las teorías del control de constitucionalidad y de la responsabilidad del legislador es, cuando menos, problemática pues no toda declaratoria de inconstitucionalidad implica responsabilidad estatal, ni todo reconocimiento de la responsabilidad del legislador tiene como requisito la previa declaratoria de inconstitucionalidad de una norma.
Incluso, un examen del derecho comparado nos demuestra la independencia de ambas figuras pues es posible apreciar que hay ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes vigentes que reconocen la posibilidad de responsabilidad del legislador (Francia); ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes y sin mecanismos de exigencia de responsabilidad del legislador (Reino Unido); ordenamientos con control de constitucionalidad en los que no hay una asociación entre inconstitucionalidad y responsabilidad patrimonial (EE.UU.); ordenamientos con control de constitucionalidad y reconocimiento –limitado a lo dispuesto por la ley- de un derecho a indemnización por los perjuicios causados por leyes (España), y ordenamientos con control de constitucionalidad en los cuales no se admite la responsabilidad del legislador (Alemania).
Curiosamente, en el derecho comparado la figura de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador ha sido de creación jurisprudencial y en cada país se han acogido distintos regímenes y fundamentos de responsabilidad. Así en los primeros casos de declaratoria judicial de responsabilidad del Estado legislador que tuvieron lugar en Francia, el Consejo de Estado sostuvo como fundamento de la responsabilidad la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, mientras en España el Tribunal Supremo acudió inicialmente al fundamento de la violación del principio de confianza legítima, y sólo en fecha reciente reconoció la responsabilidad estatal por causa de leyes inconstitucionales. A continuación se hará una presentación de los distintos supuestos de responsabilidad y de las principales decisiones jurisprudenciales proferidas en el derecho comparado hasta la fecha
[…]
Curiosamente, el supuesto al parecer más claro de responsabilidad patrimonial del Estado por actuación del Legislador: la indemnización de las lesiones patrimoniales causadas por una ley declarada inconstitucional, sería el último en ser reconocido por la jurisprudencia. En una serie de sentencias del año 2000, el Tribunal Supremo Español ha reconocido y declarado el derecho a la indemnización por responsabilidad del Estado-Legislador derivado de la aplicación de una ley inconstitucional.
Las razones que llevan al máximo órgano de la jurisdicción ordinaria española a deducir tal responsabilidad, parecen tan lógicas y evidentes que sorprende que no hubiesen sido acogidas mucho antes. Pues en estos casos el Tribunal presenta la obligación de indemnizar a cargo del Estado como una consecuencia necesaria de ese principio básico y esencial para cualquier ordenamiento basado en una Constitución dotada de auténtica eficacia normativa, el de constitucionalidad, que reclama el sometimiento del legislador a la norma superior […]”.
Del anterior estudio de la evolución jurisprudencial colombiana, contencioso administrativa y constitucional, cabe extraer una serie de reglas con base en las cuales debe operar el juez contencioso al momento de examinar la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador: i) en un primer momento, siguiendo la construcción de la jurisprudencia francesa [caso Sociedad La Fleurette], se consideró que es el legislador el que debe fijar si debe concederse indemnización a los particulares; ii) en caso de imputarse el daño antijurídico derivado de una ley, debería encuadrarse en el riesgo excepcional o en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas [siguiendo nuevamente la construcción jurisprudencial francesa de comienzos del siglo XX]; iii) en todo caso, no es dable la irresponsabilidad del Estado legislador argumentando como pretexto el ejercicio de una función soberana; iv) la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador puede derivar de la tensión que se presente al incorporar una norma internacional que reconoce, por ejemplo, una inmunidad diplomática y la vulneración de derechos de ciudadanos colombianos, produciendo un desequilibrio en las cargas públicas [lo que se planteó en la jurisprudencia francesa de mediados del siglo XX]; v) dicha responsabilidad no tiene origen solamente en la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, sino en la antijuridicidad del daño [esta formulación, en mi criterio, es ambigua y puede implicar que basta con acreditar que se produjo el daño antijurídico para establecer la responsabilidad, lo que no es acertado]; vi) se ha llegado a plantear que cuando el juez constitucional no modula los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad, al juez contencioso le queda invocar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 4 de la Carta Política, para poder reconocer los daños antijurídicos que puedan imputarse cuando la norma estuvo vigente; vii) de lo anterior se desprende, además, que la contradicción no existe con la Carta Política respecto a las situaciones jurídicas consolidadas antes de la notificación de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, pero tampoco se avala para que el juez contencioso pueda declarar dicha contradicción; viii) puede existir una cierta contradicción entre la jurisprudencia de la Sección Tercera y la Sección Cuarta, porque esta última considera que los efectos generados por la aplicación de una norma declarada inconstitucional son hacia el futuro [ex nunc], por lo que no pueden hacerse desprender daños antijurídicos imputables al Estado - Legislador, pues antes de la sentencia de la Corte Constitucional se afirma que la norma desde su promulgación era obligatoria para todos los ciudadanos; ix) así mismo, la Sección Cuarta precisó que no es competencia del juez contencioso modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad, con el pretexto de ordenar la reparación de los perjuicios ocasionados con la aplicación de la norma declarada inconstitucional; x) aunque discutible, se ha considerado que la simple conculcación del sometimiento al imperio de la Constitución y la ley puede ocasionar un daño antijurídico imputable a la administración pública a título de falla en el servicio [pero puede, en mi criterio, afirmarse una suerte de aseguramiento universal, o de responsabilidad objetiva]; xi) con independencia de mantener las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma general que consagraba una obligación [tributaria, civil, etc.] que es declarada inexequible o nula, la persona que sufrió un daño antijurídico como consecuencia directa de la mencionada norma, tiene el derecho a que se examine si concurren los requisitos para declarar la responsabilidad del Estado por el ejercicio irregular de su potestad normativa; xii) recientemente se consideró, lo que es ampliamente discutible, que en los eventos en los que el daño antijurídico se ocasiona por retiro de la norma existe responsabilidad del Estado; xiii) en todo caso, dentro de la autonomía e independencia del juez afirmada por el artículo 228 de la Carta Política, es el juez constitucional quien puede modular los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad, como lo ha realizado en la sentencia C-149 de 1993, con el objetivo de permitir el examen de la responsabilidad por los daños antijurídicos que se hubieren producido, pero sin abordar dicha cuestión por carecer de competencia.
Precisamente la segunda cuestión en la que discrepo de la sentencia de la Sala, es en la posibilidad abierta para que el juez contencioso cuando la sentencia que declara la inexequibilidad de una norma no module sus efectos, pueda entrar a determinar el mismo, con carácter retroactivo primordialmente, y así formular el juicio de responsabilidad que cabe en contra del Estado - Legislador, por los daños antijurídicos que se hubieren producido durante la vigencia de la norma mencionada.
2. Falta de competencia del juez contencioso administrativo de modular los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional con las que se declara la inconstitucionalidad de una norma jurídica.
La Sala, de manera confusa, afirma:
“[…] se tiene que el Estado podría responder por los daños causados en el ejercicio de su competencia reguladora, bien sea cuando éstos se deriven de la expedición de una norma ajustada al ordenamiento superior, siempre y cuando quien lo padece no tenía en principio por qué sufrirlos; o todo lo contrario, cuando se origine en una disposición que es declarada nula o inexequible según el caso, advirtiendo que en el primer evento, el daño será imputable a título de daño especial y en el segundo de falla en el servicio.
[…]
[…] el factor de imputación no está constituido por la ejecución de la norma inconstitucional, sino por su creación y expedición […]
[…]
[…] nadie está obligado a soportar las consecuencias adversas de una norma que nació a la vida jurídica contrariando la Constitución, pues ello sería desdibujar el principio de la supremacía constitucional, que constituye la piedra angular de nuestro ordenamiento jurídico. No cabe duda que la expedición de una norma con tales características y que luego es declarada inexequible, constituye per se una falla en el servicio que puede generar un daño antijurídico y ello se dice, por cuanto los ciudadanos- y es apenas lógico-, esperan legítimamente, con base en el principio de confianza legítima, que el legislador expida normas que se ajusten al texto constitucional.
[…] el principal argumento para negar la existencia de responsabilidad, es el hecho de que los efectos de las sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional, son ex nunc y sólo cuando esta señala lo contrario, pueden [sic] derivarse de ellas efectos hacia el pasado o ex tunc, afirmación que sustentan quienes la respaldan, en el artículo 45 de la ley 270 de 1996-LEAJ- […] De acuerdo con la sentencia C-037 de 1996, que revisó la constitucionalidad del articulado de la mencionada ley, sólo ella tiene competencia para fijar los efectos de las sentencias, por lo que por regla general las mismas sólo surten efectos a partir de su expedición,
[…]
La Corte se basó en el principio de seguridad jurídica para justificar el hecho de que las sentencias de constitucionalidad sólo puedan tener efectos hacia el futuro. Al respecto, considera la Sala que pese a ser ello cierto, no obsta para que pueda accederse a la reparación del perjuicio, pues una cosa es la intangibilidad de la [sic] situaciones jurídicas consolidadas antes de la declaratoria de inconstitucionalidad y otra muy diferente, es el deber que tiene el legislador de reparar el daño que ha causado con su actuación, se trata de situaciones jurídicas autónomas e independientes entre sí. De ello se sigue una consecuencia lógica, y es que el daño no es imputable a quien ejecutó la ley, sino a quien la creó. En ese orden de ideas, se tiene que el recelo a aceptar la responsabilidad del Estado-legislador en estos eventos, obedece a una interpretación equivocada del artículo 45, que confunde la intangibilidad de la cosa juzgada, con la imposibilidad de reparar los perjuicios, cuando en realidad estas figuras no son excluyentes entre sí.
[…]
Lo señalado encuentra sentido, y cobra vigencia toda vez que si bien la declaratoria de inexequibilidad de la norma es posterior a su expedición, desde un comienzo devino en inconstitucional, comoquiera [sic] que la contradicción frente a la Carta Política siempre estuvo presente, por lo tanto cualquier daño originado en su aplicación tiene el carácter de antijurídico, y por lo tanto es indemnizable.
[…]
[…] en los casos de normas declaradas inexequibles, en los que como ya se dijo, el título de imputación es la falla en el servicio, el legislador no podrá eximirse de responsabilidad alegando diligencia y cuidado, toda vez que basta sólo con la misma declaratoria de inconstitucionalidad, para que se origine la falla en el servicio, ya, se reitera, los ciudadanos esperan que el hacedor de las normas actúe siempre respetando los preceptos de la Constitución y es precisamente esa expectativa la que constituye el juicio de reproche […]
[…]
Como bien puede verse, la demandante equivocó la interpretación del precepto declarado inexequible, concluyendo erradamente que le impedía demandar la nulidad de la norma por la que se suprimió su cargo, cuando en realidad, la disposición establecía un requisito de procedibilidad para demandar la nulidad del acto en el que se reconocía la indemnización a su favor, en caso de que hubiere optado por ella. En consecuencia, nada le impedía interponer desde un comienzo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el decreto 0909 del 30 de marzo de 1999, por lo que no se le causó ningún daño” [subrayado fuera de texto].
Frente a esta posición de la Sala, debo manifestar mi total discrepancia, ratificando lo planteado por la propia Sub-sección en la sentencia de 24 de octubre de 2013 [expediente 26690], según el cual es necesario revisar qué sucede cuando la Corte Constitucional declara inexequible unas normas bien sea con carácter ex nunc o ex tunc, reiterado en mi Aclaración de Voto de la Sentencia 29177 de 26 de febrero de 2014.
Conforme a lo consagrado en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, las “sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario [subrayado fuera de texto].
Por lo tanto, las decisiones sobre la constitucionalidad de una norma cuya competencia es atribuida a la Corte Constitucional [artículo 241 de la Carta Política], pueden tener efectos en el tiempo en el evento en que éstas sean declaradas inexequible o exequibles condicionalment. Tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la regulación de los efectos temporales de estos fallos se han diseñado a partir de varias fuentes normativas; la Constitución (arts. 243), la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270/96, art. 45), la aplicación de los principios generales del derecho sobre la vigencia de las normas jurídicas y la jurisprudencia constitucional.
Por regla general las decisiones sobre el control de constitucionalidad tienen efectos ex nunc, esto es, genera efectos inmediatos, hacia el futuro y vinculantes para todas las situaciones jurídicas originadas en el pasado y en curso. Bajo lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido que
“[…] la jurisprudencia constitucional ha acogido también el contenido del fenómeno de la irretroactividad o prohibición de retroactividad, como aspecto fundamental del desarrollo de los efectos temporales de sus sentencias de control de constitucionalidad. Su fundamento implica el reconocimiento de principios constitucionales como el de la buena fe y confianza legítim y el de seguridad jurídic, entre otros. (…) Estas disposiciones constitucionales procuran que las nuevas regulaciones normativas respeten situaciones que se han consolidado jurídicamente en pasado, lo cual trae como consecuencia la limitación de las normas de derecho para retrotraer sus efectos con el fin de alterar eventos cuyos resultados jurídicos se dieron antes de su vigencia. No obstante, como se dijo, el alcance de esta prohibición consiste en que no se pueden presumir los efectos retroactivos, aunque, si pueden establecerse de manera expresa […] [subrayado fuera de texto].
Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional tiene la facultad de modular las sentencias objeto de control de constitucionalidad, que por regla general, de acuerdo con lo establecido en el artículo 45 de la ley 270 de 1996 tienen efectos hacia el futuro, a menos que sea la propia Corte “de manera expresaquien resuelva algo contrario, esto es, darle efectos retroactivos a la sentencias de constitucionalidad.
Luego, en mi criterio, los hechos acaecidos en vigencia de las normas declaradas inexequibles se encontraban amparados por la presunción de legalida y seguridad jurídica, principios sobre los cuales recaen todas las actuaciones públicas de las autoridades que en cumplimiento de la ley deban ejercer la actividad encomendada. Teniendo en cuenta lo anterior, la presunción de legalidad de la ley no se desvirtuó sino hasta cuando se ejerció la acción de inconstitucionalidad. Sostener lo contrario no es más que un sofisma que es abiertamente contrario a la estructura del Estado constitucional colombiano.
En vista de lo anterior, no resultó antijurídico y, por lo tanto, no puede desconocerse por parte de la jurisdicción contencioso administrativa los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, quien al ser la única que puede modular los efectos de sus fallos, lo hace bajo unos criterios que responden a la “necesidad imperante de garantizar, en determinados casos, el respeto a la supremacía constitucional y la defensa de los derechos fundamentale. Siendo la Constitución la norma jurídica principal y primordial del ordenamiento jurídico, o que en palabras de la Corte “los efectos concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de una ponderación, frente al caso concreto, de los principios encontrados: la supremacía de la Constitucional - que aconseja atribuir a la decisión efectos extunc (…)- y el respeto a la seguridad jurídica –que, por el contrario, sugiere conferirle efectos ex nunc.
Por lo tanto en este caso, no se observa que los efectos de la sentencia hayan sido con efectos retroactivos, por lo que la obligatoriedad e irretroactividad de lo establecido por la Corte Constitucional, conlleva a que los hechos acaecidos en vigencia de la norma cumplieron lo establecido por el ordenamiento jurídico, y, se insiste, cobijado por la presunción de legalidad. A lo que cabe agregar, que las acciones de inconstitucionalidad y de reparación directa no son totalmente independientes, como pretende afirmar la Sala, la una de la otra, y mal haría el juez contencioso administrativo en aniquilar los efectos de aquellas situaciones jurídicas respecto de las que no hubo pronunciamiento expreso y concreto por el juez constitucional, quien en virtud del artículo 241 de la Carta Política es el único guardián de la seguridad jurídica en el ordenamiento jurídico colombiano, por lo que no puede apelarse a la interpretación dada, respetable, por el Tribunal Supremo Español como si fuera una jurisprudencia de obligatorio cumplimiento, ni pueden desbordarse los estrictos ámbitos de competencia que existen entre las diferentes jurisdicciones en Colombia, porque de lo contrario se abrirían brechas y disfuncionalidades que permitan la modulación arbitraria de efectos de sentencias de inconstitucionalidad con el sustento de proceder a la reparación de los daños antijurídicos. En gracia de discusión, de permitirse al juez contencioso administrativo dicha modulación, que debería estar prevista en la legislación colombiana, estaría sometida a la aplicación de un test de proporcionalidad, ya que debe delimitarse el arbitrio judicial que tendría el juez contencioso, de manera que pueda resolverse la tensión entre el interés general en el que se sustenta un determinada norma, y el derecho a la reparación que una persona pueda invocar por la expedición y aplicación de una norma que posteriormente es declarada inexequible.
- La no configuración del daño antijurídico en el caso concreto.
No comparto de ninguna manera la sentencia de la Sala al afirmar que
“[…] la declaratoria de inexequibilidad de la norma es posterior a su expedición, desde un comienzo devino en inconstitucional, comoquiera (sic) que la contradicción frente a la Carta Política siempre estuvo presente, por lo tanto cualquier daño originado en su aplicación tiene el carácter de antijurídico, y por lo tanto es indemnizable.
[…]
[…] no es el fallo de la Corte Constitucional lo que determina la existencia o no del daño antijurídico, sino el conocimiento del mismo, aunado a la acreditación de la falla del servicio. De modo que, la antijuridicidad en estos casos no pende de la decisión proferida por el respectivo tribunal constitucional, puesto que desde la misma expedición de la norma la persona no se encuentra en el deber jurídico de soportar el daño irrogado, con independencia de que tenga que cumplir con las exigencias de precepto ya que mientras sobre el mismo no recaiga un pronunciamiento judicial gozará de la presunción de constitucionalidad y, por lo tanto, será aplicable”.
La discusión que se plantea es claramente respecto de la determinación y delimitación del daño antijurídico cuando el mismo proviene de una de ley declarada inexequible y para que esta pueda dar lugar a la responsabilidad del Estado prevista en el artículo 90 de la Constitución Política, la sentencia debe expresamente reconocer los efectos retroactivos, porque en caso contrario no podría hablarse de antijuridicidad o daño injusto puesto que la persona estaría obligada a soportar la carga impuesta de manera general.
Adicionalmente, para que el juicio de responsabilidad prospere, las súplicas de la demanda han de encontrar su sustento jurídico en alguna de las motivaciones de la imputación bajo los cuales sea posible declarar responsable al ente público. En los eventos de responsabilidad por el hecho del legislador, el fundamento del deber jurídico de reparar puede residir tanto en un régimen subjetivo como en el objetivo de la responsabilidad, ora por la existencia de una falla en la prestación del servicio, ya por la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas, y la exigencia de uno u otro título de imputación depende de los hechos alegados y acreditados dentro del plenario.
En el caso *sub lite,*no se configura el daño puesto que los hechos consolidados en vigencia de las normas, declaradas posteriormente inconstitucionales, se encontraban amparadas por el principio de legalidad y garantía constitucional. En este aspecto, es indispensable reiterar también lo que la propia Corte Constitucional ha sostenido respecto de este punto en cuanto a que:
“(…) si bien no corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los daños antijurídicos causados por la actividad del Legislador, excepcionalmente, en algunas ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al darle eficacia retroactiva a sus sentencias (…) Lo anterior no quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución (…).
En el presente asunto, no se observa cuál es el la falla del servicio o el rompimiento de las cargas públicas causado a la parte demandante, por cuanto se insiste, los hechos acaecidos en vigencia de las normas, se encontraban amparados por la presunción de legalida y seguridad jurídica, principios sobre los cuales recaen todas las actuaciones públicas de las autoridades que en cumplimiento de la ley deban ejercer la actividad encomendada. Teniendo en cuenta lo anterior, la presunción de legalidad de la ley no se desvirtuó sino hasta cuando se ejerció la acción de inconstitucionalidad.
Por todo lo anterior, reiteró que el pago efectuado por la parte demandante al Estado de conformidad con lo establecido en los artículos consagrados en la ley 633 de 2000, y que posteriormente fueron declaradas inexequibles, no resultó antijurídico y, por lo tanto no puede desconocerse por parte de esta jurisdicción los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, quien es la única que puede modular los efectos de sus fallos dentro de los unos parámetros que responden a la *“necesidad imperante de garantizar, en determinados casos, el respeto a la supremacía constitucional y la defensa de los derechos fundamentales.*Reconocer lo contrario vulneraría la Supremacía Constitucional.
Además no se puede olvidar que los congresistas gozan en el ejercicio de sus funciones de inviolabilidad parlamentaria en cuanto a sus votos y opiniones y por lo tanto, éstos no podrán ser usados en su contra por ninguna autoridad para investigarlos, juzgarlos y condenarlos.
CONCLUSIONES
Siendo claro que me apartó completa y abiertamente de la sentencia proferida por esta Sala quiero finalizar puntualizando y reafirmando las razones de mi decisión:
- La posición adoptada desconoce abiertamente la evolución jurisprudencial que sobre la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador ha sido elaborada por esta misma Corporación y por la Corte Constitucional aludiendo solo a una parte de la doctrina española como factor generalizador y uniformador que abiertamente propicia una visión sesgada e incompleta del tema y que acarrea graves perjuicios para la institucionalidad colombiana.
- La responsabilidad del Estado legislador, no puede derivar única y exclusivamente de la inconstitucionalidad de una Ley, sino que puede encuadrase en diferentes supuestos, siempre que se cumpla con los elementos mínimos para su estructuración, esto es, daño antijurídico e imputación, como bien lo destaca el fallo. Sin embargo, es un absoluto equívoco plantear que la mera inconstitucionalidad de una Ley es suficiente y se convierte por sí solo en daño antijurídico y fundamento de la imputación, lo que contradice por completo el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado fundado en el artículo 90 de la C.P. Lo anterior tampoco puede tener sustento en la incorporación de criterios jurídicos foráneos, desconociendo la configuración que tiene nuestro régimen de responsabilidad, que de ninguna manera tiene los alcances del artículo 106.2 de la Constitución Española ni de la Ley Orgánica de Administraciones Públicas Española, que lo único que plantean es una distorsión en la comprensión tanto del artículo 241 de la C.P. como del artículo 90 C.P., por lo que cabe preguntarse ¿ha creado la jurisprudencia una regla jurídica que complemente esta última norma?, o con otras palabras ¿la responsabilidad por el hecho del legislador ha quedado consagrada como un supuesto autónomo e independiente al régimen actualmente previsto?
- Los efectos de las sentencias de inexequibilidad rigen hacia el futuro y por lo tanto las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la notificación del pronunciamiento de la Corte Constitucional no pueden ser moduladas por el juez contencioso administrativo so pretexto de ordenar la reparación de presuntos perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de la ley inconstitucional. Por lo tanto, los efectos de toda Ley declarada inconstitucional rigen hacia el futuro, sin que haya lugar para que el juez contencioso invocando la protección del derecho a la reparación, pueda abrogarse competencias que constitucionalmente no tiene conferidas, y que no puede ejercer sin crear una disfuncionalidad institucional, que puede socavar la autonomía e independencia de los jueces, explicada al interior de la misma rama judicial, desde la perspectiva de la distribución de las competencias asignadas a cada una de las jurisdicciones.
- Afirmó que, el legislador correspondiéndose con las funciones constitucionalmente asignadas cumplió al expedir la norma declarada inconstitucional, de manera tal que la inexequibilidad no se origina en una falta de diligencia, en una negligencia, en la ocurrencia de un dolo o en el despliegue de actividad culposa alguna, sino que operó uno de los contrapesos que todo Estado de derecho tiene, como lo es el control de constitucionalidad de la mencionada norma. Sin perjuicio de lo anterior, solo podrían afirmarse los anteriores elementos cuando el juez constitucional evidencie que se faltó o incumplió con los mandatos constitucionales y legales a los que están sujetos todos los legisladores, porque plantear lo contrario, como lo hace la sentencia, es simplemente contradecir los principios de constitucionalidad, seguridad jurídica e inviolabilidad de los votos y opiniones de los congresistas, de lo que genera un interrogante: ¿la sentencia está fijando una presunción de responsabilidad o un régimen objetivo en el que los legisladores siempre terminarían convertidos en sujetos pasivos del daño antijurídico imputado?.
- Por lo anterior, no hay lugar a imputación de responsabilidad por falla del servicio como afirma la Sala, y ciertamente no puede esta sentencia convertirse en título ejecutivo de una eventual acción de repetición contra los congresistas que en ejercicio de su potestad pública solo cumplieron con las funciones a ellos encomendadas. No hay que olvidar que el ejercicio de la actividad legislativa también es objeto de protección convencional, de manera que consagrar una cláusula de responsabilidad general podría ser contradictoria de manera subjetiva, desde la perspectiva de un control de convencionalidad, según lo establecido en los artículos 93 y 214 de la Constitución Política, en concordancia con las Convención Interamericana de Derechos Humanos y demás normas concordantes de carácter convencional protectoras y garantísticas de la participación política y del ejercicio pleno, independiente y soberano de la función legislativa en todo Estado democrático y de derecho.
En este sentido reprocho y me aparto de cualquier manifestación de la providencia tendiente a endilgar actividad ilegal o ilícita a los legisladores en el caso concreto de la ley declarada inconstitucional y objeto del proceso que nos ocupa, en cuanto el ejercicio de dicha actividad, no fue otro que, el propio y legítimo autorizado constitucionalmente y si se dio un pronunciamiento de inconstitucionalidad, se hizo a partir de profundos análisis y controversia ante la autoridad jurisdiccional constitucional después de amplios debates doctrinales que desvirtúan cualquier posibilidad de dolo o culpa grave, en un ámbito de discusión jurídica donde no hay verdades absolutas, sin olvidar adicionalmente la protección y garantías de que gozan los legisladores en relación con sus actos legislativos, tal como se expuso en líneas anteriores.
- Para que prospere el juicio de responsabilidad debe configurarse la existencia del daño antijurídico y tal y como en mi criterio, vertido en este salvamento, concluyo que no se dan los elementos fácticos y jurídicos ni para establecer el daño antijurídico, ni para imputarlo a las entidades demandadas, por lo que habría sido necesario denegar las pretensiones confirmando la sentencia de primera instancia pero con argumentos como los que he presentado.
En ese sentido dejo presentado mi salvamento de voto.
Fecha ut supra
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Puntos clave
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La entidad demandada también solicitó se revocara la sentencia de primera instancia, toda vez que la accionante no demostró la existencia de la sentencia C-992 de 2001, que declaró inexequibles los artículos 56 y 57 de la ley 633 de 2000. Al respecto, se advierte que aunque es cierto que el texto de la misma no fue aportado al proceso, ello no es razón para negar las pretensiones de la demanda, pues una vez aprobada y notificada, todos los ciudadanos y autoridades públicas, tienen la posibilidad de acceder a su contenido, comoquiera que no sólo es publicada en la Gaceta de la Corte Constitucional, como lo prescribe el artículo 18 del Decreto 2067 de 1991, sino que además, la sentencia es publicada en el sistema de relatoría de esa Corporación Judicial y en su plataforma web, a la que pueden acceder todos los ciudadanos, conforme a lo establecido por el artículo 47 de la ley 270 de 1996-LEAJ, que en su inciso segundo prescribe que “la Corte Constitucional dispondrá de un sistema de consulta sistematizada de la jurisprudencia a la cual tendrán acceso todas las personas”. En consecuencia, bajo ninguna circunstancia puede afirmarse que no hay prueba de la existencia de la sentencia de inexequibilidad, cuando la misma puede ser consultada por todos los ciudadanos en cualquier momento, una afirmación en ese sentido sería privilegiar las ritualidades sobre el derecho sustancial y desconocer la realidad, que no es otra diferente al hecho de que el fallo existe y al mismo pueden acceder todos los funcionarios públicos. En ese orden de ideas en casos como el sub judice, en los que el fallo de inconstitucionalidad se alega como la prueba de la falla en el servicio, no es necesario aportar el texto físico de la sentencia, pues tanto las partes como el Juez pueden consultarla en la base de datos de la entidad sin ninguna restricción o exclusión. Esta conclusión guarda coherencia con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011-CPACA - según el cual “se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales”. Si bien, la norma hace alusión a la prueba de la existencia de los actos administrativos, puede aplicarse al caso concreto, pues de la misma se infiere que el fin del legislador con la expedición del nuevo código y concretamente con el texto del dispositivo citado, no es otro que flexibilizar la prueba de ciertos hechos y aprovechar y hacer un uso óptimo de las tecnologías de la información, de modo tal que si un acto o norma se encuentra disponible en la página web de la entidad, nada obsta para que así se informe en la demanda y se exima al accionante de aportarla en medio físico, razonamiento que también tiene cabida en los eventos donde deba probarse la existencia de un fallo proferido por cualquiera de las Altas Cortes, toda vez que todas ellas disponen de una base de datos digital a la que puede accederse con facilidad. En consecuencia, no cabe duda que la ausencia del cuerpo de la sentencia C-992 de 2001 en el proceso, no es motivo para negar las pretensiones y abstenerse de abordar el estudio de fondo del asunto, por lo que en este punto tampoco son de recibo los argumentos esgrimidos por la impugnante.
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Cuando se habla de responsabilidad por el “hecho del legislador”, no se hace alusión únicamente a la ley en sentido estricto, sino también en sentido material. Es decir, que caben en este escenario no sólo las leyes expedidas por el Congreso, sino también todas aquellas normas que se caracterizan a su vez por ser generales, impersonales y abstractas, como los actos administrativos, decretos - ley, decretos expedidos por el presidente en el marco de facultadas extraordinarias, resoluciones, ordenanzas, entre otros, comoquiera que es de la función reguladora del Estado como tal, de la que puede derivarse el daño antijurídico, sin importar su grado.
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RESPONSABILIDAD POR EL HECHO DEL LEGISLADOR - Primacía de la Constitución / CONSTITUCION POLITICA - Constituyente primario / LEGISLADOR - Constituyente derivado
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Nos encontramos frente a una colisión entre dos principios del derecho: seguridad jurídica de un lado y supremacía de la Constitución del otro. Ante este problema, conforme se concluye de varias sentencias del Tribunal Supremo Español y algún sector de la doctrina, ha prevalecido la supremacía de la Constitución para declarar la responsabilidad del legislador por la expedición de normas contrarias a ella, lo que es apenas lógico si se tiene en cuenta que el momento histórico en el que se encuentra el derecho occidental desde hace ya más de medio siglo, no deja lugar a dudas de la superioridad de la Carta Política sobre las demás normas del ordenamiento jurídico y además el que todos los poderes públicos están obligados a acatarla y someterse a ella, regla que no contempla excepción frente a ningún órgano, ni siquiera el legislativo. (…) el argumento que propende por la inmunidad del legislador como representante de la voluntad del pueblo, cae por su propio peso y no pasa de ser una mera falacia argumentativa o error de razonamiento, pues se insiste, no puede perderse de vista que el legislador es el constituyente derivado y conforme a los más elementales principios del derecho constitucional, jamás podrá remplazar ni suplir al constituyente primario, quien plasma su voluntad en la Constitución. De este modo, aceptar sin más, que se no deriven perjuicios a partir una norma que ha sido declarada inconstitucional equivaldría a decir que la voluntad del constituyente primario carece de valor.
Normas y artículos relacionados
- Artículo 56 del Estatuto Tributario
- Artículo 57 del Estatuto Tributario
- Artículo 47 del Estatuto Tributario
- Artículo 166 del Estatuto Tributario
- Artículo 95 del Estatuto Tributario
- Artículo 150 del Estatuto Tributario
- Artículo 241 del Estatuto Tributario
- Artículo 45 del Estatuto Tributario
- Artículo 214 del Estatuto Tributario
Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
La entidad demandada también solicitó se revocara la sentencia de primera instancia, toda vez que la accionante no demostró la existencia de la sentencia C-992 de 2001, que declaró inexequibles los artículos 56 y 57 de la ley 633 de 2000. Al respecto, se advierte que aunque es cierto que el texto de la misma no fue aportado al proceso, ello no es razón para negar las pretensiones de la demanda, pues una vez aprobada y notificada, todos los ciudadanos y autoridades públicas, tienen la posibilidad de acceder a su contenido, comoquiera que no sólo es publicada en la Gaceta de la Corte Constitucional, como lo prescribe el artículo 18 del Decreto 2067 de 1991, sino que además, la sentencia es publicada en el sistema de relatoría de esa Corporación Judicial y en su plataforma web, a la que pueden acceder todos los ciudadanos, conforme a lo establecido por el artículo 47 de la ley 270 de 1996-LEAJ, que en su inciso segundo prescribe que “la Corte Constitucional dispondrá de un sistema de consulta sistematizada de la jurisprudencia a la cual tendrán acceso todas las personas”. En consecuencia, bajo ninguna circunstancia puede afirmarse que no hay prueba de la existencia de la sentencia de inexequibilidad, cuando la misma puede ser consultada por todos los ciudadanos en cualquier momento, una afirmación en ese sentido sería privilegiar las ritualidades sobre el derecho sustancial y desconocer la realidad, que no es otra diferente al hecho de que el fallo existe y al mismo pueden acceder todos los funcionarios públicos. En ese orden de ideas en casos como el sub judice, en los que el fallo de inconstitucionalidad se alega como la prueba de la falla en el servicio, no es necesario aportar el texto físico de la sentencia, pues tanto las partes como el Juez pueden consultarla en la base de datos de la entidad sin ninguna restricción o exclusión. Esta conclusión guarda coherencia con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011-CPACA - según el cual “se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales”. Si bien, la norma hace alusión a la prueba de la existencia de los actos administrativos, puede aplicarse al caso concreto, pues de la misma se infiere que el fin del legislador con la expedición del nuevo código y concretamente con el texto del dispositivo citado, no es otro que flexibilizar la prueba de ciertos hechos y aprovechar y hacer un uso óptimo de las tecnologías de la información, de modo tal que si un acto o norma se encuentra disponible en la página web de la entidad, nada obsta para que así se informe en la demanda y se exima al accionante de aportarla en medio físico, razonamiento que también tiene cabida en los eventos donde deba probarse la existencia de un fallo proferido por cualquiera de las Altas Cortes, toda vez que todas ellas disponen de una base de datos digital a la que puede accederse con facilidad. En consecuencia, no cabe duda que la ausencia del cuerpo de la sentencia C-992 de 2001 en el proceso, no es motivo para negar las pretensiones y abstenerse de abordar el estudio de fondo del asunto, por lo que en este punto tampoco son de recibo los argumentos esgrimidos por la impugnante.
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
25000-23-26-000-2003-00175-01(28741).md - Fuente oficial: Consulta institucional