Consejo de Estado — CE-SUJ-4-001 — Exp. 28300
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: No especificado
Expediente / Radicado: 28300 /25000-23-37-000-2020-00132-01
Fecha: 2025-08-28
Decisión: Nulidad
Demandante / Actor: Conesad CTA
Demandado: UGPP
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: Resolución No. RDO-2018-04709, del 15 de diciembre de 2018 (…)…
Texto completo de la providencia
Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 25000-23-37-000-2020-00132-01(28300)_20250828 de 2025
- Radicado: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300) Demandante: Conesad CTA
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300)
Demandante: Conesad CTA
Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57) 6013506700 ? Bogotá D.C. ? Colombia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN CUARTACONSEJERO PONENTE:WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ** Nulidad y restablecimiento del derecho ** Radicación: ** 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300) Demandante: ** Conesad CTA ** Demandado: ** UGPP ** Temas:** Aportes al SPS 2013. Firmeza. Determinación del IBC. Pagos no
retributivos. Cooperativas de trabajo asociado. Reiteración
jurisprudencial.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide los recursos de apelación1 interpuestos por las partes contra la sentencia,
del 10 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió2:
Primero. Declarar la nulidad parcial de la Resolución RDO-2018-04709, del 15 de diciembre de 2018,
por la cual, [la demandada] profirió liquidación oficial de los aportes al sistema de la protección social
y contribuciones parafiscales a SENA e ICBF de los periodos comprendidos entre enero y diciembre
de 2013 a Conesad CTA, y de la resolución RDC-2019-02955, del 27 de diciembre del 2019, que
resolvió el recurso de reconsideración, por las razones que fueron expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
Segundo. A título de restablecimiento del derecho se ordena a [la demandada]:
-Eliminar todos los ajustes que versan sobre los periodos de enero, febrero, marzo y abril del año
2013, conforme a lo expuesto en la providencia.
-Reliquidar los aportes a los subsistemas de salud, pensión, FSP, ARL, CCF, SENA e ICBF de los
periodos mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre del año 2013, de
acuerdo con lo señalado en la sentencia.
-Recalcular los montos de las sanciones por inexactitud y omisión, en los términos establecidos en
la providencia.
Tercero. Negar las demás pretensiones de la demanda.
Cuarto. No se condena en costas.
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
La demandada mediante la Resolución RDO-2018-04709, del 15 de diciembre de 2018,
reliquidó el IBC (Ingreso Base de cotización) y los aportes al SPS (Sistema de Protección
Social) y aportes parafiscales, a cargo de la actora correspondientes a periodos de enero
1 Samai Tribunal, índice 30, certificado 7311795B69BD000D F19D22FB8FD8777E 29952AC98F66A458 C713C99154A94801 (pdf), pp. 32 a 34.
2 Samai Tribunal, índice 30, certificado 7311795B69BD000D F19D22FB8FD8777E 29952AC98F66A458 C713C99154A94801 (pdf), pp. 32 a 34.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300)
Demandante: Conesad CTA
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a diciembre de 2013, junto con los respectivos intereses moratorios, e impuso sanciones
por inexactitud y omisión3. Dicha decisión fue modificada parcialmente a través de la
Resolución RDC-2019-02955, del 27 de diciembre de 2019, que resolvió el recurso de
reconsideración, excluyendo de la determinación de los aportes al SENA e ICBF, los
pagos por auxilio de transporte4.
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en
el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones5:
Pretensión principal:
Se declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos:
-
Resolución No. RDO-2018-04709, del 15 de diciembre de 2018 (…).
-
Resolución RDC-2019-02955, del 27 de diciembre del 2019 (…).
Pretensiones subsidiarias:
A. De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicitamos a su señoría, que, en caso de no
conceder la pretensión principal de nulidad total de los anteriores actos, solicitamos se realice un
análisis detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente demanda, y si es del caso,
proceda a realizar una reliquidación en solo lo desfavorable a mi poderdante de la presunta deuda
fijada por la UGPP, declarando la nulidad parcial de [los actos demandados].
B. De igual forma, señor juez, con el fin de evitar un perjuicio mayor a mi poderdante al haber
interpuesto esta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el dado caso se obligue a
realizar un pago a seguridad social. Solicitamos cordialmente que se le exonere del pago de los
intereses moratorios del capital por deuda a la seguridad social, permitiéndole a mi representando
por medio de la sentencia, utilizar la correspondiente planilla tipo J, la cual se utiliza para condenas
de sentencia judicial.
Sobre el restablecimiento del derecho:
A. Sobre el daño emergente:
-
Que se reconozca por concepto de daño emergente el pago de los gastos incurridos en la defensa
jurídica ejercida por mi poderdante durante el proceso de fiscalización de la UGPP y para interponer
la presente demanda de nulidad y restablecimiento. Los valores de los gastos incurridos son por un
valor de [$8.778.030], los cuales se prueban con los contratos de prestación de servicios suscritos y
que se allegan en el acápite de pruebas de la presente demanda. -
En el caso de una eventual declaración de nulidad total o parcial de los actos atacados, solicitamos
cordialmente, se ordene a la Unidad, la devolución de los dineros pagados por concepto de pago de
seguridad social del año fiscalizado, respecto al capital, intereses moratorios y/o sanciones por
omisión, inexactitud o mora.
Condena en costas: Solicito que se condene en costas a la [demandada], de conformidad con el
artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Invocó como vulnerados los artículos 29, 48 y 338 de la Constitución; 708 y 730 del ET
(Estatuto Tributario, Decreto 624 de 1989); 9 del CST (Código Sustantivo del Trabajo,
3 Samai Tribunal, índice 6, certificado 30064B5CF5479B93 9971A13B8BCF1C6F B9230ACD6F919A05 2708B4F1AB9D8AA0 (zip), 9 (folder) (pdf), pp.
2 a 23.
4 Samai Tribunal, índice 6, certificado 30064B5CF5479B93 9971A13B8BCF1C6F B9230ACD6F919A05 2708B4F1AB9D8AA0 (zip), 11 (folder) 4 (pdf),
pp. 1 a 33.
5 Samai CE, índice 2, certificado D5C4A19692935387 4F2F911EE61C74F3 1E93AFACC98C7457 C8AD8B356F8526C8 (zip) 2 (folder) (pdf), pp. 2 a 4.
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Decreto 2663 de 1950); 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012; 50 de la Ley 1739 de 2014; y
21 del Decreto 575 de 20136:
-Aplicación de la caducidad de la potestad fiscalizadora de los periodos de enero a
diciembre de 2013. Solicitó decretar la caducidad de la potestad de la UGPP para
fiscalizar los periodos de enero a diciembre de 2013. A tales efectos, sostuvo que, según
lo previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y lo señalado por la demandada en
un pronunciamiento previo emitido con ocasión de la resolución de un recurso a otro
administrado, el término para el ejercicio de la fiscalización de la Administración, era de
cinco años desde el momento en que el aportante debió declarar y no declaró o lo hizo,
pero por valores inferiores a los que correspondía, hasta la notificación de la liquidación
oficial, sin que tal término de caducidad se suspendiera con la notificación del
requerimiento de información, pues en la redacción de la disposición, la referencia a tal
acto se separó con una coma. Así, como la liquidación oficial demandada fue notificada
el 21 de diciembre de 2018, se configuró la caducidad respecto de todos los periodos de
enero a diciembre de 2013.
-Falsa motivación por deuda incierta - la liquidación oficial no se emitió en forma completa
conforme lo ordena la Ley 1151 de 2007 y violación del derecho de defensa e
imposibilidad de conocer el monto real de la liquidación oficial. Sostuvo que, al tenor del
artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, uno de los elementos que debía contener el acto de
determinación oficial era la liquidación expresa y concreta de los intereses moratorios
causados por los aportes al SPS objeto de revisión; sin embargo, estos no se incluyeron
en la resolución ni en el CD que hace parte integral de la misma. En consecuencia, los
actos estaban indebidamente motivados e incurrieron en falsa motivación, pues al quedar
ejecutoriada la liquidación oficial no cumplía con las condiciones de ser clara, expresa y
exigible, como se requería para que un acto administrativo «… pueda convertirse en título
valor». Añadió que, al no cumplirse los elementos de los actos administrativos, entre ellos,
la motivación, carecía de validez y eficacia y adicionalmente vulneraba el derecho de
defensa y del debido proceso, lo que comportaba su nulidad.
-Pagos no retributivos de trabajo no se pueden clasificar como compensaciones
extraordinarias. Adujo que el Decreto 3553 de 2008 no prohibía que las cooperativas de
trabajo asociado incluyeran en su régimen, pagos no retributivos del servicio; por el
contrario, las normas que regulan la actividad de estos entes, les permite pactar
libremente tales aspectos en sus estatutos y en el régimen de trabajo asociado, como lo
hizo la actora. En ese sentido, cuestionó que la demandada considerara como prohibido
el concepto de «no compensaciones», pues la prenotada disposición no determinaba que
solo existieran compensaciones ordinarias y extraordinarias, por el contrario, las definía
y las condicionaba a que retribuyeran el servicio. Por ello, el régimen de compensaciones
permitía pactar pagos no retributivos de la prestación del servicio, los cuales no se
enmarcaban como compensaciones ordinarias o extraordinarias que sí tenían implícita la
retribución directa del servicio. En tal contexto, señaló que era equivocado incluir los
pagos por «compensación semestral», «compensación anual diferida» y el «interés por la
compensación anual diferida» para calcular el valor de los aportes al sistema de seguridad
social, dado que no retribuían el trabajo realizado.
Adujo que sí, como lo había señalado la Corte Constitucional con ocasión del análisis del
artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, las compensaciones de los trabajadores asociados
por las labores realizadas debían estar acordes con lo regulado en el Código Sustantivo
6 Samai CE, índice 2, certificado D5C4A19692935387 4F2F911EE61C74F3 1E93AFACC98C7457 C8AD8B356F8526C8 (zip) 2 (folder) (pdf), pp. 13 a
31.
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del Trabajo, entonces los pagos antes identificados, que eran asimilables a las
prestaciones sociales, no integrarían el IBC para los aportes al SPS, ya que no retribuían
los servicios prestados por los asociados; esto en concordancia con el artículo 339 del
CST que señala que las cooperativas deben a sus trabajadores las mismas prestaciones
que las empresas. Seguidamente, advirtió que aportaba un excel identificando los
conceptos que debían excluirse por no ser compensatorios, y finalizó concluyendo que
los actos acusados incurrían en falsa motivación y, por eso, debían anularse.
-Principio de legalidad que cubre el régimen de compensaciones: Señaló que los artículos
7 y 25 del Decreto 4588 de 2006 preveían que las cooperativas debían contar con la
autorización del régimen de trabajo y de compensación por parte del Ministerio de
Protección Social, y establecían el contenido mínimo del régimen de compensaciones, el
cual no prohíbe realizar pagos que no tengan como finalidad la retribución del servicio,
sino que correspondan a garantías sociales, lo que se ha llamado «no compensaciones», lo
que para el caso se integraba con los siguientes conceptos: “compensación semestral»,
«compensación anual diferida», «intereses por la compensación anual diferida», «ayuda para el
transporte (subsidio de transporte)», «cuentas contables de cafetería, transportes fletes y acarreos,
papelería y útiles de oficina, gto viáticos y otros» y «descanso anual compensado».
Arguyó que al modificar la Administración la naturaleza de estos pagos «no compensatorios»
desconocía la voluntad de los asociados plasmada en el régimen de compensaciones, a
tal punto que se desconocía la autorización del Ministerio del Trabajo, pronunciamiento
que configuraba un acto administrativo «… revestido del principio de legalidad», el cual
anexaba como prueba, y que no podía ser desvirtuado con la liquidación oficial, pues esto
vulneraría el principio de confianza legítima, comoquiera que era el mismo Estado el que
había avalado las «no compensaciones». Agregó que los pagos por concepto de «auxilio de
transporte» así como los correspondientes a «cafetería, transportes fletes y acarreos, papelería y
útiles de oficina, gto viáticos y otros» debían excluirse del cálculo del IBC al no retribuir servicios
prestados por los asociados. Los primeros porque eran herramientas para la movilización
y los segundos porque eran para el desarrollo normal de la cooperativa. Finalmente,
sostuvo que la demandada carecía de competencia para cambiar la naturaleza de la
compensación, convertir pagos no compensatorios en compensación extraordinaria,
pues dicha facultad se encontraba reservada al juez natural.
-La clasificación de las cuentas contables según la Superintendencia Solidaria permite
establecer que los pagos no compensaciones no son tomados para el IBC. Sostuvo que,
según la doctrina de la Superintendencia Solidaria, las cooperativas de trabajo asociado
no tienen una prohibición respecto de pagos que no retribuyan el servicio de los
asociados, lo que se evidencia en la prenotada doctrina, al señalar unas cuentas
contables especiales correspondientes a pagos que no tienen como finalidad la
retribución del trabajo, de las cuales destacó:
Pagos efectuados Pagos similares Compensación anual diferida Cesantías consolidadas
Compensación Semestral Prima de Servicios
Descanso anual compensado Vacaciones
Compensación Extraordinaria Bonificaciones (…)*
Bajo tal ilación, subrayó que el propio órgano de control de las cooperativas aceptaba
que existían pagos similares a los entregados en una relación laboral que no retribuían
el servicio. Así, los actos debían anularse al «… haber cambiado la naturaleza de las no
compensaciones» y asimilarlas indebidamente a las compensaciones extraordinarias.
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-Cálculos errados en el descanso anual por terminación del contrato y error en el
descanso anual compensado en tiempo: Planteó que, a partir ¿de la premisa de que las
cooperativas debían asimilar su contabilidad y pagos de seguridad social a los
parámetros de una empresa regida por el régimen ordinario laboral, la demandada había
errado por lo siguiente: (i) sobre los pagos por concepto de «descanso anual compensado por
terminación del contrato» no debían realizarse aportes al SPS, solo debían efectuarse
aportes parafiscales, pues conforme al artículo 17 de la Ley 21 de 1982, estas
compensaciones tenían la misma finalidad que las vacaciones por liquidación del
contrato; y (ii) sobre los pagos por concepto de «descanso anual compensado en tiempo» no
debían realizarse aportes al subsistema de riesgos laborales, pues este concepto
equivalía a las vacaciones compensadas en dinero, y bajo el régimen ordinario no existía
obligación de realizar aportes al subsistema ARL dado que durante ese periodo no se
prestaba servicio.
Contestación de la demanda
La demandada se opuso a las pretensiones de la actora, por considerarlas
improcedentes. A tales efectos, argumentó que su actuación se ajustó a las facultades,
funciones y competencias establecidas en la ley7. Manifestó que la demandante no
determinaba con exactitud y claridad cuál era la supuesta infracción o quebrantamiento
en que incurrió la entidad al expedir los actos demandados, pues solo hacía una
enunciación de las normas sin efectuar un análisis pormenorizado de estas.
Arguyó que la demandante no efectuó correctamente la liquidación de los aportes de sus
trabajadores, incurrió en omisión en su afiliación, presentó mora en el pago de sus
aportes y cometió inexactitudes en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al SPS
de los periodos enero a diciembre de 2013. En esa línea, se opuso a las pretensiones de
la indemnización por daño emergente, costas y agencias en derecho, al considerar que
se comprobó que la actora incurrió en las irregularidades determinadas en los actos
administrativos. Frente a la indemnización por daño emergente, sostuvo que la
demandante no probó la causación del perjuicio. En cuanto a la condena en costas y
agencias en derecho, alegó que resultaban improcedentes porque se debatía un asunto
de interés general (art. 188 del CPACA). También aseguró que no vulneró el debido
proceso ni el derecho a la defensa. A continuación se refirió a los cargos de la
demandada, así:
Respecto de la «caducidad de la potestad fiscalizadora», precisó que la entidad contaba con el
término de cinco años para adelantar las acciones de determinación de las contribuciones
al SPS, el cual comenzaba a correr desde el momento en que el aportante no declaró o
declaró por valores inferiores a los debidos, el cual se interrumpía con la notificación del
requerimiento de información, surtida el 12 de marzo de 2014, por lo que el plazo de
firmeza fenecía «… en el año 2019», lapso dentro del cual se efectuó la actuación
administrativa. Lo anterior, debido a que los periodos fiscalizados se regían por el artículo
178 de la Ley 1607 de 2012, al corresponder a periodos posteriores a su entrada en vigor.
En cuanto a la «falsa motivación por deuda incierta» y a la «violación al derecho de defensa e
imposibilidad de conocer el monto real de la liquidación oficial», defendió que la liquidación oficial
contenía acápites como: «considerando…oportunidad, marco legal, fundamentos de derecho,
aspectos que incidían en la determinación de las contribuciones de la protección social, análisis y
conclusiones» y bajo tal ilación destacó que los actos relacionados con la determinación de
las contribuciones al SPS se componían de dos elementos que conformaba un solo acto
7 Samai Tribunal, índice 6, certificado ECAF0527FC656806 A96B88982B51C38B C665D0CEC4688873 31CFE5C24989D83E (zip) 2 (pdf), pp. 1 a 41.
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integral: (i) la parte argumentativa: que exponía toda la motivación normativa y
jurisprudencial que sustentaba el ejercicio de determinación y (ii) la parte liquidatoria: que
se concretaba en un archivo Excel (SQL) que presentaba el análisis numérico detallado
del caso concreto, documentos que eran complementarios. Añadió que los actos
demandados contenían un resumen de los valores determinados, extraídos del citado
SQL. En ese contexto, aseguró que los actos en cuestión estaban debida y
completamente motivados, pudiendo observarse en ellos, cada uno de los trabajadores,
el concepto de incumplimiento, la tarifa para cada subsistema, y el correspondiente
ajuste.
Finalmente, frente a la liquidación de los intereses, sostuvo que estos no formaban parte
del aporte, ya que se determinaban definitivamente al momento del pago de estos, por
mes o fracción, desde que estos se hicieron exigibles, de modo que no resultaba
procedente su liquidación en los actos demandados. A partir de ello, se evidenciaba que
los actos habían sido proferidos en cumplimiento de un deber legal y se le permitió al
aportante controvertirlos, de manera que no se configuró una falsa motivación por el
hecho de no incluir los intereses.
Sobre la validez y eficacia de los actos administrativos, señaló que estos existían desde
su expedición, ya que fueron emitidos observando los requisitos, formalidades y
exigencias establecidas en la Ley. Asimismo, aseguro que eran eficaces, pues fueron
notificados a la demandante, quien «… interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho, obviando presentar el recurso de reconsideración». En consecuencia, dichos actos
gozaban de presunción de legalidad, la cual no fue desvirtuada ni durante la actuación
administrativa ni con la presente acción.
Frente a los cuestionamientos respecto de que los « … pagos no retributivos de trabajo no se
pueden clasificar como compensaciones extraordinarias» para la determinación del IBC de los
asociados, y al «principio de legalidad que cobija el régimen de compensaciones», sostuvo que
contrario a lo señalado por la actora, si se tuvo en cuenta lo dispuesto en los estatutos y
en el régimen de trabajo asociado. Añadió que no transgredió las normas que regulaban
las cooperativas de trabajo asociado, pues los actos proferidos se encontraban ajustados
a la ley. Seguidamente, reprodujo los artículos 59 de la Ley 79 de 1988; 10, 11, 13 y 25
del Decreto 4588 de 2006; 3 y 6 de la Ley 1233 de 2008; y 1 del Decreto 3553 de 2008,
para seguidamente señalar que el acuerdo cooperativo obligaba al asociado a cumplir
con los estatutos y el régimen de trabajo y de compensaciones, y que, el régimen de
compensaciones aplicable a tales entidades abarcaba «… todas las sumas de dinero que recibe
el asociado, pactadas como tales, por la ejecución de su actividad material o inmaterial, las cuales no
constituyen salario», y debía detallar con claridad las condiciones de las mismas, acorde con
lo establecido por los estatutos.
Asimismo, advirtió que dada la particular característica de las cooperativas, en que los
aportantes eran al mismo tiempo asociados y trabajadores, el régimen de seguridad
social era el establecido en los estatutos y reglamentos que se originaban en el acuerdo
cooperativo, y por consiguiente no estaban sujetos a la regulación laboral ordinaria
aplicable a los trabajadores independientes.
Luego, resaltó que acorde con el Decreto 3553 de 2008 artículos 1 y 2, las
compensaciones se dividían en ordinarias y extraordinarias, entendidas las primeras,
como aquellas que el asociado percibía mensualmente a título de retribución por su
actividad, mientras que las extraordinarias eran los demás pagos adicionales a la
compensación ordinaria -exceptuados los pagos realizados con cargo a los fondos de
educación y/o solidaridad-. Así, conforme a lo previsto en los artículos 1, 2 y 6 de la Ley
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300)
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1233 de 2008, el IBC de los trabajadores asociados para los aportes al SPS (salud,
pensiones y riesgos) y a las Cajas de Compensación Familiar, debía calcularse con base
en las compensaciones ordinarias y extraordinarias, mientras que los aportes al SENA
(Servicio Nacional de Aprendizaje) e ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar)
se efectuaban solo sobre las compensaciones ordinarias.
Luego, arguyó que acorde con lo previsto en la Ley 79 de 1988, artículo 59, la fuente de
derecho de las cooperativas eran sus estatutos, ahora, su autonomía estatutaria, aunque
amplia, no era absoluta, sino limitada por las normas superiores, por ello era claro que
aún aun si los estatutos contaban con la autorización del Ministerio de la Protección
Social, lo allí contenido no producía ningún efecto en todo aquello que contrariara o
desmejorara los derechos y las protecciones establecidas en el ordenamiento jurídico
que regula la materia y que beneficiara a los trabajadores asociados. Esto, sin perjuicio
de la creación de fondos con los excedentes, para distintos fines, como educación y
solidaridad, cuyos pagos no constituían compensaciones.
Al hilo de lo anterior, señaló que en la fiscalización realizada a la actora, se estableció
que los pagos efectuados por la actora a sus asociados por concepto de: compensación
anual diferida, Intereses compensación anual diferida, compensación semestral, descanso anual
compensado, cafetería, transportes, fletes y acarreos, papelería y útiles de oficina, Viáticos, otros y demás
pagos que no constituyen compensación, fueron realizados directamente por la cooperativa, sin
que esta hubiera constituido un fondo para la cobertura de dichos conceptos, de manera
que se debían considerar como compensaciones extraordinarias. Agregó que, acorde
con lo señalado por esta corporación8, si bien el Ministerio de trabajo había autorizado el
régimen de trabajo y de compensaciones, el ente fiscalizador no estaba sujeto a lo allí
establecido, puesto que debían analizarse elementos como la permanencia, habitualidad
y periodicidad para establecer la naturaleza del pago, y para el caso se observaba que
las compensaciones de los trabajadores en algunos casos eran permanentes y en otros
habituales y periódicas.
Seguidamente, adujo que el Ministerio había señalado en el concepto 5117 de 2009 que:
«todo lo que recibe el trabajador asociado como contraprestación por sus servicios, se denomina
Compensación, luego la norma no contempla el pago de auxilio alguno, sino que todo pago será una
Compensación», razonamiento que compartía, de modo que la cooperativa no podía
excluirlos de las compensaciones ordinarias o extraordinarias, bajo la premisa de ser «no
compensación». Así, los ajustes efectuados en los actos demandados observaban
plenamente la normativa aplicable de las cooperativas de trabajo asociado, de manera
que tampoco se había vulnerado el principio de legalidad.
En relación con las cuentas contables que debían utilizar las cooperativas de trabajo
asociado, específicamente de la cuenta «5105 Gastos de Personal», anotó que ninguna se
denominaba «… “no compensación” ni mucho menos “pagos que no constituyen compensación”», de
modo que contrario a lo señalado por la actora, era claro que la Supersolidaria no
describía cuentas que se excluyeran de ser compensaciones, tal como lo señaló el
Ministerio en el concepto antes citado.
Igualmente, acotó que las normas propias de los trabajadores independientes eran
inaplicables a las cooperativas, y añadió que, ante la inexistencia de un vínculo laboral,
no se generaba el pago de prestaciones sociales ni las demás prerrogativas propias de
8 Sentencia del 18 de junio de 2014, exp 9267.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300)
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una relación de trabajo. Por lo anterior, no era aceptable que, partir de efectuar una
comparación de las cuentas contables de la Supersolidaria con el régimen laboral, se
entendiera que se tratara de pagos de prestaciones sociales a los cooperados para que
estos no integraran el IBC. Por ello, advirtió que los ajustes que fueron determinados en
los actos demandados se derivaron de que la actora no incluyó todas las compensaciones
pagadas a los trabajadores en el IBC, con el argumento de las «no compensaciones»,
intentando así, menguar los derechos de los trabajadores asociados, al no pagar de
manera completa y oportuna los aportes al SPS.
Finalmente, respecto del cargo relativo a los «cálculos errados en el descanso anual
compensando(sic) en tiempo» afirmó que, de acuerdo con un concepto de la Sala de Consulta
y Servicio Civil de esta corporación y la Circular Externa 018, del 16 de abril de 2012, del
Ministerio del Trabajo, la base para el cálculo de los aportes con destino al SENA, ICBF
y CCF se integraba no solo por las sumas que configuraban el salario, sino además por
las vacaciones incurridas, con independencia que fueran disfrutadas, compensadas o
pagadas a la liquidación del contrato laboral, lo que se definía como nómina mensual de
salarios. Sin perjuicio de ello, aseguró que dichos conceptos no fueron tenidos en cuenta
para determinar los aportes al subsistema de riesgos laborales, y explicó a continuación
los ajustes en el SQL respecto de dos trabajadores (Calderón Latorre José Misael y Feo
Escobar Rodolfo)
Sentencia apelada
El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda9. Inicialmente,
describió el «marco normativo» aplicable a las cooperativas de trabajo asociado y a la
determinación del IBC para dichas entidades, con especial énfasis en la Sentencia de
Unificación 2022CE-SUJ-4-001, del 24 de marzo de 2022, (exp. 24724, CP: Stella
Jeannette Carvajal Basto).
Respecto de la falta de competencia temporal para la expedición de los actos
demandados, señaló que acorde con el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, la
Administración estaba facultada para iniciar el procedimiento de determinación de las
contribuciones al SPS mediante la notificación del requerimiento para declarar y/o
corregir dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que el aportante: (i) debió
declarar y no lo hizo; (ii) declaró por valores inferiores a los establecidos; (iii) presentó
extemporáneamente la autoliquidación. Y para el caso, destacó que la actora liquidó y
pagó los aportes al SPS correspondientes a los periodos de enero a diciembre de 2013
mediante la presentación de las respectivas planillas integradas de liquidación de aportes
en las siguientes fechas: 05 de febrero, 04 de marzo, 02 de abril, 06 de mayo, 05 de junio,
03 de julio, 02 de agosto, 03 de septiembre, 02 de octubre, 05 de noviembre y 03 de
diciembre de 2013 (para los periodos de cotización de enero a noviembre de 2013) y el
03 de enero de 2014 (para el periodo de diciembre de 2013), a partir de esto, resaltó que
el requerimiento para declarar y/o corregir había sido notificado el 09 de mayo de 2018,
de modo que a través de dicho acto preparatorio inició el proceso de determinación, el
cual se profirió extemporáneamente respecto de los periodos de enero a abril de 2013,
pues para esa fecha ya se encontraban en firme. En consecuencia, declaró la nulidad
parcial de los actos respecto de dichos periodos por falta de competencia temporal.
En cuanto a la supuesta inclusión en el IBC, por parte de la Administración, de pagos que
no retribuían el servicio prestado por los asociados, concluyó que la actora únicamente
probó tal situación respecto del auxilio de transporte, de acuerdo con su reglamento de
9 Samai Tribunal, índice 30, certificado 7311795B69BD000D F19D22FB8FD8777E 29952AC98F66A458 C713C99154A94801 (pdf), pp. 1 a 35.
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compensaciones. En consecuencia, ordenó reajustar del IBC excluyendo solo solo los
pagos por concepto de auxilio de transporte y manteniendo la adición de los demás
conceptos, al no haberse demostrado su naturaleza no retributiva.
Respecto de la exclusión del IBC, de los pagos por «descanso anual remunerado», «descanso
anual compensado» y «compensación extraordinaria por desvinculación», el tribunal determinó que,
conforme al régimen de compensaciones de la cooperativa, estos pagos se derivaban del
vínculo de los trabajadores con la entidad y, en consecuencia, remuneraban
«indirectamente» el servicio prestado por estos. Por ello, concluyó que la Administración
actuó conforme al ordenamiento jurídico aplicable a las cooperativas de trabajo asociado
al incluir dichos pagos en el IBC, especialmente porque la demandante los reconoce a
favor de sus asociados «… en razón a la prestación del servicio de acuerdo con la antigüedad del
vínculo del asociado».
Frente a la falta de determinación de los intereses moratorios en los actos, el a quo
consideró que esto no vulneraba lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, ya
que la Administración no podía prever la fecha exacta en la que los aportantes realizaran
los pagos y, por tanto, la causación de los intereses estaba sujeta a una condición
suspensiva (pago de la obligación). En consecuencia, determinó que la demandada no
transgredió el marco jurídico aplicable ni incurrió en una indeterminación de la deuda que
conllevara la nulidad de los actos demandados.
Confirmó la imposición de las sanciones por inexactitud y omisión, pues previo advertir
que no fueron discutidas por la actora, señaló que procedían porque la actora liquidó
erróneamente el IBC de los aportes al SPS del año 2013, excluyendo indebidamente
conceptos que hacían parte de la retribución del servicio prestado por sus asociados. Con
todo, dada la prosperidad parcial de los cargos, ordenó la reliquidación de las sanciones.
Finalmente, negó el monto reclamado como daño emergente por honorarios
profesionales pagados al apoderado de la actora ($8.788.030), bajo la consideración de
que, aunque se aportó el contrato de prestación de servicios profesionales, no se
presentó prueba del pago efectivo de los honorarios, ni se sustentó el carácter
indemnizatorio de la solicitud.
Recursos de apelación ** Ambas partes interpusieron recursos de apelación contra la sentencia del tribunal. ** La apelante actora solicitó revocar el fallo y, en su lugar, declarar la nulidad de los actos
demandados10. En primer lugar, argumentó que el a quo erró al tomar un acto
preparatorio, como lo era el requerimiento para declarar y/o corregir, para calcular la
firmeza de las declaraciones, ya que el único acto administrativo que determinaba la
deuda era la liquidación oficial que le fue notificada el 21 de diciembre de 2018, pues el
requerimiento no era susceptible de control judicial. A partir de esto, insistió en que la
potestad de fiscalización de la Administración había caducado respecto de los aportes al
SPS correspondientes a todos los periodos de 2013, conforme a lo previsto en el artículo
178 de la Ley 1607 de 2012, puesto que el primer momento en que se liquidó la deuda
fue con la liquidación oficial, de manera que procedía decretar la nulidad total de los actos
demandados.
10 Samai Tribunal, índice 36, certificado DE1642C42E21E9B5 A5BA061A00B40391 A6F022CF26D34BA5 FB348D9462AEC75A (zip) 1 (pdf), pp. 1 a
12.
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Por otra parte, señaló que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció el contenido
de las liquidaciones oficiales, previendo que debía efectuarse una adecuada, completa y
oportuna determinación de los aportes, así como la liquidación de los intereses; sin
embargo, el acto demandado adolecía de esto último, pues no determinó expresa y
concretamente el valor de los intereses moratorios por los periodos revisados; entonces
los actos no cumplían los requisitos legales a los cuales estaba sujeto, y por ello, se
encontraban indebidamente motivados «incurriendo en una falsa motivación», pues al
momento de su ejecutoria, carecerían de las condiciones para reputarse claros, expresos
y exigibles, lo que era necesario para que un acto administrativo «… pueda convertirse en
título valor», lo que vulneraba su derecho de defensa y el debido proceso.
Luego, reiteró que si el régimen de compensaciones debía estar acorde con las
previsiones del Código Sustantivo del Trabajo, entonces las prestaciones sociales del
régimen ordinario se asimilaban a las «compensaciones anuales diferidas, sus intereses y la
compensacion semestral» y por ello, no podían realizarse sobre las mismas pagos a la
seguridad social, ni se tenían en cuenta para el límite del 40%, aspecto sobre el cual se
había pronunciado el Ministerio del Trabajo, por no tener las prestaciones carácter
contributivo, tal como sucedía con las compensaciones señaladas.
Alegó que modificar la naturaleza de los pagos que son «no compensaciones» implicaba el
desconocimiento de la voluntad de los asociados plasmada en el régimen de
compensaciones autorizado por la asamblea general, así como la autorización impartida
a tal régimen por parte del Ministerio de Trabajo, lo cual configuraba un acto
administrativo revestido del principio de legalidad, el que no desvirtuaba la liquidación
oficial. Así, siendo el Ministerio quien avaló las «no compensaciones», no podía ahora el
Estado desconocerlas, en respeto de la confianza legítima.
Adujo que la Superintendencia de Economía Solidaria había señalado en el concepto
17860 de 2009, que existían pagos similares a los efectuados en una relación laboral que
no se realizaban para retribuir el servicio, sino como una prestación social, los cuales no
tenían la finalidad de retribuir el servicio, sino que correspondía a prestaciones sociales,
y por ello, no podían ser considerados compensaciones extraordinarias.
Finalmente, advirtió que los pagos por «descanso anual por terminación de contrato» y «descanso
anual compensado en tiempo» no debían incluirse en el IBC de los aportes a los subsistemas
de Salud , Pensión, FSP ni ARL, pues solo integraban la base de los aportes «parafiscales».
explicó que, al tener tales compensaciones anuales la misma finalidad que el pago de las
vacaciones por liquidación del contrato, tampoco debían incluirse en la base para
determinar los aportes al SPS, sino únicamente en la base para liquidar los aportes
«parafiscales», según lo previsto en el artículo 17 de la Ley 21 de 1982.
Por su parte, la demandada apelante solicitó la revocación de la sentencia de primera
instancia, argumentando que el tribunal incurrió en un defecto procedimental absoluto, y,
por ello, solicitó confirmar la legalidad de los actos, y no ser condenada en costas, por
considerar que lo debatido tenía como objeto el interés público11.
A los efectos anteriores, destacó que la actora realizó pagos de planillas en el año 2020,
fecha posterior al requerimiento para declarar y/o corregir [sin que haya indicado su
implicación o efecto]. Seguidamente, señaló que las planillas tenían el carácter de
autoliquidación privada, a las que, por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007,
les eran aplicables las normas relativas a las declaraciones. Agregó que como las
11 Samai Tribunal, índice 37, certificado 6091A2BA20B171B3 60CC51C3566B6E7F 99FDB1392221C2AE 0B5775E035CF4D65 (pdf), pp. 1 a 30.
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planillas fueron presentadas en vigencia de la Ley 1607 de 2012, el término de firmeza
era de cinco años -siguientes a la fecha en que debió declararse o se declaró por valores
inferiores a los que correspondía- acorde con el parágrafo 2 del artículo 178 ibidem, y
añadió que antes de la Ley 1607 de 2012 no existía ningún límite de tiempo. Luego
precisó que la demandada notificó el requerimiento de información el 12 de marzo de
2014 y el requerimiento para declarar y/o corregir el 09 de mayo de 2018, lo que
evidenciaba que la regulación, lejos de revestir con firmeza las planillas de
autoliquidación de aportes, lo que había establecido era un término de caducidad para
el «… el inicio de las acciones de fiscalización», lo que permitía concluir que las normas de
determinación de los tributos en cabeza de la Dian y de la UGPP eran sustancialmente
diferentes, resultando improcedente pretender la aplicación del artículo 714 del ET, pues
la fiscalización se hizo con base en preceptos constitucionales y legales que garantizan
el derecho a la seguridad social - artículos 48 de la Constitución y 2 de la Ley 100 de
1993- y en ejercicio de las funciones conferidas por la Ley 1151 de 2007, artículo 156.
En ese orden, argumentó que no era cierto que la Administración hubiera perdido
competencia, pues estaba acreditado que el requerimiento de información se había
notificado el 12 de marzo de 2014, acto con el que se dio inicio a las acciones
sancionatorias y de determinación de las contribuciones, y no con el requerimiento para
declarar y/o corregir. Así, no era posible atribuir firmeza a las autoliquidaciones de los
aportes al SPS- porque esto iría en contravía de los derechos fundamentales de los
trabajadores y de la naturaleza de dichos aportes. Resaltó que la remisión al Estatuto
Tributario Nacional solo operaba para aspectos procedimentales, su aplicación debía ser
de carácter residual, y al estar regulado el término prescriptivo y de caducidad de la
actuación de la UGPP en el parágrafo 2 del art. 178 de la Ley 1607 de 2012, le estaba
vedado aplicar el art. 714 del E.T. Agregó que, esta corporación en un asunto similar,
había señalado que la remisión al estatuto tributario nacional -ET- no siempre podía ser
directa, sin tener en cuenta la naturaleza y estructura del tributo. Así, al remitir el artículo
156 de la Ley 1151 de 2007 al ET en lo no contemplado en ella, no podían aplicarse
normas incompatibles con la naturaleza de las contribuciones parafiscales.
Insistió en que, el proceso de determinación de los aportes no se iniciaba con el
requerimiento para declarar y/o corregir, ni con la liquidación oficial, sino con el
requerimiento de información, acorde con el artículo 1 del Decreto 169 de 2008. Adicionó
que el a quo erró al no considerar la naturaleza de las contribuciones exigidas, los efectos
de la declaratoria efectuada, y la característica especial de los actos de la demandada en
su mixtura, pues sencillamente aplicó el artículo 714, ibidem. Además, solicitó tener en
cuenta el artículo 53 constitucional, en virtud de lo cual, cualquier duda en las situaciones
planteadas o la insuficiencia probatoria debía resolverse a favor de los trabajadores,
buscando el amparo de sus derechos relacionados con las contribuciones parafiscales.
Finalmente, señaló que los ajustes realizados en la resolución que resolvió el recurso de
reconsideración redujeron en un 26,41% el valor de los aportes correspondientes a los
periodos de enero a abril de 2013, y seguidamente enlistó planillas, pagos y fecha de
notificación del requerimiento para declarar o corregir.
En relación con la exclusión de los pagos por concepto de auxilio de transporte para la
determinación del IBC de los aportes al SPS, adujo que al definir el Decreto 3553 de 2008
solo dos clases de compensaciones, independientemente de la denominación que se le
diera a la retribución entregada al trabajador cooperado, o a la forma de registro contable,
el pago necesariamente correspondería a una compensación ordinaria o extraordinaria,
sin que pudiera existir otra clasificación. Así, el auxilio de transporte como compensación
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extraordinaria, si bien no hacía parte del IBC para los subsistemas de Sena e ICBF, sí
incidía en los demás subsistemas (salud, pensión, ARL y CCF).
En relación con la compensación anual diferida, compensación de intereses a la
compensación anual diferida y compensación semestral, reiteró que no podían
considerarse como pagos por prestaciones, sino que eran compensaciones
extraordinarias y en consecuencia estaban sujetos al pago de aportes para el SPS.
Respecto del descanso anual por terminación del contrato y descanso anual compensado
en tiempo, señaló que tales pagos fueron considerados como compensaciones
extraordinarias, pero no fueron tenidos en cuenta para el subsistema ARL, pese a que la
liquidación oficial señaló otra cosa. En esa línea, señaló que para los trabajadores
Policarpo Rozo y Mary Luz Herrera, el descanso anual compensado hizo parte de la base
de liquidación de aportes para los subsistemas de salud, pensiones y CCF, pero no para
el de ARL. Finalmente, sobre las sanciones por inexactitud y omisión, se limitó a
transcribir lo concluido por el tribunal [sin plantear cuestionamientos al respecto].
Pronunciamientos finales
Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. Por su parte, el ministerio público
rindió concepto sobre lo debatido, solicitando confirmar el fallo de primera instancia12.
Afirmó que el término con el que cuenta la demandada para fiscalizar los aportes
realizados por los contribuyentes es de cinco años, por lo que encontró que dicha
competencia caducó para los periodos de enero a abril de 2013. Por otra parte, frente a
la indebida inclusión de pagos que no correspondían a compensaciones de los
trabajadores asociados para la determinación del IBC a efectos de los aportes al SPS,
señaló que, de conformidad con las reglas adoptadas por esta Sección en la sentencia
de unificación, del 24 de marzo de 2022, (exp. 24724, CP: Stella Jeannette Carvajal
Basto), el tribunal concluyó correctamente que debían excluirse los pagos por concepto
de auxilio de transporte y que debía mantenerse la inclusión de los conceptos de «… caja
menor, gastos de viáticos, compensación anual diferida, compensación semestral y otras compensaciones
ordinarias …», al no haberse probado que no constituían parte de la compensación de la
prestación de servicios, de acuerdo con los regímenes de trabajo asociado y de
compensaciones de la actora.
Asimismo, compartió la conclusión del a quo de otorgar la calidad de compensaciones a
los pagos por concepto de «… compensación anual diferida, compensación semestral y otras
compensaciones ordinarias …», al haberse acreditado, con base en los estatutos y
reglamentos de la actora, su naturaleza retributiva. Finalmente, también respaldó lo
determinado en el fallo impugnado respecto de la falta de liquidación de los intereses
moratorios, señalando que, contrario a lo afirmado en la demanda, era suficiente con que
se estableciera su condena y la fecha desde la cual debían calcularse, sin que fuera
necesario su liquidación oficial, dada la imposibilidad de prever su monto exacto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados atendiendo los cargos de apelación
planteados por las partes contra la sentencia de primera instancia que accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda.
12 Samai CE, índice 9, certificado 92A68B1FF2EF06D7 0955533205FF9ECA 2685F368857A06E9 BB1062CE63D363B8 (pdf), pp. 1 a 4.
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Problema jurídico
2- Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si para la fecha de notificación de
la liquidación oficial, la facultad de determinación de los aportes correspondientes a todo
el año 2013 había caducado -como lo sostiene la demandante- o si, por el contrario, la
demandada se encontraba facultada para determinar la totalidad de dichos aportes por
todo el periodo como lo aduce la demandada por haberse notificado oportunamente el
requerimiento de información. De concluirse que la caducidad no operó respecto de todos
los periodos del año 2013, la Sala estudiará: (i) si los actos demandados adolecieron de
indebida motivación al no haber liquidado los correspondientes intereses moratorios,
conforme a lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007; (ii) si la Administración
incluyó indebidamente, en la determinación de los aportes al SPS, los pagos por concepto
de compensaciones anuales diferidas y sus intereses; compensaciones semestrales; y el
descanso anual compensado por terminación del contrato, en tanto, estos no
correspondían a pagos retributivos de la prestación del servicio de los trabajadores
asociados, como lo defiende la actora, o por si el contrario, todos ellos, correspondían a
compensaciones extraordinarias sujetas a aportes, como lo propugna la demandada, y
en consecuencia, el tribunal erró al excluir de la determinación del IBC los pagos por
auxilio de transporte, el cual constituía compensación extraordinaria; y (iii) si las
compensaciones por «descanso anual por terminación de contrato» y «descanso anual
compensado» no debían incluirse en el IBC de los aportes a los subsistemas de Salud,
Pensión, FSP ni ARL, pues solo integraban la base de los aportes «parafiscales» como lo
aduce la actora apelante, o si, por el contrario, configuraban igualmente compensaciones
extraordinarias sujetas a aportes al SPS por haberse acreditado, con base en los
estatutos y reglamentos de la actora, su naturaleza retributiva .
2.1- En cambio, la Sala no abordará los planteamientos de las apelantes que no
contravienen los argumentos en que se fundó la decisión del tribunal, o no constituyen
un cuestionamiento directo a la legalidad de los actos demandados. En concreto, no se
pronunciará la Sala sobre: (i) la improcedencia de la aplicación del artículo 714 del ET
por resultar contrario a la naturaleza tributaria de los aportes al SPS; (ii) ser el
requerimiento para declarar y/o corregir un acto de trámite no pasible de control ante la
jurisdicción contenciosa-administrativa; (iii) el incumplimiento de los requisitos para que
los actos demandados puedan considerarse como títulos valores; (iv) los pagos
realizados por la actora en 2020 correspondientes a los periodos de 2013; (v) la reducción
efectuada por la UGPP en un 26,41% del valor de los aportes correspondientes a los
periodos de enero a abril de 2013; y (vi) al régimen de transición aplicable al Distrito de
Bogotá, contemplado en el ordinal 2 del artículo 176 de Decreto 1421 de 1993, respecto
a la armonización de la remisión al procedimiento tributario nacional a la naturaleza de
los impuestos distritales.
Con todo, se precisa aclarar que la nulidad parcial decretada por el tribunal se fundó en
que, acorde con el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, la Administración estaba
facultada para iniciar el procedimiento de determinación de las contribuciones al SPS
mediante la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir dentro de los (5) años
siguientes a la fecha en que el aportante debió declarar y no lo hizo o declaró por valores
inferiores a los que correspondía. Así, para el caso encontró que, como el prenotado acto
había sido notificado el 09 de mayo de 2018, este había sido extemporáneo en relación
con los periodos de enero a abril de 2013, en tanto estos se habían declarado mediante
planillas integradas de liquidación de aportes en las siguientes fechas: 05 de febrero, 04
de marzo, 02 de abril, 06 de mayo. Lo señalado, evidencia que el fundamento del a quopara concluir operada la caducidad respecto de 4 meses del año 2013, no fue el término
de firmeza regulado en el artículo 714 ejusdem, sino el término expresamente previsto
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por la ley (art. 178 de la Ley 11607 de 2012) para que la UGPP adelantara las acciones
sancionatorias y de determinación.
2.2- Tampoco se analizarán los cargos novedosos planteados por la apelante
demandada, sobre: (i) el análisis del alcance de la interpretación pro trabajador prevista
en el artículo 53 de la Constitución y (ii) la inexistencia de un término de firmeza respecto
de las liquidaciones de los aportes al SPS, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 48 de la Constitución y 2 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, porque como lo ha
advertido reiteradamente la Sección13 al juez de segunda instancia le está vedado
estudiar y decidir cargos novedosos expuestos en la apelación que no fueron
oportunamente planteados en la demanda, su reforma o en la contestación, en procura
de garantizar los principios de lealtad procesal, debido proceso, buena fe y congruencia
de las sentencias; lo cual implica que la decisión adoptada resuelva y se limite a la
integridad de lo pedido por las partes evitando así fallos extra, ultra o infra petita.
Análisis del caso concreto
3- Como primer cargo de apelación, la actora sostuvo que para la fecha de notificación
de la liquidación oficial, la facultad de determinación de los aportes correspondientes al
año 2013 había caducado conforme al artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. En línea con
ello, reprochó que el tribunal hubiera concluido la caducidad de dicha facultad solo
respecto de los periodos de enero a abril de 2013 y no sobre el resto de los periodos,
basándose el a quoen la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir el 09
de mayo del 2018, pues a su entender, el término debió computarse teniendo en cuenta
la fecha de notificación de la liquidación oficial -surtida el 21 de diciembre de 2018 por
corresponder al único acto administrativo que determinaba la deuda.
En el otro extremo del debate, la demandada indicó que las autoliquidaciones de los
aportes al SPS sub judice, se presentaron en vigencia del artículo 178 de la Ley 167 de
2012, el cual no exigía que se hubiera notificado la liquidación oficial, sino que se hubieran
iniciado las acciones de fiscalización. De modo que, el término era de cinco años salvo
que la Administración iniciara la determinación de las contribuciones, y para el caso
concreto, con la notificación del requerimiento de información el 12 de marzo de 2014
inició la facultad de determinación de los aportes al SPS interrumpiendo tal término.
Al resolver lo debatido, el tribunal consideró que, según lo previsto en el artículo 178 de
la Ley 1607 de 2012, la Administración se encontraba facultada para iniciar el proceso de
determinación de los aportes al SPS dentro de los (5) años siguientes a la fecha en que
debió presentarse la declaración o se declaró por valores inferiores a los debidos o se
presentó extemporáneamente la autoliquidación. A partir de esto, y luego de verificar las
fechas de presentación de las planillas de autoliquidación de aportes, concluyó que, la
demandada había perdido competencia frente a las autoliquidaciones correspondientes
a los periodos de enero a abril de 2013, en tanto, el requerimiento para corregir y/o
declarar fue notificado hasta el 09 de mayo de 2018, esto es, pasados los cinco años. En
cambio, para los demás periodos no encontró consolidada la firmeza.
3.1- Advierte la Sala que, el pronunciamiento que se reclama en esta instancia se
circunscribe a determinar el alcance de los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012 -
que regulan la competencia para la expedición de los actos impugnados- y, a partir de
ello, verificar si operó la caducidad de la potestad de fiscalización de la demandada.
13 Sentencias del 01 de agosto de 2019 (exp. 24074, CP: Jorge Octavio Ramírez); del 29 de abril de 2020 (exp. 22085, CP: Julio Roberto Piza Rodíguez);
del 16 de noviembre de 2023, del 07 de marzo y 20 de junio de 2024 (exps. 27886, 27822 y 28106, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello); y del 08 de
febrero y del 13 de junio de 2024 (exps. 27843 y 27826, CP: Wilson Ramos Girón).
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300)
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3.2- Para dirimir el sub lite, la Sala acudirá al criterio de decisión establecido por la
Sección en pronunciamientos previos14 con relación al dies ad quem aplicable a la
facultad de determinación de los aportes al SPS y al ejercicio de la potestad sancionatoria
asociada a estos; por lo que, se anticipa, se reiterarán los referidos pronunciamientos y,
en consecuencia, se dictará sentencia reiterando en lo pertinente las reglas y
fundamentos jurídicos allí desarrollados.
Sobre la competencia temporal que tiene la demandada para la determinación de las
contribuciones al SPS, la Sección ha precisado que a partir del 26 de diciembre de 2012,
las normas que rigen dicho plazo son los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012,
según lo previsto en el artículo 198 ibidem. En ese contexto, la Sala ha señalado que
dicha competencia debe ser ejercida dentro de los cinco (5) años siguientes contados a
partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores
inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable (par. 2 art.
178 ejusdem). A tales efectos, precisó la Sala, bajo una interpretación sistemática de la
prenotada disposición, así como del artículo 180 ejusdem que, únicamente el acto que
tiene la aptitud para impedir la caducidad de la competencia de la demandada es el acto
preparatorio previsto por la propia ley, esto es, el requerimiento para declarar y/o corregir,
pues se trata del acto mediante el cual inicia formalmente dicho procedimiento de
determinación con la propuesta de las modificaciones a la autoliquidación, no así, el
requerimiento de información, en tanto solo corresponde a un «… mero acto de trámite, no es
propositivo de glosas, es solo uno de los mecanismos para que la autoridad acopie información que
considere relevante para el procedimiento de revisión», con lo cual se superó una lectura
meramente gramatical del parágrafo 2 del artículo 178 ibidem, en garantía del principio
constitucional del debido proceso15, en los precedentes que se reiteran en esta
oportunidad (Sentencias del 3 de noviembre de 2022 y 13 de febrero de 2025 (exps. 26266 y 29214,
C.P. Milton Chaves García); del 19 de julio de 2023 (exp. 26571, CP: Wilson Ramos Girón); y del 19 de
octubre de 2023, 20 de junio de 2024 y 11 de octubre del mismo año (exps. 27671, 28474 y 28280, C.P.
Stella Jeannette Carvajal Basto).
3.3- Para resolver lo debatido, la Sala destaca que no fue objeto de discusión entre las
partes el régimen aplicable a la caducidad de la facultad de determinación de los aportes
al SPS por parte de la Administración (*i.e.*art. 178 de la Ley 1607 de 2012). Asimismo,
se resalta que no se debatieron las fechas de presentación de las autoliquidaciones de
los aportes sub examine: 05 de febrero, 04 de marzo, 02 de abril, 06 de mayo, 05 de
junio, 03 de julio, 02 de agosto, 03 de septiembre, 02 de octubre, 05 de noviembre y 03
de diciembre de 2013 (para los periodos de cotización de enero a noviembre de 2013) y
el 03 de enero de 2014 (para el periodo de diciembre de 2013)16. Tampoco se cuestionó
que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD-2018-00500, del 24 de abril de
2018, fue notificado el 09 de mayo de 2018 -aunque no obre constancia de ello en el
expediente-.
Con base en lo anterior y en el criterio jurisprudencial previamente expuesto, la Sala
concluye que los argumentos presentados por las apelantes no desvirtuaron las
conclusiones a las que llegó el tribunal respecto de la consolidación de la caducidad de
la competencia de la demandada para determinar las autoliquidaciones respecto 4
periodos del año 2013, pues se reitera que, de acuerdo a una interpretación armónica de
los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012, dicha facultad debe ejercerse mediante
la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir ? acto que inicia el proceso de
14 Sentencias del del 3 de noviembre de 2022 y 13 de febrero de 2025 (exps. 26266 y 29214, C.P. Milton Chaves García); del 19 de julio de 2023 (exp.
26571, CP: Wilson Ramos Girón); y del 19 de octubre de 2023 y 20 de junio y 11 de octubre de 2024 (exps. 27671, 28474 y 28280, C.P. Stella Jeannette
Carvajal Basto).
15 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia C-054 de 2016, MP: Luis Ernesto Vargas Silva.
16 Samai Tribunal, Índice 6, certificado 30064B5CF5479B93 9971A13B8BCF1C6F B9230ACD6F919A05 2708B4F1AB9D8AA0 (zip) 2 (folder) 1 (folder)
1 (xslx).
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determinación de los aportes al SPS-, y que debe proferirse dentro de los cinco años
siguientes a la presentación de la autoliquidación. De esa forma, al haberse notificado
dicho requerimiento el 09 de mayo de 2018, respecto de los periodos de enero a abril de
2013, habría operado la caducidad de la facultad de la autoridad tributaria para su
determinación. En cambio, la Administración conservó competencia en relación con los
periodos de mayo a diciembre de 2013.
En el contexto anterior, debe precisar la Sala que, no resulta acertado afirmar que la
Administración ejerció su facultad de determinación de los aportes sub examine solo
hasta la notificación de la liquidación oficial, como lo sostuvo la actora, pues esto
desconocería que la determinación del tributo inicia con el acto previo que propone y
explica las glosas de la Administración para que el obligado pueda ejercer su derecho de
defensa con antelación a la modificación de su declaración mediante una liquidación
oficial, aspecto expresa y claramente regulado en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012,
en los siguientes términos: *«[p]revio a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción,
la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos…».*Por las mismas
razones, tampoco resulta de recibo lo indicado por la demandada, respecto de que la
caducidad se interrumpe con un simple requerimiento de información, pues como se
explicó, no corresponde a un acto de determinación. Aceptar lo contrario, implicaría
vulnerar la garantía constitucional al debido proceso, pues bastaría con una simple
solicitud de información por parte de la Administración para dejar abierto el término de
caducidad de manera indefinida, al arbitrio de la Administración, lo que a todas luces
resulta inaceptable, pues no pueden existir actuaciones administrativas sin ningún límite
temporal. Por lo analizado, no prosperan los cargos de apelación.
4- En segundo lugar, la actora apelante alegó que los actos demandados adolecían de
indebida motivación, al no establecer de forma expresa y concreta el valor de los
intereses moratorios, en contravía de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de
2007 -que regula el contenido de los actos de determinación de los aportes al SPS-. En
contraste, la demandada sostuvo que dichos actos estaban debidamente motivados,
pues en sus partes argumentativa y liquidatoria se explicó detalladamente la
determinación del IBC de los aportes al SPS cuestionados, solo que los intereses de
mora no integraban la liquidación de los aportes, ya que solo se debían calcular al
momento de su pago.
Por su parte, el tribunal concluyó que la ausencia de la liquidación de los intereses
moratorios en los actos demandados no vulneraba lo previsto en el artículo 156 ídem, en
la medida que la Administración no podía anticipar la fecha exacta del pago de los aportes
determinados por parte de la actora. Así, los intereses moratorios estaban sujetos a la
condición suspensiva de su pago efectivo, y por ello desestimó el cargo.
4.1- Para resolver la litis, la Sala advierte que la falta de motivación de los actos
administrativos, constituye una violación del debido proceso y del derecho de defensa,
en la medida en que impide al contribuyente controvertir las razones y decisiones de las
autoridades. Concordante con ello, las liquidaciones oficiales deben contener la
explicación sumaria de las modificaciones efectuadas a lo declarado, conforme al artículo
712 del ET, aplicable por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
No obstante, para el caso no se advierte configurado el anterior defecto por la falta de
liquidación de los intereses, por cuanto esto solo se determina a la fecha del pago,
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conforme lo ha señalado la Sala en pronunciamientos anteriores17 al resolver
controversias similares, en los siguientes términos:«… los actos de determinación oficial
proferidos por la demandada, la Sala ha precisado que deben indicar con claridad el tipo de incumplimiento,
periodo, trabajador, días trabajados, pagos que integran la base, pagos que se excluyen de la base, total
remunerado, determinación del IBC y del monto del aporte», mientras que «… la tasación de los
intereses moratorios no es parte de la liquidación oficial…», lo que se explica suficientemente si se
tiene en cuenta que para su cálculo debe tenerse en cuenta el número de días
transcurridos entre la fecha del vencimiento del plazo para presentar la autoliquidación
de los aportes al SPS y la fecha del pago efectivo de los aportes ajustados por parte del
obligado tributario18.
En ese orden, la exigencia de que «en las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción
intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios» (art. 156 ibidem), no implica que
la Administración deba cuantificar dichos intereses dentro del acto definitivo, como lo
entiende la actora, sino que estos deben ser liquidados al momento en que el
contribuyente efectúe el pago efectivo de los aportes determinados. Por tal razón, se
desestimará el cargo de nulidad planteado. No prospera la apelación.
5- Finalmente, por guardar unidad argumentativa la Sala analizará de forma conjunta los
cuestionamientos presentados por las partes, relativos a la inclusión o no, de los pagos
efectuados por la actora a sus trabajadores por concepto de auxilio de transporte,
compensación anual diferida, intereses de la compensación anual diferida, compensación
semestral, descanso anual compensado y descanso anual compensado por terminación
del contrato, para los efectos de la determinación del IBC para los aportes al SPS.
Al respecto, la actora apelante sostuvo que el régimen de compensaciones de las
cooperativas de trabajo asociado debía ajustarse a lo previsto en el CST, de modo que
al no remunerar servicios, los pagos realizados a los trabajadores asociados por concepto
de «compensaciones anuales diferidas, sus intereses y la compensacion semestral» no debían
incluirse en la determinación del IBC como compensaciones extraordinarias, pues su
naturaleza era similar a la de las prestaciones sociales. Asimismo, afirmó que la
Administración vulneró los principios de legalidad y confianza legítima al haber
desconocido la calificación de tales pagos como «no compensaciones» e incluirlos en la
determinación del IBC, contrariando el régimen de compensaciones aplicable y la
autorización otorgada por el Ministerio del Trabajo, que respaldó dicho carácter. En ese
sentido, destacó que según doctrina de la Superintendencia Solidaria, las cooperativas
de trabajo asociado no tenían una prohibición respecto de pagos que no sean retributivos
de servicios, lo que evidenciaba el mismo concepto de la citada entidad, al señalar unas
cuentas contables especiales frente a pagos que no tuvieran como finalidad retribuir el
trabajo.
Finalmente, indicó que los pagos por «descanso anual por terminación de contrato» y «descanso
anual compensado en tiempo» no debían incluirse en el IBC de los aportes a los subsistemas
de Salud , Pensión, FSP ni ARL, pues solo integraban la base de los aportes «parafiscales».
En cuanto a las «compensaciones anules (sic) diferidas», explicó que, al tener la misma
finalidad que el pago de las vacaciones por liquidación del contrato, tampoco debían
incluirse en la base para determinar los aportes al SPS, sino únicamente en la base para
liquidar los aportes «parafiscales», según lo previsto en el artículo 17 de la Ley 21 de 1982.
17 Sentencias del 30 de junio de 2022 (exp. 24963, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez); y 07 de marzo, 26 de septiembre y 11 de octubre de 2024 (exps.
27774, 27413 y 28367, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello).
18 Sentencia del 30 de junio de 2022, exp. 24963, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez.
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En el otro extremo del debate, la demandada sostuvo que el Decreto 3553 de 2008
clasificó expresamente las compensaciones recibidas por los trabajadores asociados en
dos categorías: ordinarias y extraordinarias, sin admitir una clasificación diferente. Por lo
tanto, afirmó que los pagos efectuados por concepto de auxilio de transporte,
compensación anual diferida y sus intereses, compensación semestral, descanso anual
compensado y descanso anual compensado por terminación del contrato debían
considerarse como compensaciones extraordinarias y, en consecuencia, integrar el IBC
para efectos de la liquidación de los aportes a los subsistemas en Salud, Pensión y CCF,
pero no respecto de los destinados al SENA e ICBF. Finalmente, indicó que, en el caso
de los trabajadores Policarpo Rozo y Mary Luz Herrera, los pagos correspondientes a los
descansos anuales compensados no fueron tenidos en cuenta para cuantificar los
aportes al subsistema de riesgos laborales (ARL).
Al desatar lo discutido, el a quo, con fundamento en las reglas de unificación
jurisprudencial adoptadas por esta Sección en la sentencia 2022CE-SUJ-4-001, del 24
de marzo de 2022, concluyó que la actora demostró, con base en su reglamento
compensatorio, que los pagos por auxilio de transporte no tuvieron un carácter retributivo
del servicio prestado. En consecuencia, ordenó a la demandada reliquidar los aportes al
SPS excluyendo dichos pagos de la determinación del IBC. No obstante, esta exclusión
no se extendió a otros pagos, debido a la carencia de medios de prueba sobre su carácter
no retributivo, específicamente respecto de los gastos de caja menor, gastos de viáticos,
compensación anual diferida, compensación semestral, compensaciones ordinarias y
descanso anual compensado.
Adicionalmente, al a quoconcluyó respecto de los pagos por «descanso anual remunerado»,
«descanso anual compensado» y «compensación extraordinaria por desvinculación» que, conforme
al régimen de compensaciones de la cooperativa, estos se derivaban del vínculo de los
trabajadores con la entidad y, por tanto, remuneraban «indirectamente» el servicio prestado
por estos, puesto que se reconocieron en razón a la antigüedad del vínculo del trabajador
asociado. En consecuencia, mantuvo el ajuste determinado por la Administración.
5.1- De lo expuesto, la Sala observa que el debate planteado por la apelante demandante,
versa sobre la procedencia de excluir del IBC los pagos efectuados a los trabajadores
asociados por concepto de compensaciones anuales diferidas y sus intereses,
compensación semestral, descanso anual por terminación del contrato y descanso anual
compensado en tiempo. En contraste, la apelante demandada aduce que, constituyen
compensaciones extraordinarias que deben integrar el IBC para efectos de la liquidación
de los aportes a los subsistemas en Salud, Pensión, ARL y CCF, pero no respecto de los
destinados al SENA e ICBF y, respecto de los auxilios de transporte que el tribunal
excluyó como gravados, defendió que estos constituían compensaciones extraordinarias
sujetas a los aportes antes señalados.
5.2- Para dirimir el debate planteado, la Sala, reiterará, en lo pertinente, las reglas de
unificación jurisprudencial adoptadas por la Sección mediante la sentencia del 24 de
marzo de 2022 (exp. 24724, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), las cuales establecen:
-
El IBC de los aportes a los subsistemas que conforman el sistema de seguridad social integral
(salud, pensión y ARL) está conformado por la suma de las compensaciones ordinarias y
extraordinarias devengadas en el mes, entendidas como los emolumentos que recibe el cooperado
únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial. -
El IBC de los aportes con destino al SENA e ICBF será la compensación ordinaria mensual
establecida en el régimen de compensaciones, y para los destinados a las CCF, será la suma de las
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ordinarias y extraordinarias devengadas en el mes, entendidas como los valores que recibe el
cooperado únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial.
-
Las sumas que reciba el cooperado que no constituyen compensación, es decir, las que no se
determinan en función del tipo de labor desempeñada (material o inmaterial), el rendimiento o la
productividad y la cantidad de trabajo aportado, no integrarán el IBC de los aportes con destino al
sistema de seguridad social integral ni a las contribuciones especiales. Entre otras, las sumas de
dinero que reciben los trabajadores asociados por concepto de los excedentes de que trata el
numeral 3 del artículo 54 de la Ley 79 de 1988, descansos, los pagos cuya finalidad sea el transporte,
alimentación, alojamiento, auxilio de rodamiento, gastos de representación, vestuario y los demás
que se paguen para el cabal cumplimiento de las actividades, en los términos previstos en el régimen
de compensaciones. -
Cuando en el régimen de compensaciones se establezca que una compensación ordinaria o
extraordinaria, entendidas como los emolumentos que recibe el cooperado únicamente como
retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial, no integrarán el IBC de aportes al
sistema de seguridad social y contribuciones especiales, se aplicará el límite previsto en el artículo
30 de la Ley 1393 de 2010, es decir, que no podrán superar el 40% del total de la remuneración. El
monto que supere ese límite también hará parte de la base gravable. -
Las planillas integradas de liquidación de aportes PILA, son consideradas declaraciones
tributarias, por lo que las compensaciones ordinarias y extraordinarias sobre las cuales se calculan
los aportes se presumen veraces. Sin embargo, si el ente fiscalizador cuestiona la falta de inclusión
en la base gravable de pagos que a su juicio son compensaciones ordinarias o extraordinarias, le
corresponde al empleador o aportante, con los medios probatorios pertinentes, justificar y demostrar
que el pago realizado no constituye compensación, es decir, que no tiene por finalidad retribuir el
servicio.
5.3- Con base en los cuestionamientos planteados por las apelantes, la Sala destaca los
siguientes hechos y pruebas relevantes para el sub lite:
(i) El régimen de compensaciones19 del 10 de mayo de 2003, reguló las compensaciones
para los trabajadores asociados, destacando que: a) es compensación toda retribución
económica que perciba el trabajador asociado por su aporte de trabajo y con base en resultados del mismo,
no obstante, por su naturaleza, no constituye salario (art. 1); b) las compensaciones a pagar a los
trabajadores asociados que fueron establecidos por el consejo de administración de la cooperativa, con
base en las funciones, especialidad, rendimiento, cantidad y calidad del trabajo aportado (art. 2); las
compensaciones fueron clasificadas en ordinarias, semestrales, anuales y extraordinarias (art. 3); c) las
compensaciones ordinarias son aquellas que recibe el trabajador como retribución por la labor realizada,
de forma permanente y periódica, con el objetivo de satisfacer sus necesidades personales y familiares
(arts. 4 y 5); d) la compensación semestral es aquella que reciben los asociados para atender sus gastos
personales y familiares que se causen «por costumbres sociales, religiosas o tradicionales con motivo de
las vacaciones escolares de mitad de año y las festividades de navidad y año nuevo», cuyo valor será
equivalente al 50% del valor de la compensación mensual ordinaria y se entregará en la segunda quincena
de junio y diciembre (arts. 11 y 12); e) cuando un asociado sea excluido de la cooperativa, tendrá derecho
al pago de una compensación semestral con base en el tiempo de servicio (art. 14); f) los asociados tendrán
derecho a un descanso anual remunerado por cada año laborado correspondiente a quince días hábiles o
a su reconocimiento en dinero -*i.e.*descanso anual compensado-, cuando así lo convenga con la
cooperativa o en caso de su desvinculación (arts. 15 y 16); g) las compensaciones semestrales y el
descanso anual compensado serán pagados con cargo a un fondo especial para el efecto siempre y cuando
hayan recursos disponibles y la cooperativa no registre pérdidas (pár. art. 16 y art. 17); h) se podrán hacer
entregas parciales anticipadas del saldo acumulado de las compensaciones anuales diferidas para la
compra, construcción o mejora de vivienda, liberación de gravámenes hipotecarios que afecten un inmueble
de propiedad del asociado o para educación suya o de su núcleo familiar (art. 19); (i) podrán reconocerse
a los trabajadores un aporte especial mensual para compensar los gastos de transporte y alimentación, el
cual no retribuirá el trabajo realizado (art. 24); y (j) la cooperativa le proveerá a sus asociados los
implementos necesarios para el desempeño de sus funciones (art. 25).
19 Samai Tribunal, índice 6, certificado 30064B5CF5479B93 9971A13B8BCF1C6F B9230ACD6F919A05 2708B4F1AB9D8AA0 (zip) 8 (folder) 2 (folder)
(pdf), pp. 37 a 45.
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(ii) En el régimen de trabajo asociado del 25 de marzo de 2007 20, la actora reguló el
régimen de compensaciones aplicable a sus trabajadores asociados, de cuyas reglas se
destacan las siguientes: a) se definió a las compensaciones como toda suma de dinero
que recibirá el asociado «por la ejecución de su actividad material o inmaterial las cuales no
constituyen salario» (art. 38); b) se clasificaron las compensaciones en ordinarias,
semestrales, anuales y extraordinarias (art. 40); c) la compensación ordinaria puede ser
fija y/o variable, la cual retribuye el trabajo realizado (art. 42); d) deberá entenderse por
compensación semestral el valor pagado para atender los gastos personales y familiares
del trabajador asociado «que se causan por costumbres sociales, religiosas y tradicionales con motivo
de las vacaciones escolares de mitad de año y festividades de navidad y año nuevo», cuyo valores
equivaldrán a la mitad de una compensación ordinaria y se entregará en la última
quincena de junio y diciembre (arts. 48 y 49); e) todo trabajador asociado tiene derecho,
una vez cumpla con un año de labores, a disfrutar de un descanso anual remunerado de
quince días o a que se compense en dinero, cuando así lo convenga con la cooperativa
o sea desvinculado de la entidad (arts. 17, 52 y 53); f) se reconocerá a los trabajadores
asociados una compensación extraordinaria que será entregada al momento de su
desvinculación, la cual equivaldrá a una compensación mensual ordinaria por un año
completo de servicio o proporcional por la fracción trabajada, que se liquidará anualmente
y se llevará en una cuenta individual por cada trabajador.
Las compensaciones anuales diferidas podrán ser entregadas anticipadas para la compra
de vivienda o para la educación del trabajador o su núcleo familiar (arts. 54 y 56); g)
podrán pactarse compensaciones extraordinarias adicionales, las cuales no sumarán a
otras compensaciones o derechos económicos (art. 59); h) las compensaciones referidas
serán pagadas con cargo a un fondo de compensaciones (art. 55); y i) la cooperativa
podrá reconocer a los asociados un «aporte especial mensual» con el propósito de sufragar
los gastos de transporte y alimentación, el cual no constituirá compensación por el trabajo
realizado y, en consecuencia, no se tendrá en cuenta para ninguna de las liquidaciones
previstas a favor de los trabajadores (art. 61).
(iii) En los estatutos de la actora, adoptados el 27 de octubre de 201221, se establecieron
las disposiciones generales de los pagos a realizar a favor de los trabajadores asociados,
ordinales 2 y 3 de la cláusula octava; se consignó que al tratarse de una cooperativa de
trabajo asociado no existía el pago de un salario, sino que, al ser los trabajadores los
propietarios de la cooperativa, se trataba de compensaciones u otros conceptos que
correspondían en realidad a anticipos de los resultados económicos recibidos por la
entidad y que, por tanto, eran un reconocimiento societario a las labores aportadas por
los asociados. Asimismo, en dichos estatutos se dispuso la existencia de «reconocimientos
prestacionales» con el objetivo de amparar «situaciones, momentos y/o causas puntales …
destinados a reforzarle[a los asociados] la solución de situaciones y momentos precisos, de manera que
por lo menos se constituyan para él en apalancamiento a su derecho a una calidad de vida por lo menos
estable», precisándose que no resultaba aplicable lo previsto en el CST respecto de las
prestaciones sociales. No obstante, aclaró que lo anterior no implicaba la inexistencia de
dichos reconocimientos prestacionales y que en su régimen de compensaciones fueran
adoptados con denominaciones y cuantías distintas a las establecidas en la legislación
laboral.
20 Samai Tribunal, índice 6, certificado 30064B5CF5479B93 9971A13B8BCF1C6F B9230ACD6F919A05 2708B4F1AB9D8AA0 (zip) 8 (folder) 2 (folder)
(pdf), pp. 21 a 36.
21 Samai Tribunal, índice 6, certificado 30064B5CF5479B93 9971A13B8BCF1C6F B9230ACD6F919A05 2708B4F1AB9D8AA0 (zip) 2 (folder) 2 (pdf),
pp. 1 a 65.
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(iv) En la Resolución RDO-2018-04709 del 15 de diciembre de 201822 -liquidación oficial
respecto de los periodos de enero a diciembre de 2013- se realizaron ajustes, entre otros,
por inexactitud en la cuantificación del IBC de los trabajadores asociados de la actora
bajo la consideración de que los pagos por concepto de «compensaciones x p [y] auxilio de
transporte» eran compensaciones ordinarias, mientras que los pagos por «intereses
compensación anual diferida, compensación anual diferida, compensación semestral, descanso anual
compensado, cafetería, transporte, fletes y acarreos, papelería y útiles de oficina, viáticos, otros[y]
descanso anual compensado x terminación contrato» eran compensaciones extraordinarias - que
no eran asimilables a las prestaciones sociales del régimen ordinario de trabajo (primas,
cesantías, sus intereses, vacaciones, subsidio de transporte) las cuales incluyó en el IBC
para calcular los aportes al SPS, excluyéndolas para SENA e ICBF.
Lo anterior se fundó en que, para la Administración no existen pagos por fuera del
régimen de compensaciones, las cuales solo pueden clasificarse como ordinarias o
extraordinarias e integrarían el IBC de los aportes al SPS -excluyendo las
compensaciones extraordinarias de los aportes del SENA e ICBF y en que, acorde con
la Ley 1233 de 2008, no existían pagos a los asociados que pudieran ser excluidos de
los aportes al SPS. Finalmente, precisó que la actora no aportó ningún medio de prueba
que acreditara que dichos pagos tuvieran un origen distinto a la retribución por las labores
prestadas.
(v) La Resolución RDC-2019-02955 del 27 de diciembre de 201923, que resolvió el
recurso de reconsideración solo modificó la liquidación del IBC por el auxilio de
transporte, pues al cambiar su clasificación como compensaciones extraordinarias,
fueron excluidos de los aportes al SENA e ICBF, y confirmó los ajustes realizados en la
liquidación oficial, reiterando en general los fundamentos del acto oficial, y resaltó que la
aportante no suministro pruebas que demostraran que los pagos por «cafetería, transportes
fletes y acarreos, papelería y útiles de oficina, Gto. viáticos y otros» hubiesen sido efectuados por
una razón distinta al desarrollo de las labores como trabajadores asociados que
permitiera excluirlos del cálculo del IBC.
5.4- Se extracta de lo anterior que los pagos cuestionados no dependían de los resultados
o en general del trabajo del cooperado, sino que respondían a fines diferentes como
sufragar las necesidades personales y familiares de los trabajadores asociados como
descanso remunerado, fiestas tradicionales, antigüedad, cesación del vínculo
cooperativo o gastos de transporte. En particular, la «compensación semestral» tenía como
propósito atender gastos personales y familiares de los asociados «… por costumbres
sociales, religiosas o tradicionales con motivo de las vacaciones escolares de mitad de año y las
festividades de navidad y año nuevo». También se dispuso la consolidación de una
compensación semestral en caso de que el «… trabajador asociado … sea excluido de la
cooperativa por alguna de las causas previstas en los estatutos y el régimen de trabajo asociado…»,
pudiéndose anticipar parcialmente para la adquisición o reforma de vivienda, pago de
crédito hipotecario o para sufragar gastos educativos del asociado o su núcleo familiar.
Asimismo, el pago de la compensación por descanso se reconocía cuando se hubiese
cumplido «… un año de labores en la cooperativa» o proporcionalmente. Finalmente, se pactó
el reconocimiento de un «aporte especial mensual» destinado a «compensar los gastos de
transporte y alimentación … Esta ayuda de transporte y alimentación, para ningún efecto se constituirá en
compensación por el trabajo…» (puntos probatorios i, ii y iii).
22 Samai Tribunal, índice 6, certificado 30064B5CF5479B93 9971A13B8BCF1C6F B9230ACD6F919A05 2708B4F1AB9D8AA0 (zip) 9 (folder) (pdf), pp.
1 a 23.
23 Samai Tribunal, índice 6, certificado 30064B5CF5479B93 9971A13B8BCF1C6F B9230ACD6F919A05 2708B4F1AB9D8AA0 (zip) 11 (folder) 4 (pdf),
pp. 1 a 33.
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De acuerdo con la tercera regla de unificación establecida en la providencia citada, el IBC
de los asociados de una cooperativa de trabajo asociado se integra únicamente por «… los valores que recibe el cooperado únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material
o inmaterial», mientras que los pagos que «… no se determinan en función del tipo de labor
desempeñada (material o inmaterial), el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado…»
deberán excluirse de la cuantificación del IBC a efectos de la liquidación de los aportes
al SPS y de las contribuciones especiales.
Atendido lo anterior, y reiterando, en lo pertinente, la sentencia de unificación24, la Sala
concluye que, contrario a lo afirmado en los actos impugnados, en la apelación de la
demandada y en la sentencia de primera instancia, los ajustes determinados no resultan
procedentes. Los pagos por concepto de compensación anual diferida y sus intereses,
compensación semestral, descanso anual por terminación del contrato, descanso anual
compensado en tiempo y auxilio de transporte, no fueron reconocidos por la actora a sus
asociados como contraprestación al trabajo realizado -esto es, por el cumplimiento de
sus funciones o a la cantidad y/o calidad en el ejercicio de las mismas-, sino que, atendía
finalidades distintas.
Por lo señalado, se desestimará la apelación de la demandada, pues se reitera que,
ninguno de los prenotados conceptos tienen connotación remunerativa, aspecto que por
demás no fue analizado por parte de la UGPP en los actos acusados, pues se limitaron
a afirmar que, según el régimen jurídico aplicable a las cooperativas de trabajo asociado,
los pagos efectuados a los cooperados únicamente podían clasificarse como
compensaciones ordinarias y extraordinarias, carácter bajo el cual reclamó que debían
integrar la base de aportes a SPS y a parafiscales. En el mismo orden, la Sala confirma
el razonamiento del tribunal, respecto de que el auxilio de transporte no integraría la base
de aportes al SPS y a aportes parafiscales por no tener la connotación de un pago
remunerativo. No prospera el cargo de apelación de la demandada.
En consecuencia, se ordenará a la UGPP reliquidar el IBC de los trabajadores asociados
excluyendo los pagos por concepto de compensación anual diferida, intereses a la
compensación anual diferida, compensación semestral de los aportes al SPS (salud,
pensión y riesgos laborales), y aportes parafiscales, y ajustar correlativamente la sanción
por inexactitud.
Respecto de las compensaciones por descanso anual compensado en tiempo y
descanso anual por terminación del contrato, se precisa aclarar que la apelante actora
solo discutió que no tenían carácter remunerativo y que por ello no debían integrar el IBC
para los aportes de salud, pensión y riesgos laborales, en lo que le asiste razón, como se
analizó en precedencia; sin embargo, no discutió que tales emolumentos estuviesen
sujetos a las contribuciones «parafiscales», de manera que el alcance de la nulidad y el
restablecimiento frente a los citados conceptos, solo estaría referido a su exclusión del
IBC para liquidar los aportes al SPS con la correlativa disminución de la sanción por
inexactitud, y no a la liquidación de los aportes parafiscales. Prospera el cargo de
apelación de la demandante.
6- Finalmente, la Sala advierte que en los actos demandados se realizó un «ajuste por
mora» al haberse determinado que la actora no efectuó el pago de los aportes al SPS
respecto de tres trabajadores asociados (ff. 56 a 67 y 83 a 99 cp) e, igualmente, se impuso
una sanción por omisión, debido a que no afilió a una trabajadora. Al respecto, se advierte
que sobre tales aspectos no hizo la actora ningún reparo, razón por la que, los efectos
24 Sentencia del 24 de marzo de 2022, exp. 24724, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. Reiterada, entre otras, en las sentencias
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300)
Demandante: Conesad CTA
Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57) 6013506700 ? Bogotá D.C. ? Colombia
de la presente decisión no se extenderán a dichos asuntos ni sobre los demás que no
fueron apelados por las partes, tales como los pagos por concepto de «cafetería, transportes
fletes y acarreos, papelería y útiles de oficina, Gto. viáticos y otros». En función de ello, a diferencia
de la orden emitida por el tribunal, no se ordenará a la UGPP reliquidar la sanción por
omisión, pues esta no fue controvertida ni se profirió decisión anulatoria que condujera a
ordenar su reliquidación.
De conformidad con lo señalado, la Sala modificará el ordinal segundo de la providencia
impugnada, a fin de ajustar el restablecimiento del derecho, según lo analizado y definido
en esta providencia.
Conclusión
7- La Sala establece como criterio interpretativo de esta sentencia que: (i) conforme a las
reglas previstas en los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012, el acto que tiene la
aptitud para impedir la caducidad de las competencias de la demandada es el acto
preparatorio previsto por la ley como indispensable dentro del proceso de determinación
de los aportes al SPS, esto es, el requerimiento para declarar y/o corregir, puesto que
corresponde al acto mediante el cual se inicia formalmente el procedimiento de
determinación con la propuesta de las modificaciones a la autoliquidación presentada por
el contribuyente; (ii) La tasación de intereses moratorios, no hace parte de la liquidación
oficial de los aportes al SPS, estos solo pueden liquidarse al momento del pago efectivo
de los aportes por parte del contribuyente y (iii) las sumas que reciba el cooperado que
no tengan carácter remuneratorio, no integran el IBC.
Costas
8- Acogiendo la posición mayoritaria de la Sección, en relación con el alcance del artículo
365.8 del CGP, no se condenará en costas, por no estar probadas en el expediente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA ** 1. ** Modificar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, así:
Segundo. A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP eliminar todos los ajustes
realizados en los actos demandados respecto de los períodos de enero a abril de 2013 por carecer
de competencia temporal para el efecto. Respecto de los períodos de mayo a diciembre de 2013, se
ordena reliquidar el IBC para los aportes al SPS (salud, pensión y ARL) y a parafiscales (CCF, SENA
e ICBF), para excluir los pagos realizados por concepto de auxilio de transporte, compensación anual
diferida, intereses a la compensación anual diferida y compensacion semestral. Respecto de los
conceptos de descanso anual por terminación del contrato y descanso anual compensado en tiempo,
se ordena reliquidar los aportes al SPS a fin de excluir del IBC tales conceptos, conforme a lo
señalado en esta providencia de segunda instancia. En ese orden, igualmente deberá recalcularse
la sanción por inexactitud.
-
En lo demás, confirmar la sentencia de primera instancia.
-
Sin condena en costas en esta instancia.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300)
Demandante: Conesad CTA
Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57) 6013506700 ? Bogotá D.C. ? Colombia
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Salva voto parcial
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
Puntos clave
-
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300) Demandante: Conesad CTA Demandado: UGPP Temas:Aportes al SPS 2013. Firmeza. Determinación del IBC. Pagos no
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Primero. Declarar la nulidad parcial de la Resolución RDO-2018-04709, del 15 de diciembre de 2018, por la cual, [la demandada] profirió liquidación oficial de los aportes al sistema de la protección social y contribuciones parafiscales a SENA e ICBF de los periodos comprendidos entre enero y diciembre de 2013 a Conesad CTA, y de la resolución RDC-2019-02955, del 27 de diciembre del 2019, que resolvió el recurso de reconsideración, por las razones que fueron expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. A título de restablecimiento del derecho se ordena a [la demandada]: -Eliminar todos los ajustes que versan sobre los periodos de enero, febrero, marzo y abril del año 2013, conforme a lo expuesto en la providencia. -Reliquidar los aportes a los subsistemas de salud, pensión, FSP, ARL, CCF, SENA e ICBF de los periodos mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre del año 2013, de acuerdo con lo señalado en la sentencia. -Recalcular los montos de las sanciones por inexactitud y omisión, en los términos establecidos en la providencia. Tercero. Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto. No se condena en costas.
-
ANTECEDENTES Actuación administrativa La demandada mediante la Resolución RDO-2018-04709, del 15 de diciembre de 2018, reliquidó el IBC (Ingreso Base de cotización) y los aportes al SPS (Sistema de Protección Social) y aportes parafiscales, a cargo de la actora correspondientes a periodos de enero
-
a diciembre de 2013, junto con los respectivos intereses moratorios, e impuso sanciones por inexactitud y omisión3. Dicha decisión fue modificada parcialmente a través de la Resolución RDC-2019-02955, del 27 de diciembre de 2019, que resolvió el recurso de reconsideración, excluyendo de la determinación de los aportes al SENA e ICBF, los pagos por auxilio de transporte4. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones5:
Normas y artículos relacionados
Conceptos y Descriptores Clave
- Firmeza de la Declaración Tributaria
- Impuesto sobre las Ventas
- Liquidación Oficial de Revisión
- Recurso de Reconsideración
- Sanción por Inexactitud
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00132-01 (28300) Demandante: Conesad CTA Demandado: UGPP Temas:Aportes al SPS 2013. Firmeza. Determinación del IBC. Pagos no
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
25000-23-37-000-2020-00132-01(28300)_20250828.md - Fuente oficial: Consulta institucional