Sentencia C-430 de 1995 — Corte Constitucional
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Corte Constitucional (Sala Plena)
Magistrado Ponente: JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Expediente / Radicado: D-818 /D-818
Fecha: 1992-06-30
Decisión: Exequible
Demandante / Actor: LUCY CRUZ DE QUIÑONES
Demandado: La Nación / Congreso de la República
Problema jurídico
¿Se ajusta a la Constitución Política la norma demandada en el expediente D-818?
Texto completo de la providencia
antecedentes de dichas disposiciones, el Viceprocurador expresa que le llama la atención la atipicidad que en el entramado fiscal representa la “contribución especial” que grava a un sector económico específico cuya erogación se causa en el entendido de obtener “seguridad”, cuando en realidad los dineros así recaudados bajo la apariencia actual de este tributo se dirigen a las cestas comunes del Estado para sufragar sus gastos generales. Anota al respecto que, constatado el Presupuesto General de la Nación de los tres últimos años, se aprecia que la contribución especial aparece en el acápite de ingresos corrientes de la Nación.
Dice que el asunto objeto de controversia es el de si el poder de imperio fiscal puede legitimar la creación de tributos sin ninguna racionalidad o si, por el contrario, el poder tributario del Estado debe ejercerse respetando los principios de la imposición establecidos claramente en la propia Constitución -artículos 95 y 338 C.P.- y que sin lugar a dudas tienen la función de mandato al legislador y de límite a su actuación.
Manifiesta entonces:
“La exigencia que mejor se conecta con el principio de legalidad tributaria (arts. 150-12 y 338 C.N.) es la de la seguridad jurídica o certeza del derecho, que en esta precisa materia fiscal se traduce en la posibilidad de que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales. La seguridad de los contribuyentes es un postulado primordial en el seno de cualquier comunidad y es elemento cardinal de las regulaciones tributarias. En el diseño antinómico que presenta la “contribución especial” la seguridad patrimonial y jurídica con la que deben contar los sujetos pasivos se ve altamente afectada en la medida en que ni siquiera tienen certeza respecto al sentido preciso de la norma que los obliga y mucho menos previsibilidad de los efectos en su aplicación. Una norma tributaria oscura, confusa e incompleta dificulta su aplicación, desdibuja sus objetivos, además de que socava la confianza de los asociados frente al sistema tributario y termina empañando los principios de justicia y eficiencia sobre los que se apuntala todo el orden tributario (art. 363 C.P.).
Finalmente, la contribución especial es además regresiva con incidencia en todo el sistema tributario y económico. Es un tributo que no consulta la rentabilidad, ni las utilidades de los sujetos involucrados para desde allí medir su capacidad contributiva. Ignoró la norma que cuando se habla de recursos naturales éstos tienen que llegar al mercado y enfrentarse a específicas (que no absolutas) condiciones de valoración dadas por los precios internacionales, lo que debe ser factor ineludible al gravar al gremio extrativo.
En esta perspectiva valga por igual un argumento de conveniencia que no es ajeno al marco constitucional que se ha considerado:
Con los impuestos, el Estado no solo asegura la cobertura de los gastos indispensables de la Administración, sino que es uno de los medios de que se vale para llevar a cabo su intervención en la vida general de la Nación. Los impuestos se conciben hoy como instrumentos para que el Estado desarrolle su política intervencionista en la economía y si ello es así, en un momento de apertura y de internacionalización de la economía del país, con esta “contribución” el Estado interviene con un impuesto que desestimula y aleja la inversión extranjera”.
V- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Competencia
Puesto que se trata de demanda instaurada contra artículos que hacen parte de una ley de la República, es esta Corte el tribunal competente para resolver de manera definitiva sobre su constitucionalidad, según lo dispuesto en el Artículo 241, numeral 4o., de la Carta Política.
Inexistencia de cosa juzgada en este caso
Como bien lo puso de presente uno de los ciudadanos intervinientes, normas iguales en su contenido, integrantes del Decreto Legislativo número 416 del 11 de febrero de 1991, expedido por el Presidente de la República con base en las facultades excepcionales del Estado de Sitio, fueron declaradas exequibles en su momento por la Corte Suprema de Justicia, cuando ese tribunal ejercía el control de constitucionalidad (Sentencia del 8 de abril de 1991).
En nada obsta ello para que la Corte Constitucional entre a conocer de fondo sobre la exequibilidad de las normas acusadas, pues, por una parte, se trata de disposiciones diferentes aunque desde el punto de vista sustancial coincidan, y, por otra, el análisis material se efectuó a la luz de las normas integrantes de la Carta Política de 1886, derogada expresamente, junto con todas sus reformas, por el artículo 380 de la actual Constitución.
Así, pues, el examen que ahora emprende esta Corporación no está limitado por el que ya efectuó la Corte Suprema de Justicia y, por tanto, tal referencia no vale como argumento a favor de la constitucionalidad de los artículos enjuiciados. Se lo tendrá apenas como antecedente histórico, sin trascendencia en el aspecto de la confrontación material entre la contribución establecida, las normas complementarias relativas a su liquidación y cobro, y la Carta Política vigente, pues no hay, por el motivo enunciado, cosa juzgada constitucional alguna.
Ausencia de univocidad en la Constitución respecto de las contribuciones. Indiferencia de la denominación tributaria usada por el legislador para definir la constitucionalidad de una norma. Importancia del contenido material del precepto.
La Constitución Política no utiliza siempre la voz “contribución” con idéntico sentido y con el mismo alcance.
En efecto, el artículo 150, numeral 12, y el primer inciso del 338 usan la expresión con un sentido genérico, para referirse a todos los tributos, tanto los fiscales como los parafiscales. La misma amplitud puede observarse en el Artículo 95, numeral 9, de la CartA, CUANDO SEñALA EN CABEZA DE LA PERSONA el ciudadano el deber de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. (Subraya la Corte).
El numeral 3 del artículo 179 de la Carta, al señalar las incompatibilidades de los congresistas, habla de las entidades que administren “tributos o contribuciones parafiscales”, con lo cual sólo cobija la especie parafiscal del género “contribuciones”.
Por su parte, el segundo inciso del artículo 338 de la Constitución se refiere a las “contribuciones” en su modalidad específica, al lado de las “tasas”, señalando que ellas se cobran a los contribuyentes “como recuperación de los costos de los servicios que (las autoridades) les presten o participación en los beneficios que les proporcionen” y distinguiéndolas allí claramente de los “impuestos”. Lo propio acontece con el artículo 317, que alude en concreto a la “contribución de valoración”.
No menos específico es el artículo 154 de la Constitución, que al consagrar la iniciativa privativa del Gobierno en cuanto a la expedición de leyes que decreten exenciones las refiere a “impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.
Esta diferenciación tiene lugar en el campo propiamente tributario, pues debe recordarse que el mismo vocablo es empleado por la Carta para referirse a fenómenos tales como las “contribuciones a los partidos, movimientos y candidatos”, las cuales, por su misma naturaleza, no van a las arcas estatales.
Ya la Corte Constitucional había hecho alusión a esta ausencia de univocidad en la Carta Política en su Fallo C-040 del 11 de febrero de 1993 (M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón), en el cual puso de relieve que el Estatuto Fundamental atribuye diversos significados a conceptos idénticos.
Lo dicho implica que, como bien lo expresa uno de los impugnadores de la demanda, si la propia Constitución no introdujo una tipología uniforme y obligatoria, en cuya virtud debiera siempre encasillarse el concepto de “contribución” o el contenido de una norma legal que la establezca dentro de un determinado rubro normativo constitucional, no puede invocarse la Carta para limitar la actividad del legislador, señalando como inconstitucional la creación de un tributo por figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones doctrinarias.
Por eso, si la disposición expedida por el legislador distingue como “contribución” lo que la doctrina tributaria entiende como “impuesto”, o a la inversa, no por ello puede deducirse que ha sido quebrantada la preceptiva constitucional.
Cabe reiterar lo ya sostenido por esta Corte al resolver sobre demandas instauradas contra otros artículos de la misma Ley 6a. de 1992, “obligada como está la Corporación a efectuar el estudio de las leyes no sólo por su forma sino por su materia (..) con miras a determinar su verdadera naturaleza y únicamente sobre la base de ella, definir si se acomodan a las exigencias constitucionales o si, por el contrario, las desconocen”.
Señaló en esa oportunidad:
“Considera la Corte(..)que no siempre una denominación legal corresponde con exactitud al contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de constitucionalidad”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-149 del 22 de abril de 1993).
Frente a los argumentos de la demanda por este aspecto, debe decirse que el hecho de que el legislador en el caso objeto de análisis haya dado al tributo establecido el nombre de “contribución especial” no necesariamente indica que carezca de causa jurídica al no existir el elemento propio de las “contribuciones”, que implica un nexo causal entre el beneficio recibido y la función pública que se financia por ese mecanismo.
En otros términos, el reconocimiento de que la “contribución especial” creada pueda considerarse o en realidad ser un “impuesto”, como la Corte juzga que es, no convierte en inconstitucionales las normas que lo plasman.
La denominación tributaria usada por el legislador es indiferente en sí misma al momento de resolver si el contenido material del gravamen, sus características, forma de cobro y demás elementos con incidencia jurídica se avienen a la Constitución.
La contribución especial prevista en las normas acusadas, un verdadero impuesto
La Corte Constitucional ha concluído que, consideradas sus características materiales -según criterios que ya había acogido en sentencias C-040 del 11 de febrero y C-149 del 22 de abril de 1993, entre otras- la contribución especial contemplada en los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 6a. de 1992 es en verdad un impuesto, ya que se trata del cobro unilateral que hace el Estado de un gravamen establecido con carácter general para todos aquéllos que se hallan en unas determinadas hipótesis pero sin contraprestación específica ni directa; que, una vez pagado el tributo, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente; que su pago no es opcional ni discrecional sino obligatorio y exigible coactivamente; que no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales (Presupuesto Nacional) para atender la integridad de las funciones a su cargo; y que, si bien se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, ello no se hace para regular la oferta y la demanda de un servicio prestado por el Estado (en este caso, según la actora, la seguridad y el orden público) sino para graduar el aporte social de cada obligado de acuerdo con su capacidad -en este evento medida según los niveles de producción o exportación-.
Si se analizan las disposiciones acusadas, se observa en ellas:
- El impuesto del que se trata, denominado “contribución especial”, se estableció por el Estado unilateralmente, es decir, sin consultar la voluntad de los administrados, como una verdadera exigencia de la ley, en ejercicio de su potestad de imponer tributos.
El propio legislador señaló, con arreglo a la normativa constitucional (artículos 338, inciso 3o., y 363 C.P.) que principiaría a cobrarse a partir del primer día del mes siguiente al de la vigencia de la ley y hasta el mes de diciembre de 1997, inclusive, y dispuso, así mismo, que su período fiscal sería mensual.
- La generalidad del tributo, al contrario de lo expuesto en la demanda, resulta muy clara al tenor de los textos demandados, pues en ellos se estipula, sin lugar a distinciones ni a discriminaciones, que los obligados a pagarlo son los explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón y ferroníquel.
Es verdad que, como lo recuerda la demandante, el Decreto Legislativo 416 del 11 de febrero de 1991, dictado por el Presidente de la República al amparo de las facultades excepcionales que le otorgaba el artículo 121 de la Constitución anterior, estableció que, mientras subsistiera la perturbación del orden público, los ingresos por concepto de las contribuciones especiales que allí se preveían -entre ellas una similar a la que consagran los artículos hoy acusados- serían destinados a la financiación de los gastos requeridos para el restablecimiento del orden público: creación y equipamiento de brigadas móviles del Ejército y la Policía Nacional, gastos de funcionamiento e inversión de éstos y de las Fuerzas Armadas y organismos de seguridad del Estado, tales como servicios personales, adquisición de equipos, materiales, suministros, armas, municiones, combustibles y repuestos, dotación de soldados y agentes, mantenimiento de equipo aéreo y terrestre, suministro de raciones de campaña, alimentación de soldados, comunicaciones y transportes, servicios de inteligencia, pago de recompensas y otros gastos reservados, apoyo a operaciones militares y policiales, construcción y reconstrucción de cuarteles, puestos de guardia y otras instalaciones militares y de policía (artículos 1o. y 6o. Decreto 416 de 1991).
A las contribuciones así creadas, con invocación de lo que preveían los artículos 43 y 121 de la Carta entonces vigente, se les dió carácter extraordinario y se las justificó exclusivamente en la necesidad de restablecer el orden público.
La contribución especial que debían pagar los exploradores y explotadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón y ferroníquel, debía cancelarse únicamente durante el año 1991.
El artículo 8o. transitorio de la Constitución dispuso que los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de Estado de Sitio hasta la fecha de promulgación del nuevo Estatuto Fundamental continuarían rigiendo por un plazo máximo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podría convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la Comisión Especial no los improbaba.
Con base en tal autorización constitucional, el Ejecutivo expidió el Decreto 2267 del 4 de octubre de 1991, destinado a adoptar como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades de Estado de Sitio, entre ellas las del ya mencionado Decreto 416 de 1991.
Al reproducir el artículo 4o. del Decreto 416, el 1o. del Decreto 2267 de 1991 reiteró que la contribución que se creaba por concepto de la explotación y exportación del petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón y ferroníquel tendría aplicación en cuanto al año 1991 y se cancelaría en diez cuotas mensuales iguales dentro de los primeros cinco días de cada mes, a partir del 1o. de marzo de dicho año.
Así, pues, aunque, de acuerdo con la norma transitoria de la Constitución y con el encabezado del Decreto, la contribución especial allí prevista habría podido tener carácter permanente, siguió siendo transitoria.
Habiendo dejado de regir las normas del Decreto 416 de 1991 -que obligaban a invertir los recursos obtenidos por tal concepto en gastos de orden público en los términos referidos- y no habiendo sido reproducidas en el nuevo texto, podía el Gobierno cobrar y recibir los dineros correspondientes pero ingresaban al conjunto de recursos públicos, sin destinación específica, lo cual resultaba apenas natural a la luz del artículo 359 de la Constitución Política.
Es claro para la Corte que ni siquiera bajo la vigencia de la contribución especial que se cobraba en los términos de los decretos 416 y 2267 de 1991 podía hablarse de una contraprestación o retribución especial a favor de los explotadores y exportadores de los productos mencionados. Es decir, el concepto de “contribución” no se tomaba en su sentido específico sino genérico, como sinónimo de tributo extraordinario, de aquéllos que autorizaba para tiempos de perturbación de la paz el artículo 43 de la Carta Política anterior.
Es evidente que las normas integrantes de la Ley 6a. de 1992, demandadas dentro de este proceso, no consagran un impuesto de guerra, que ha desaparecido la destinación específica de los respectivos recursos a finalidades exclusivamente relacionadas con el mantenimiento del orden público y que, por tanto, deben considerarse a la luz del sistema jurídico de normalidad, así se trate de un gravamen transitorio que dejará de pagarse en 1997.
Por eso, la Corte Constitucional no vinculará el examen de constitucionalidad que le compete con los antecedentes extraordinarios aludidos.
Las normas de la Ley 6a. de 1992 no distinguen entre los ya mencionados sujetos pasivos para limitar el impuesto a determinadas zonas del territorio, ni a las áreas afectadas por la actividad guerrillera, ni circuncribe sus efectos a empresas o compañías extranjeras o nacionales de manera exclusiva, ni define que ciertos y determinados explotadores o exportadores deban resultar gravados o exentos, ni introduce proporciones discriminatorias.
No se trata, en suma, de una “contribución”, pues el gravamen se estableció por el Estado, en ejercicio de su poder de imposición, sin la contraprestación consistente en una mayor seguridad o en formas especiales de protección militar o policial a favor de los explotadores y exportadores de los indicados productos y sin que la destinación de lo recaudado deba forzosamente tener esos fines.
Es notorio que, según lo expuesto, en el caso sub-examine no hay una actividad estatal o servicio que deba prestarse a los contribuyentes a título de contraprestación específica directamente relacionada con el pago del impuesto, pues nada dicen al respecto los artículos acusados ni surge de las características en ellos previstas, ni se deriva de la forma de su cobro, además de que la seguridad y el mantenimiento del orden público, aun en las zonas en que operan las compañías explotadoras y exportadoras de los nombrados productos, son obligaciones a cargo del Estado y a favor de todas las personas residentes en Colombia (artículo 2o. C.P.). No son servicios que pudieran entenderse única y exclusivamente recibidos por los sujetos pasivos del gravamen. Más aún: si el tributo no existiera, ellos seguirían estando en posibilidad de reclamar del Estado las condiciones de seguridad y la garantía de protección a las vidas de sus directivos y operarios y a sus bienes.
Puede sostenerse en este caso la inexistencia de unos beneficios específicos y mensurables a favor de los sujetos pasivos del tributo y a cambio del mismo, con lo cual se descarta que, pese a su nombre, se trate de una “contribución” en sentido estricto, sin que eso represente un motivo de inconstitucionalidad.
Se ha creado un “impuesto”, cuyo carácter general resulta de los mismos términos utilizados por la norma que lo consagra: obliga a los explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón o ferroníquel en el período comprendido entre el 30 de junio de 1992 y el 31 de diciembre de 1997.
A este respecto, la Corte insiste en que la generalidad del impuesto no consiste en que todas las personas residentes en el territorio o la totalidad de los ciudadanos deban estar obligados a su pago. Su sentido cabal radica en que el tributo se establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo supuestos iguales, de manera tal que los sujetos pasivos no resultan señalados de manera individual, exclusiva o singular, de acuerdo con la decisión arbitraria de un funcionario administrativo o de la propia ley, sino que adquieren ese carácter al encajar en las hipóteis genéricamente previstas en la norma.
Si el carácter general de un impuesto implicara que debiera cobrarse a todas las personas y no solamente a aquellas que, según la ley, reúnen ciertas condiciones o ejecutan determinados actos, resultaría que el legislador carecería de atribuciones para seleccionar, según criterios de su libre apreciación, quiénes deben estar obligados a tributar y, en consecuencia, bastaría ser persona para verse precisado a pagar toda clase de gravámenes, sin consideración a factores de diversidad, lo cual sería regresivo e injusto. Ningún sentido tendrían entonces la proporcionalidad, la razonabilidad y la equidad en el reparto de las cargas públicas. Además, carecería de fundamento y de utilidad la obligación prevista en el artículo 338 de la Constitución, a cuyo tenor la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, entre otros aspectos, los sujetos pasivos de los impuestos.
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En el caso de las disposiciones enjuiciadas, debe afirmarse, a la luz de su tenor literal, que son objetivas e impersonales, y que no recaen sobre individuos o empresas previamente escogidos, como parece entenderlo la demandante, sino -se repite- sobre aquellos que se ubiquen en hipótesis generales contempladas en abstracto: explotar y exportar algunos productos del subsuelo.
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También resulta evidente que el Estado no ha previsto en las normas acusadas una determinada destinación de los recursos recaudados. Tampoco se supedita su utilización, una vez efectuado el pago, al querer o a las indicaciones de los contribuyentes.
Téngase en cuenta que, como ya se ha dicho, la Ley 6a. de 1992, si bien consagra en su contenido esencial las normas plasmadas en los decretos 416 y 2267 de 1991 -el primero de ellos al amparo de las facultades del Estado de Sitio y el segundo en desarrollo del artículo transitorio 8o de la Constitución Política-, no dependió de ellos en su expedición ni puede afirmarse que los dineros recaudados por concepto del tributo deban forzosamente destinarse a los fines que en su momento fueron señalados como adecuados a la situación de crisis del orden público que provocó la inicial consagración de aquél, pues por una parte las disposiciones demandadas no lo ordenan y, por otra, salvo las excepciones taxativas allí contempladas, el artículo 359 de la Constitución prohibe de modo expreso las rentas nacionales de destinación específica.
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El pago de la contribución especial no obedece a una opción del contribuyente, por la adquisición de un bien o por la utilización de un determinado servicio. El criterio para su cobro es el de la explotación o exportación de ciertos productos taxativamente indicados.
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La Corte Constitucional estima que, al contrario de lo afirmado por uno de los intervinientes, el gravamen materia de proceso no es una contribución parafiscal, pues no responde a ninguna de las características que, respecto de ellas, ha señalado la jurisprudencia en los siguientes términos:
“..las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectación.
(..)
De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término “contribución parafiscal” hace relación a un gravámen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravámen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-040 del 11 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
Es decir, el concepto parafiscalidad supone, en varios aspectos, todo lo contrario del tributo que aquí se considera.
La facultad del Congreso para crear impuestos
Un principio insoslayable de la Constitución Política es el de que el legislador puede establecer impuestos, es decir gravámenes fijados por él sin contraprestación directa, exigibles a todos o a parte de los contribuyentes potenciales, siempre que se ajuste a los postulados de progresividad, equidad y eficiencia (artículo 363 C.P.), así como al principio constitucional de la igualdad (artículo 13 C.P.), no les otorgue carácter retroactivo (artículos 338, inciso 3, y 363, inciso 2, C.P.), indique desde cuándo principiarán a cobrarse, fije directamente los sujetos pasivos y activos del tributo, los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (artículo 338 C.P.) y, en general, se ajuste a la Constitución.
Como lo ha expresado la Corte, en esta materia por legislador se entiende al Congreso de la República, que, según clarísimas exigencias constitucionales, debe actuar directamente al establecer tributos, puesto que a partir de 1991 quedó prohibido el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo para tal fin. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. sentencias C-455 del 20 de octubre de 1994 y C-246 del 1 de junio de 1995).
En el ejercicio de este poder, inherente a la función legislativa, el Congreso de la República goza de la más amplia discrecionalidad, desde luego siempre que la aplique razonablemente y sujeto a la Constitución, tanto para crear como para modificar, aumentar, disminuir y suprimir tributos.
La Corte, en esta perspectiva doctrinal, ha resaltado lo siguiente:
“..la atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo”.
(..)
“Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.). (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-222 del 18 de mayo de 1995).
Es el Congreso el llamado a evaluar la oportunidad de crear los impuestos, el impacto económico y político de su establecimiento, la magnitud de su cobertura, el beneficio financiero que pueden reportar para las arcas estatales, el ámbito temporal, territorial y personal de su aplicación, los hechos sobre los cuales habrán de recaer, las bases para su cálculo y liquidación, las formas de recaudo y pago, y los demás aspectos indispensables para que, con apoyo en la aludida potestad, los gobernados contribuyan proporcionalmente a los fines de beneficio común.
Por eso, mientras no pueda mostrarse la evidencia de que, con su actividad impositiva, el Congreso ha violado los principios, normas, garantías y derechos constitucionales, debe reconocerse que obra en ejercicio de una autoridad de gran amplitud a él conferida por la Carta Política.
En ese orden de ideas, no caben argumentos de conveniencia u oportunidad, ni criterios relativos al mayor o menor acierto de la política económica o tributaria del Estado para deducir razones de inconstitucionalidad. Tampoco es admisible en ese análisis la evaluación acerca de si en el tiempo transcurrido a partir del establecimiento del impuesto se han alcanzado los beneficios o los efectos financieros o de otra índole que hubiera buscado el legislador al crearlo.
La oposición entre la regla que crea un tributo y la Constitución Política, para llegar a cristalizarse en una declaración de inexequibilidad, debe ser objetiva, esto es, tiene que provenir de la misma norma jurídica materia de juicio, no de factores externos a ella, como el conjunto de los elementos variables, de naturaleza económica, estructurales o coyunturales, que puedan estar incidiendo en las finanzas de los contribuyentes, el marco normativo reglamentario que influye en los rendimientos y costos de los obligados a pagar, o la mutación de las circunstancias específicas de éstos en el transcurso de la vigencia del tributo.
Consideraciones como las mencionadas no constituyen objeto del examen jurídico a cargo del juez constitucional, aunque obviamente lo son del Gobierno y el Congreso en cuanto a la proposición y aprobación de posibles cambios en el rumbo de la política económica y de la legislación vigente.
De allí que la Corte Constitucional haga en este caso abstracción de algunos cargos contenidos en la demanda, destinados a demostrar la actual situación financiera de explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas, carbón y ferroníquel, comparada con las otras empresas del sector, el impacto que sufren por las diferencias en sus condiciones económicas de precios, inversiones y pagos, o la normatividad de índole legal o reglamentaria en puntos tales como los contratos de asociación, la relación entre volúmenes de producción y ventas, la fijación de precios, el tamaño de las inversiones y los pozos, los precios reales de los productos exportados en los mercados internacionales, factores todos ellos que pueden servir para que quienes se consideran afectados por la contribución especial en vigor propongan a las autoridades competentes los cambios o ajustes que puedan aliviarlos, pero que no resultan admisibles como fundamentos jurídicos de inconstitucionalidad.
Ahora bien, es claro que, acatando las normas constitucionales pertinentes, el legislador se ocupó en establecer directamente los elementos del impuesto:
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Señaló a la Nación como sujeto activo, lo cual resulta de la normatividad plasmada en la Ley 6a. de 1992, destinada a introducir modificaciones al Estatuto Tributario, que rige respecto de los gravámenes a favor de aquélla, recaudados y administrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Unidad Administrativa Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
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Dispuso que los sujetos pasivos de la contribución especial serían los explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido junto con el petróleo, carbón y ferroníquel (artículo 12 demandado).
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Estableció como hecho gravable la producción o exportación de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón o ferroníquel durante un período determinado (artículo 12).
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Contempló la base gravable y las tarifas de la contribución especial disponiendo que ésta se liquidaría y pagaría mensualmente de conformidad con las siguientes reglas:
“a) Petróleo crudo. Con base en el total producido en el mes, a razón de seiscientos pesos (350) por cada barril producido.
b) Gas libre y/o asociado. Con base en el total producido en el mes, excluido el destinado para el uso de generación de energía térmica y para consumo doméstico residencial, a razón de veinte pesos ($20) y cada mil pies cúbicos de gas producido.
También formará parte de la base para liquidar la contribución, la producción de gas asociado que no se utilice o se queme en el campo de la producción.
c) Carbón. Con base en el total exportado durante el mes, a razón de cien pesos ($100) por tonelada exportada.
d) Ferroníquel. Con base en el total exportado durante el mes, a razón de veinte pesos ($20) por cada libra exportada”. (Artículo 13, demandado).
Estipuló la misma norma que de la contribución quedaban exceptuados los porcentajes de producción correspondientes a regalías y que los valores absolutos expresados en moneda nacional se reajustarían cada año, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 868 del Estatuto Tributario.
También ordenó que la contribución especial fuera deducible en materia de impuesto sobre la renta.
Todo ello indica que el Congreso determinó sin ambages y de manera nítida todos los elementos del impuesto que creaba, en atención a lo preceptuado por las disposiciones constitucionales, como garantía de legalidad tributaria a favor de los contribuyentes.
- No había necesidad de revelar el método y el sistema para el cálculo de los costos y beneficios, pues, según el artículo 338 de la Constitución, ello solamente es imperativo cuando la ley delegue en las autoridades la facultad de establecer las tarifas de tasas y contribuciones.
En este caso, se repite, se trata de un impuesto y el elemento “tarifas” fue expresamente definido por el legislador de manera directa.
La Corte ha expuesto de manera terminante los motivos que justifican la necesidad de señalar en las leyes, ordenanzas y acuerdos el método y el sistema, cuando se faculta a las autoridades para definir tarifas. En la Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994 se dijo:
“Excepcionalmente, la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.
Tal posibilidad, por ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de perentorias exigencias constitucionales.
Repárese, ante todo, en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el Constituyente ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de la potestad exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.
Pero, además, aun tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.
Por otra parte, las autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.
Dentro de la filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios, facultadas a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la captación de recursos por esta vía.
En consecuencia, el Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.
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En el artículo 15 acusado estableció como hecho gravable el de ser nuevo explorador y dispuso que se pagaría el impuesto mensualmente por la producción de petróleo crudo y gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo durante los primeros seis años de producción, dejando en claro que la base gravable, la tarifa, la periodicidad como la forma y plazos para pagar, la actualización de los valores para cada año y el control correspondientes serán los mismos previstos en los artículos 13, 14 y 18 de la Ley.
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Dispuso con claridad que la contribución especial comenzaría a regir a partir del primer día del mes siguiente al de la vigencia de la Ley y es inobjetable que las bases gravables consagradas cobijan únicamente la producción futura, por lo cual no puede afirmarse que el impuesto haya sido plasmado como retroactivo.
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Contempló con no menor precisión el período durante el cual regirá la contribución especial: hasta el mes de diciembre de 1997, inclusive.
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En modo alguno desconoció el principio de igualdad, pues el tributo fue establecido en la misma forma y con las mismas características para todos aquéllos que se ubiquen en las hipótesis de explotar o exportar los productos en mención.
La Corte reitera lo que tantas veces ha expresado en el sentido de que no puede confundirse la regla constitucional de la igualdad con el igualitarismo ciego.
Dijo a este respecto la Sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993:
“El objeto de la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y situaciones divergentes.
La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta.
De allí que el mismo artículo constitucional en mención haya estatuido que la actividad estatal se orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas en favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en posición de debilidad manifiesta. Esta función, que tiene fundamento en el concepto del Estado Social de Derecho, excluye las tendencias que pretenden hacer de la igualdad un rasero único, inmodificable y no susceptible de adaptaciones”.
- No se violaron los principios de progresividad y equidad, toda vez que el monto de la contribución depende de la mayor o menor producción, explotación o exportación, en los términos consignados por el artículo 13, de ninguna manera regresivo, como lo afirma el Viceprocurador General de la Nación.
Los deberes sociales como contrapartida de los derechos. La función social de la empresa
La demandante insiste en que las disposiciones por ella impugnadas quebrantan el artículo 95, numeral 9, de la Constitución Política, según el cual es deber de la persona y del ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
Ya se ha visto que el tributo atacado no es injusto ni inequitativo, pero, por otra parte, la Corte estima necesario subrayar el verdadero alcance de la norma que la actora cita como violada.
No es aceptable la interpretación parcial de la Carta, en cuya virtud se consideren algunos apartes de un precepto, sin referencia a la integridad de sus disposiciones y por fuera del sistema al cual se halla incorporado.
En cuanto al artículo 95 de la Constitución, que plasma, como contrapartida de los derechos individuales, los deberes que se imponen a toda persona, es verdad que consagra la justicia y la equidad de la tributación para que sea exigible al contribuyente, pero también lo es que se trata de una norma destinada a enunciar, a manera de ejemplo, los deberes que surgen de la convivencia en sociedad, sin pretender agotarlos y como desarrollo del deber básico, consistente en cumplir la Constitución y las leyes.
El cabal entendimiento de la norma no puede desligarse de su encabezamiento, que de manera contundente subraya: “El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades”.
La Carta Política no ha entronizado prerrogativas de carácter absoluto ni ha eximido a los gobernados de las obligaciones inherentes al vínculo social. Por tanto, la normatividad jurídica no puede tan sólo reconocer derechos en cabeza de las personas ni estatuir prestaciones exigibles al Estado, perdonando la indolencia del particular, estimulando la egoísta tendencia a reclamar lo propio sin aportar nada al bien colectivo, o propiciando apenas la participación en los beneficios de la convivencia, despojada de los correlativos y proporcionales aportes que se esperan de los asociados.
El artículo 1o. de la Constitución es diáfano en declarar que Colombia es un Estado Social de Derecho que tiene, entre otros fundamentos, la solidaridad de las personas que lo integran y la prevalencia del interés general, a la vez que el artículo 2o. Ibídem señala como fines esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad colectiva y la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la propia Carta. La misma disposición incluye, como función de las autoridades, la de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Por otra parte, no puede olvidarse, en cuanto respecta a los tributos que deben sufragar las unidades de explotación económica en cualquier campo, que, según el artículo 333 de la Constitución, la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones.
Por ello, cuando el legislador establece las obligaciones tributarias de quienes producen o exportan determinados bienes, prestan ciertos servicios u obtienen señalados niveles de rendimiento, no hace nada distinto de realizar los aludidos mandatos constitucionales, en tanto lo haga con arreglo a criterios de justicia distributiva, proporcionalidad, razonabilidad y equidad. Pero introducir un tributo que se calcula en un período dado sobre el grado de producción, fundándose en la razonable presunción de unas ganancias acordes con él -como sucede en este caso- no representa violación de la equidad ni equivale a injusticia tributaria.
Los artículos acusados serán declarados exequibles.
DECISION.
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE.
Primero.-Decláranse EXEQUIBLES los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 06 de 1992.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
Presidente
Magistrado
Magistrado
Magistrado
Magistrado
Magistrado
Magistrado
Magistrado
Magistrado
Secretaria General
Puntos clave
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Si la propia Constitución no introdujo una tipología uniforme y obligatoria, en cuya virtud debiera siempre encasillarse el concepto de “contribución” o el contenido de una norma legal que la establezca dentro de un determinado rubro normativo constitucional, no puede invocarse la Carta para limitar la actividad del legislador, señalando como inconstitucional la creación de un tributo por figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones doctrinarias. Por eso, si la disposición expedida por el legislador distingue como “contribución” lo que la doctrina tributaria entiende como “impuesto”, o a la inversa, no por ello puede deducirse que ha sido quebrantada la preceptiva constitucional.
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El reconocimiento de que la “contribución especial” creada pueda considerarse o en realidad ser un “impuesto”, como la Corte juzga que es, no convierte en inconstitucionales las normas que lo plasman. La denominación tributaria usada por el legislador es indiferente en sí misma al momento de resolver si el contenido material del gravamen, sus características, forma de cobro y demás elementos con incidencia jurídica se avienen a la Constitución.
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CONTRIBUCION ESPECIAL POR EXPLOTACION O EXPORTACION DE PETROLEO, GAS, CARBON Y FERRONIQUEL
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En el caso sub-examine no hay una actividad estatal o servicio que deba prestarse a los contribuyentes a título de contraprestación específica directamente relacionada con el pago del impuesto, pues nada dicen al respecto los artículos acusados ni surge de las características en ellos previstas, ni se deriva de la forma de su cobro, además de que la seguridad y el mantenimiento del orden público, aun en las zonas en que operan las compañías explotadoras y exportadoras de los nombrados productos, son obligaciones a cargo del Estado y a favor de todas las personas residentes en Colombia. Se ha creado un “impuesto”, cuyo carácter general resulta de los mismos términos utilizados por la norma que lo consagra: obliga a los explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón o ferroníquel en el período comprendido entre el 30 de junio de 1992 y el 31 de diciembre de 1997.
Normas y artículos relacionados
Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
Si la propia Constitución no introdujo una tipología uniforme y obligatoria, en cuya virtud debiera siempre encasillarse el concepto de “contribución” o el contenido de una norma legal que la establezca dentro de un determinado rubro normativo constitucional, no puede invocarse la Carta para limitar la actividad del legislador, señalando como inconstitucional la creación de un tributo por figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones doctrinarias. Por eso, si la disposición expedida por el legislador distingue como “contribución” lo que la doctrina tributaria entiende como “impuesto”, o a la inversa, no por ello puede deducirse que ha sido quebrantada la preceptiva constitucional.
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
C-430_1995.md - Fuente oficial: Consulta institucional