Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 44001233100020090013601 de 2018
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Expediente / Radicado: 44001233100020090013601 /44001-23-31-000-2009-00136-01
Fecha: 2018-06-21
Decisión: Confirma sentencia de instancia
Demandante / Actor: COOPERATIVA SURAMERICANA DE TRANSPORTES - SURTANSCOOP
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: Pretensiones…
Texto completo de la providencia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
** Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)Radicación número: 44001-23-31-000-2009-00136-01Actor: COOPERATIVA SURAMERICANA DE TRANSPORTES - SURTANSCOOPDemandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIANReferencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FALLO DE SEGUNDA INSTANCIAProcede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia proferida el 9 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual resolvió lo siguiente:*“Primero. Niéguense las pretensiones de la demanda.**Segundo.- No hay lugar a condena en costas en esta instancia.**(…)”.*ANTECEDENTES1. PretensionesPor intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la Cooperativa Suramericana de Transportes SUTRANSCOOP, en adelante SUTRANSCOOP, demandó para que, previo el trámite del procedimiento legal, se hicieran las siguientes declaraciones:1. Que es nula la Resolución 39-070-0636-0084 del 9 de septiembre de 2008, emanada dentro del proceso administrativo de definición de situación jurídica No. DM-2008-200-0158, expedida por la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas Nacionales de Maicao, por medio de la cual se ordenó: “**decomisar** a favor de la Nación – Unidad Administrativa Especial DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, la mercancía aprehendida a TRANSPORTE SUTRANSCOOP NIT No. 807.009.444-5, en su calidad de tenedor, dicha mercancía fue aprehendida mediante acta de aprehensión No. 0158 del 17 de abril de 2008 y relacionada en el documento de ingreso inventario y avalúo de mercancía DIIAM número 3939201071 de fecha 29-03-2008 con un valor de SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES VEINTISÉIS MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS ($745.026.240), lo anterior de conformidad con lo establecido en el numeral 3.4 en concordancia con el 1.2 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999*”.2. Que es nula la Resolución No. 1-39-201-601-2008-002 del 23 de diciembre de 2008, preferida por el director seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao, por medio del cual se dispuso: “**CONFIRMAR** EN TODAS SUS PARTES la Resolución de Decomiso No. 0084 del 9 de septiembre de 2008, proferida por la División de Fiscalización de la DIAN Local de Maicao, hoy División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao, mediante la cual se decomisó una mercancía por valor de SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES VEINTISÉIS MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS ($745.026.240) a nombre de Cooperativa Suramericana de Transportes SUTRANSCOOP en su calidad de tenedor con NIT 807.009.444-5*”.3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, declarar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao, debe proceder a pagar el valor de la mercancía decomisada y avaluada en la cuantía de setecientos cuarenta y cinco millones veintiséis mil doscientos cuarenta pesos ($745.026.240), adicional a las indexaciones a las que hubiere lugar, desde la fecha en que se generó el decomiso hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de la suma de dinero referido.Las pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes2. HechosSostuvo que el 15 de marzo de 2008, según documento de transporte SMLU CAR040A08847, la empresa AMERICA ZONA LIBRE S.A., con domicilio comercial en la Zona Libre de Colón (Panamá), procedió a remitir a la empresa Comercializadora de Productos y Materiales IMPOR & EXPORT C.A. CPM con RIF J.31124521-9 con domicilio en Maracaibo, Estado de Zulia, Venezuela, y/o Cooperativa Suramericana de Transporte, mercancía en tránsito internacional con destino final Maracaibo, Estado de Zulia, Venezuela.Destacó que el 17 de marzo de 2008, la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, procedió a autorizar el tránsito aduanero internacional, según la Declaración No. 0117, operación que se generó previa la presentación de los documentos exigidos en los artículos 19 y 22 de la Decisión 399 de 1997, sobre transporte internacional de mercancías por carretera, esto es, el manifiesto de carga internacional 13485 y la carta de porte internacional de carretera No. 11042 del 17 de marzo de 2008.Anotó que una vez autorizada por la aduana de Cartagena la operación de tránsito aduanero internacional, según Declaración 0117, funcionarios de la División de Fiscalización de la Administración de Aduanas de Maicao, procedieron a levantar el acta de inspección aduanera No. 0061 del 30 de marzo de 2008 y a romper el precinto DIAN No. 000911 del contenedor AMZU-838648-6, que era transportado en el vehículo de placas UAM-665, habilitado según certificado de idoneidad CI-CO-229-05 expedido por el Ministerio de Transporte – Subdirección de Tránsito y Transporte.Resaltó que la mercancía referida fue puesta en custodia en cantidad de 1042 bultos en el deposito ALMAGRARIO, en la fecha citada anteriormente.Precisó que el 17 de abril de 2008, al haber transcurrido más de quince (15) días de la inmovilización de la mercancía, funcionarios de la Administración de Aduanas de Maicao, procedieron a someter la mercancía contenida en la Unidad de Carga AMZU-838648-6 a medida cautelar de aprehensión según acta No. 0158 estructurando su decisión en las causales del numeral 1.2 y 3.4 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.Expuso que el acta de aprehensión No. 00158 del 17 de abril de 2008 fue notificada por estado No. 0048 del 18 de abril de 2008 desfijado el 22 de abril del mismo año.Manifestó que dentro del término legal establecido en el artículo 505-1 del Decreto 2685 de 1999, la apoderada de SUTRANSCOOP, procedió a presentar el escrito de objeción al acta de aprehensión No. 0158, teniendo como fundamento de su escrito de objeción, entre otras cosas lo siguiente:“**En cuanto a la causal consagrada en el numeral 1.2 del ** artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 se tiene que indicar que al estar ante un régimen de tránsito aduanero internacional (comunitario), la causal establecida en el numeral 1.2. se aplica únicamente para el régimen de importación y no para el régimen de tránsito aduanero comunitario, lo que es determinante pues proceder a aprehender una mercancía que se encontraba amparada en un régimen de tránsito aduanero comunitario, adecuando como causal de aprehensión la de un régimen distinto, esto es el de importación, aspecto que constituye en (sic) una extralimitación en el ejercicio de las funciones de los operadores aduaneros (DIAN DE MAICAO) dado que hacen extensivo el alcance de la ley a casos concretos respecto de los cuales no tienen aplicación.** Adicional a ello, se debe precisar entonces que la mercancía aprehendida, si bien arribó por el Puerto de Cartagena, según descripción en el documento de transporte como BOXER, CALZONCILLO, BATAS, PANTY, SHORTS, CONJUNTOS, PAÑAL, BRASIER, PANTALON, PIJAMAS, TOALLAS, la misma no fue sometida al régimen de importación, sino al régimen de tránsito aduanero internacional (comunitario), por lo cual no aplica la causal de aprehensión descrita en el numeral 1.2. del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.**No se debe confundir la naturaleza de la operación con la cual se ingresó la mercancía hoy objeto de controversia, en razón a que la misma se introdujo a territorio aduanero nacional, en el régimen de tránsito aduanero comunitario, el cual se rige por las decisiones CAN 399 de 1997 y 617 de 2005, disposiciones normativas que tienen prelación o alcance supranacional y por ende no puede la DIAN de Maicao, proceder a aplicar una causal de aprehensión que solo tiene vigencia para el régimen de importación y no para tránsito aduanero comunitario, pues las normas son de carácter especial y éstas tienen prelación sobre las normas de carácter nacional”.*Precisó que como pruebas requirió oficiar a la CAN para determinar si el gobierno colombiano, ha inscrito ante la misma, la lista de productos sensibles, el cual resultaba útil y necesario comoquiera que se pretendía demostrar si el gobierno a la fecha tenía una lista de productos sensibles o de restringida importación debidamente informados ante la CAN, de cara al régimen de tránsito aduanero comunitario.Indicó que mediante auto 004 del 2 de julio de 2008 proferido por la División de Fiscalización de la Administración de Aduanas de Maicao, se dispuso ampliar el término probatorio, con el fin de practicar una prueba en el exterior, para verificar el destinatario de la mercancía en tránsito internacional a la República Bolivariana de Venezuela.Sostuvo que mediante oficio externo 80-039-070-0153 del 4 de julio de 2008, con destino a la jefe GIT RILO e Intercambio de Información de la Subdirección Aduanera de la DIAN, se solicitó verificar la existencia de la empresa o destinatario Comercializadora de Productos y Materiales IMPORT & EXPORT.Apuntó que mediante acto administrativo 39-070-0636-0084 del 9 de septiembre de 2008, el jefe de la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Maicao, dispuso decomisar a favor de la Nación – Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la mercancía aprehendida a SUTRANSCOOP, en su calidad de tenedor, de conformidad con lo establecido en el numeral 3.4 en concordancia con el 1.2 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.Mencionó que dentro del término previsto interpuso recurso de reconsideración, solicitando la revocatoria de la Resolución 0084 del 9 de septiembre de 2008, teniendo como sustento la vulneración del debido proceso por transgresión del principio de la confianza legítima y la vulneración al principio de contradicción y defensa, así como una falsa motivación frente al marco jurídico aplicable al régimen de tránsito aduanero internacional comunitario.Comentó que mediante Resolución 0021 del 22 de octubre de 2008 el administrador de Aduanas Nacionales de Maicao dispuso abrir y decretar pruebas en los siguientes términos: “**oficiar a la División** de Servicio de Aduanas de esta administración para que informe si la Administración de Aduanas de Cartagena informó sobre el DTAI No. 00117 del 17 de marzo de 2008 y autorización del 19 de marzo de 2008, según acto No. 514 del 18-03-08 y si fue presentado para su terminación*”.Destacó que mediante resolución 1-39-201-601-2008-002 del 23 diciembre de 2008 el Director Seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao dispuso confirmar en su integridad la resolución 0084 del 9 de septiembre de 2008.3. Normas violadas y concepto de la violaciónConsideró que con los actos administrativos demandados se vulneraron los siguientes artículos: 2, 6, 29, 90 y 83 de la Constitución Política, 3, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, 370 del Decreto 2685 de 1999 y las decisiones 399 de 1999 y 617 de 2005 de la Comunidad Andina de Naciones así como el oficio 208 del 22 de agosto de 2006 proferido por la División Jurídica de la DIAN.Como fundamento de su demanda formuló los siguientes cargos:Aseguró que con los actos demandados la autoridad se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones, al proferir los actos acusados sin sujeción a los principios del derecho probatorio, y en desmedro de las normas supranacionales como lo son las decisiones de la Comunidad Andina de Naciones y el bloque de constitucionalidad, lo que se traduce en una violación al debido proceso.Sustentó que le causó un agravio injustificado a la demandante en su patrimonio, toda vez que la empresa venezolana Comercializadora de Productos Materiales IMPORT & EXPORT C.A., subrogó sus derechos en la Cooperativa Suramericana de Transportes SUTRANSCOOP, empresa transportadora que tenía la custodia de la mercancía al momento de la aprehensión.Afirmó que el debido proceso de la accionante se desconoció por cuanto se cerró el periodo probatorio sin que se hubiera recaudado la totalidad del material probatorio que se había decretado, pues en el expediente administrativo no obraban los documentos que acreditaran la existencia legal del destinatario o consignatario.Acusó que dichos medios probatorios son esenciales para el debate surtido, pues al acreditar la existencia legal de la sociedad venezolana, ello determinaría la existencia real del consignatario y acreditaría aún más la naturaleza de la operación de tránsito aduanero comunitario, pues dicha empresa es la titular del derecho de dominio de las mercancías decomisadas y revalidan el argumento dirigido a demostrar el destino final de la mercancía.Estableció que, aun cuando se ordenó incorporar como medios probatorios los documentos aportados por la defensa de SUTRANSCOOP en el escrito de objeción del acta de aprehensión, esto es, la copia autenticada de la carta de porte por carrete No. 11042, del manifiesto de carga internacional No. 13485 y de la declaración de tránsito internacional 0117, éstos no obran en el expediente administrativo, aspecto que presupone una irregularidad sustancial y desconoce el debido proceso, al no apreciarse las pruebas debidamente decretadas en conjunto.Argumentó que no existe soporte probatorio que sustente la decisión de decomiso y su confirmación mediante acto administrativo del 23 de diciembre de 2008 y que, adicionalmente, se relacionaron unas Declaraciones de Tránsito Aduanero Internacional (DTAI) que no tienen relación alguna con la situación particular y concreta del DTAI 0117.Sostuvo que el único hecho cierto e indiscutible es que se procedió a aprehender y decomisar una mercancía que ingresó en la modalidad de tránsito aduanero internacional comunitario, según la autorización impartida por la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, previa la exhibición de los documentos soportes de la operación de la Aduana de Cartagena, la clase de mercancía que ingresaba en tránsito aduanero con destino final a la República Bolivariana de Venezuela, consignado a nombre de la sociedad Comercializadora de Productos y Materiales IMPORT & EXPORT con domicilio en Maracaibo, Estado de Zulia.Explicó que la Administración de Aduanas de Maicao, procedió a inspeccionar la mercancía contenida en la Unidad de Carga AMZU-838648-6, y la aprehendió el 17 de abril de 2008, en contravía del memorando 00088 del 12 de febrero de 2004, en el que la Subdirección de Fiscalización Aduanera, estableció que al realizar la diligencia de aprehensión o devolución de las mercancías, según fuere el caso, dentro de las 24 horas siguientes al momento en que sean puestas a disposición del área de Fiscalización.Precisó que la demandante, bajo el postulado de la confianza legítima, tenía la firme convicción de no estar incurriendo en ninguna infracción al régimen sancionatorio aduanero y, por consiguiente, no esperaba la medida de aprehensión de la mercancía que transportaba con destino final en Venezuela.Arguyó que la posibilidad de decomiso de la mercancía quedaba excluida, al ser la propia autoridad de aduanas la que autorizó el régimen de tránsito aduanero comunitario, quien conocía de manera previa en el lugar de ingreso (puerto de Cartagena) y la clase de mercancía (textil), de manera que la administración no puede hacer caso omiso de sus propias actuaciones.Alegó que, aun cuando se aceptara la premisa expuesta en los actos acusados, según la cual, si bien existió una autorización ello obedeció a un error de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, lo cierto es que, conforme a la sentencia T-332 de 1994, la Corte Constitucional señaló que los particulares no pueden verse perjudicados por los errores de las autoridades estatales. De acuerdo con la doctrina constitucional, la omisión o error de la administración no puede ser excusa para afectar al administrado y, por tanto, los particulares no pueden asumir ni hacerse cargo de las consecuencias adversas o negativas de los errores de la administración.Resaltó que las causales de nulidad que fundamentan la demanda contra los actos acusados consisten en el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y la falsa motivación.Manifestó que en la sustentación del acto de decomiso, ratificado en el acto que resolvió el recurso de reconsideración, se acepta que la mercancía cuestionada ingresó a territorio aduanero nacional, bajo el régimen de tránsito aduanero internacional comunitario, el cual tiene un marco normativo especial y de alcance supranacional; sin embargo, la demandada aplicó a esta operación un marco legal de alcance nacional, como lo es el Decreto 2685 de 1999.Afirmó que la restricción del ingreso por la jurisdicción Aduanera de Barranquilla solo procede para el tránsito aduanero nacional y, para el internacional, hoy comunitario, no media restricción alguna, dado que el marco normativo se encuentra contenido en la Decisión 399 de 1997, de alcance supranacional, y en ésta no se establece limitación alguna para el ingreso de mercancías por un lugar específico.Acotó que el tránsito aduanero internacional, conforme al artículo 370 del Decreto 2685 de 1999, tiene un marco jurídico especial de orden supranacional como son las decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena o las normas que los sustituyan, modifiquen o adicionen.Insistió que la causal de aprehensión y posterior decomiso, contenida en el numeral 1.2 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, se aplica exclusivamente para el régimen de importación y como es conocido y aceptado, la mercancía de la cual se definió la situación jurídica, ingresó en el régimen de tránsito aduanero internacional comunitario, aspecto que el operador aduanero admite, al señalar que la mercancía no tenía como finalidad su importación en el territorio aduanero nacional, de manera que no le era aplicable las restricciones y prohibiciones para el ingreso que trata el parágrafo del artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000.Alegó que en los actos demandados se tiene como fundamentos de derecho la Decisión 477 del 2000 de la Comunidad Andina de Naciones, sin tener en cuenta que esta no estaba vigente, en tanto que ésta fue sustituida por la Decisión 617 de 2005, razón por la cual no podía aplicar los artículos 2 y 55 de la Decisión 477 de 2000.Explicó que la Decisión 399 de 1999 regula el transporte internacional de mercancías por carretera, por lo que, según el artículo 4 de la citada decisión, los países miembros acuerdan homologar las autorizaciones y los documentos de transporte y eliminar toda medida restrictiva que afecte o pueda afectar las operaciones de transporte internacional.Sustentó que la aprehensión de la mercancía en la aduana fronteriza, pese al régimen de tránsito aduanero comunitario, debidamente autorizado por la aduana de partida (Cartagena), bajo el argumento que la mercancía ingresó por un lugar inhabilitado por la naturaleza de la misma, esto es, “textil” y que por ello tenía una restricción administrativa por parte de la autoridad aduanera colombiana, desconoce lo estipulado en el artículo 4 de la Decisión 399 de 1999, pues se impuso una medida que restringió la operación de transporte internacional, que no tenía aplicación debido al alcance de la Decisión 399 de 1999.Destacó que previo a que se autorizara el régimen de tránsito aduanero comunitario, la demandante cumplió con las exigencias establecidas en el artículo 22 de la citada decisión, el cual dispone que “**toda mercancía que se transporte internacionalmente por** carretera deberá estar amparada por una CPIC y un MCI. Tales documentos serán presentados ante las autoridades de aduna que deban intervenir en el control de la operación para su trámite respectivo*”.Aclaró que para el momento en que SUTRANSCOOP solicitó a la DIAN de Cartagena la autorización de la declaración de tránsito aduanero internacional, la entidad procedió a verificar la documentación respectiva como la carta de porte internacional por carretera No. 11042 y el manifiesto de carga internacional 13485, documentos que en su conjunto acreditaban que la mercancía cuestionada estaba amparada por una Declaración de Tránsito Aduanero Internacional, autorizada por la autoridad aduanera de Cartagena.Estableció que conforme con la normatividad de la Comunidad Andina de Naciones, cada país miembro que adopte una medida que incida en el transporte internacional, en lo referente a la circulación de vehículos habilitados y las unidades de carga, así como la tripulación, la pondrá inmediatamente en conocimiento de los demás países miembros y de la Junta del Acuerdo de Cartagena.Sostuvo que en relación con los requerimientos establecidos por las normas andinas para realizar el transporte internacional de mercancías por carretera, SUTRANSCOOP cumplió con todos los requisitos para poder cumplir su finalidad, en razón a que obtuvo el certificado de idoneidad expedido por el Ministerio de Transporte, en el cual en su anexo I se relaciona el vehículo de placas UAM 665, vehículo en el cual era transportada la mercancía aprehendida por funcionarios de la DIAN de Maicao, según acta 158 del 22 de abril de 2008, así como el certificado de habilitación del vehículo citado y el permiso de prestación de servicios VEO118-05, documentos que acreditan el cabal cumplimiento de la norma andina para efectuar el transporte internacional por carretera.Manifestó que en la Decisión 399 de 1997, en su artículo 169 establecer que las operaciones de tránsito aduanero internacional que realicen los transportistas autorizados en vehículos habilitados y unidades de carga debidamente registrados deben gozar de plena libertad para realizarla, lo que significa entonces que limitarla como en efecto lo realizó la DIAN, va en contravía de dicha disposición, pues el argumento para proceder en dicha orientación no tiene sustento legal aplicable al caso.Mencionó que en lo que atañe a la decisión citada y proferida por la Comunidad Andina de Naciones, se debe enfatizar en que cuando arribó la mercancía al puerto de Cartagena, en el documento de transporte B/L se consignó como destino final Maracaibo, Estado de Zulia, Venezuela, lo que significa entonces que la operación se estaba sujetando a lo estatuido en el artículo 205 que dispone que el transporte internacional de mercancías por carretera, es reconocido por los países miembros como un servicio de exportación.Refirió el artículo 177 de la pluricitada decisión, el cual establece que “*las autoridades de aduna en sus métodos de verificación y control, aplicarán las medidas que afecten lo menos posible la fluidez del comercio internacional*”.Anotó que en lo que atañe a la Decisión 617 de 2005, se tiene que la autoridad aduanera aplicó analógicamente la misma y consideró que en razón a lo estipulado en el artículo 54, era viable aplicar el régimen aduanero nacional, esto es, el Decreto 2685 de 1999, y por ende sustenta la decisión de aprehensión y decomiso, con base en dicha disposición.Sostuvo que el referido artículo no puede analizarse de manera aislada, por cuanto debe tenerse en cuenta el artículo 56 de la misma decisión, que dispone las causales, de manera taxativa, frente a las cuales se constituye una infracción al régimen de tránsito aduanero comunitario, sin que se incluya el régimen sancionatorio nacional.Determinó que no es procedente que se adecue la causal de aprehensión, relativa a que “*la mercancía ingrese por lugar no habilitado*”, dado que dicha restricción, que se consagra en el parágrafo del artículo 29 de la resolución 4240 de 2000, trata el tránsito de mercancías, pero no señala el régimen de tránsito aduanero internacional sino el tránsito aduanero nacional.Resaltó que el artículo 3 de la Decisión 617 de 2005, establece el marco de aplicación de las disposiciones que rigen las operaciones de tránsito de mercancías, medios de transporte y unidades de carga que se rigen al amparo del régimen de tránsito aduanero comunitario en el que se consagra:a) Desde una aduana de partida de un país miembro hasta una aduana de destino de otro país miembro.b) Desde una aduana de partida de un país miembro con destino a un tercer país, en tránsito por uno o más países miembros distintos del de la aduana de partida.c) Desde una aduana de partida hasta una aduana de destino ubicadas en el mismo país miembro, siempre que se transite por el territorio de otro país miembro.Acotó que, con fundamento en lo anterior, así Venezuela no fuera un país miembro de la CAN, era viable realizar la operación de tránsito aduanero comunitario, en razón a que según el artículo 135 del acuerdo, cesaron sus derechos y obligaciones –de Venezuela- derivados de su condición de miembro, con excepción de las ventajas recibidas y otorgadas de conformidad con el programa de liberación de la subregión, las cuales permanecerán vigentes por un plazo de cinco años.Estableció que igualmente resulta aplicable el artículo 7 numerales 2.1 y 2.2 de la Decisión 617 de 2005 en los que se permite realizar un tránsito comunitario, más si se tiene en cuenta que se está aplicando una norma de orden supranacional que tiene prelación respecto del ordenamiento jurídico interno de Colombia.Enfatizó que la administración de aduanas de Maicao, al aprehender la mercancía que se había autorizado como operación de tránsito aduanero, desconoció los acuerdos y convenios internacionales y bilaterales de transporte, suscritos por Colombia y Venezuela, toda vez que limitó de manera infundada la circulación de los medios de transporte y unidades de carga respectiva, lo que generó una serie de perjuicios a la actora.Destacó que en el ordenamiento comunitario la mercancía cuestionada no se encuentra consagrada como mercancía de prohibida importación y, si bien en Colombia existe una restricción, no ha informado a la CAN de la misma y por ende no se puede aplicar una prohibición en Colombia de la cual la CAN, desconoce su existencia. Aunado a ello, si se da a la misma el tratamiento de producto sensible, se puede autorizar la operación, toda vez que Colombia como miembro de la CAN, a la fecha de la operación cuestionada, es decir, el 17 de marzo de 2008, no había registrado lista de productos sensibles.Aclaró que la norma andina permite que el transporte inicie en un tercer país, que para el caso bajo estudio es Panamá. Además, precisó que cuando ingresó a Colombia, ésta se convirtió en aduana de partida y por ende le debían aplicar las normas de la CAN.4. Contestación de la demanda*4.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN*Por intermedio de apoderada, la entidad contestó la demanda en los siguientes términos:Aseguró que las actuaciones de la entonces Administración de Aduanas Nacionales de Maicao, hoy dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao, están plenamente sujetas al ordenamiento legal.Solicitó que se desestimen los argumentos de la demanda ya que existe un claro propósito de la apoderada de inducir en error al juez, pues sustenta su demanda bajo la tergiversación de los supuestos fácticos, así como el procedimiento aduanero que conoció la administración de aduanas de Maicao.Comentó que, si se analiza detalladamente el procedimiento aduanero que se surtió en la administración de aduanas nacionales de Maicao en contra de la demandante, que culminó con el decomiso de la mercancía de textiles, se puede observar una clara omisión en el cumplimiento de la Resolución 7373 del 22 de junio de 2007.Destacó que conforme al artículo 2 de la referida resolución, mediante el cual se adicionó un parágrafo transitorio al artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, se estableció que “**las mercancías** clasificables por los capítulos 50 al 64 del Arancel de Aduanas, procedentes de la Zona Libre de Colón – República de Panamá, deberán ser ingresadas e importadas exclusivamente por las jurisdicciones de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá y Local de Aduanas de Barranquilla y por tanto, no procederá la autorización del régimen de tránsito aduanero*”.Explicó que de la norma transcrita se colige que las mercancías clasificables por los capítulos 50 al 64 del arancel de aduana y que sean procedentes de la zona libre de Colón, República de Panamá, solo pueden ser ingresadas e importadas por dos jurisdicciones, la de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá y la de aduanas de Barranquilla y se señala que sobre esas mismas mercancías no es procedente la autorización del régimen transitorio aduanero.Sostuvo que en el presente caso las mercancías aprehendidas son clasificables por los capítulos 61 y 63 por tratarse de sabanas, camisas, juegos de cortinas, suéteres, blusas, pantalones de tela, etc., por consiguiente dicha mercancía no podía ingresar por la jurisdicción de la administración de aduanas de Cartagena, o lo que es lo mismo estaba prohibido o restringido el ingreso de esa mercancía por dicha aduana y mucho menos podía ser objeto de una operación de tránsito aduanero como acaeció en este caso.Explicó que la actuación administrativa se inició cuando funcionarios de la División de Fiscalización Aduanera de la administración local de aduanas de Maicao, debidamente comisionados mediante auto 061 del 28 de marzo de 2008, con base en el acta de inspección aduanera 0061 del 28 de marzo de 2008 y con apoyo de la Policía Fiscal y Aduanera, procedió a aprehender mercancía consistente en textiles y sus manufacturas que ingresaron a esta jurisdicción bajo la modalidad de tránsito aduanero internacional autorizado por la administración de aduanas de Cartagena, dicha aprehensión se realizó por la causal establecida en el numeral 2.4 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 en concordancia con la causal 1.2 del mismo artículo, mediante acta de aprehensión del 14 de abril de 2008.Sostuvo que dichas causales consisten en que, en la ejecución de un tránsito aduanero se encuentran mercancías que a pesar de haber obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero están sometidas a las restricciones de que trata el artículo 358 de ese decreto y por tratarse de mercancía que ingresó por lugar no habilitado.Precisó que durante la diligencia de retención el tenedor de la mercancía presentó la declaración de tránsito aduanero internacional No. 0117 con autorización 0610908I000329 del 19 de marzo de 2008 con su carta de porte 11042 y manifiesto de carga 13484 y BL 264866.Apuntó que la diligencia de reconocimiento y avalúo finalizó el 19 de marzo de 2008, quedando el respectivo avalúo en setecientos cuarenta y cinco millones veintiséis mil doscientos cuarenta pesos ($745.026.240), consignado en el documento de “Ingreso Inventario u Avalúo de Mercancía Aprehendida DIIAM” número 3939201071 del 29 de marzo de 2008 y la mercancía relacionada en el acta de aprehensión No. 0158 FIS del 17 de abril de 2008.Relató que con auto de apertura 158 del 22 de abril de 2008, el Jefe de la División de Fiscalización Aduanera de la Administración Local de Aduanas de Maicao ordenó iniciar la investigación correspondiente en el expediente DM-2008-2008-0158.Destacó que el 6 de mayo de 2008 la apoderada del demandante presentó documento de objeción al acta de aprehensión 158 del 22 de abril de 2008.Manifestó que la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas de Maicao, hoy Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao, decomisa a favor de la Nación mediante Resolución de Decomiso No. 0084 del 9 de septiembre del 2008, notificada a la apoderada de SUTRANSCOOP el 17 de septiembre de 2008.Mencionó que posteriormente la apoderada interpuso recurso de reconsideración contra la resolución de decomiso, desatado el 23 de diciembre de 2008 mediante Resolución 1-39-201-601-2008-0002 ejecutoriada el 23 de enero de 2009.Aseguró que en todas las etapas procesales dentro del proceso aduanero se demostró que se trata de mercancía de origen extranjero que fue autorizada en tránsito internacional, que se trata de mercancías declaradas en DTAI, que obtuvo la autorización del régimen de tránsito a pesar de estar sometida a las prohibiciones y restricciones de que trata el artículo 358 del Decreto 2685 de 1999 o sea que por ser manufactura de textil estaba prohibido su ingreso por la administración de aduanas de Cartagena o por ser dicha administración lugar no habilitado para el ingreso de ese tipo de mercancía.Sustentó que no se desconoció el debido proceso ni la confianza legítima de la demandante, por parte de la administración aduanera de Maicao, comoquiera que la mercancía objeto de aprehensión y posterior decomiso por parte de dicha administración, pese a la autorización de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena de tránsito internacional de mercancía por carretera con el DTAI 117.Expuso que ello es así, por cuanto esa autorización, por la clase de mercancía que se trataba, no podía ingresar por la Aduana de Cartagena, debido a que las mercancías clasificables por los capítulos 50 al 64 del arancel de aduanas procedentes de la República de Panamá, deberán ser ingresadas e importadas exclusivamente si se transportan por vía marítima por la administración local de Barranquilla y no procede para estas mercancías la autorización del régimen de tránsito aduanero.Resaltó que el principio de la confianza legítima no implica que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación de este principio, lo que significa, es que la administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es, fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.Comentó que la confianza legítima o la buena fe de los administrados no se protegen garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado.Insistió que en este caso no hubo violación al principio de la confianza legítima, por parte de la administración de Maicao, ya que la legislación colombiana se establece unas prohibiciones para que determinadas mercancías ingresen por determinados sitios como es el caso de los textiles y manufacturas.Acotó que, si bien la administración de Cartagena autorizó el ingreso de las mencionadas mercancías, éstas, como claramente lo establece la norma, no podían ingresar por ese puerto, de manera que, el desconocimiento de la norma no convalida una actuación que esté en contra de ésta.Concluyó que la Administración de Aduanas de Maicao encontró probados jurídicamente unos hechos que constituyen razones valederas para imponer el decomiso que ahora contradice la apoderada de la sociedad actora.5. Sentencia de primera instanciaMediante sentencia del 9 de junio de 2011 el Tribunal Administrativo de la Guajira denegó las pretensiones de la demanda.En apoyo de esa decisión expresó, en resumen, lo siguiente:Aclaró que Venezuela en abril de 2006, denunció el tratado internacional contenido en el Acuerdo de Cartagena, que integra la Comunidad Andina de Naciones (CAN) según lo autoriza el artículo 135 del mismo, luego, desde la perspectiva del derecho andino, dicha república no participó en la conformación de las disposiciones contenidas en el acuerdo 617 de 2007, sobre el tránsito aduanero comunitario, cuya aplicación solicita la parte demandante.Destacó que el Acuerdo 617 de 2007, sobre el tránsito aduanero internacional y que modificó lo previsto en las Decisiones 327 y 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena establece:“**Tránsito aduanero comunitario: El régimen aduanero con ** arreglo al cual las mercancías son transportadas bajo control aduanero, desde una aduana de partida hasta una aduana de destino en una misma operación en el curso de la cual se cruzan una o varias fronteras de los países miembros, con suspensión del pago de los derechos e impuestos y recargos eventualmente exigibles, mientras permanezcan bajo este mismo régimen.** Artículo 3.- Las disposiciones de la presente decisión regirán para las operaciones de tránsito de mercancías, medios de transporte y unidades de carga que utilizando uno o más modos de transporte, se realicen al amparo del régimen de tránsito aduanero comunitario*”.Señaló que, frente al derecho interno, el Decreto 2685 de 1999 sobre el tránsito aduanero internacional, prevé en el artículo 370 que para la realización del mismo se aplicará lo previsto en las decisiones 327 y 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena o las normas que las sustituyan, modifiquen o adicionen y en lo pertinente lo dispuesto en ese decreto.Destacó que el artículo 358 del referido decreto señala que la DIAN podrá prohibir o restringir el régimen de tránsito aduanero de mercancías, por razones de seguridad pública, sanitaria, zoosanitaria, fitosanitaria o ambiental de acuerdo con la solicitud que le formulen las autoridades competentes o cuando por razones propias de control lo considere conveniente.Anotó que la referida regulación establece que no podrá autorizarse tránsitos aduaneros de mercancías sobre las cuales exista restricción legal o administrativa para realizar este tipo de operaciones.Sostuvo que sobre el cargo de la violación a los principios de confianza legítima y la buena fe, se tiene que éstos no se encuentran vulnerados por cuanto la Administración de Aduanas de Maicao no desconoció la Declaración de Tránsito Aduanero Internacional No. 0117, proferida por la Administración Especial de Aduanas de Cartagena a favor de la demandante, sino que tal autorización no resulta suficiente cuando se advierte el desconocimiento del derecho aduanero, lo cual da lugar a las facultades sancionatorias aduaneras.Anotó que respecto a la interpretación de las normas del régimen de tránsito aduanero, la demandante debía conocer que la autorización que se expidió en la aduana de Cartagena carecía de respaldo legal, porque se trata de un aspecto propio del ejercicio de su actividad permanente, luego no resulta apropiado reclamar la buena fe en este caso, en desmedro del régimen legal aduanero, por el hecho de que se le haya concedido la autorización de tránsito.Destacó que conforme lo ha precisado el Consejo de Estado (sin referir la decisión citada) “**se trata de mercancías que aún se** encuentran en proceso de transporte y que por lo mismo no han sido objeto de inspección aduanera, de modo que la autorización del régimen no otorga derecho definitivo alguno sobre las mercancías materia de la misma, no les imprime una situación jurídica definitiva o distinta a la de toda mercancía en proceso de importación, en el cual se inscribe el tránsito aduanero, es decir, no elimina o suprime facultad alguna de las autoridades aduaneras sobre las mismas, ni subsana las irregularidades que las estén afectando, luego aun en situación de tránsito aduanero, son susceptibles de dichas facultades, cuando las circunstancias lo ameriten*”.Apuntó que los cargos de vulneración al principio de la buena fe y la confianza legítima no están probados, bajo el entendido que tales principios no resultan pertinentes cuando los afectados no respetan el régimen de aduanas, con introducción de mercancías al territorio nacional por rutas no permitidas y de bienes con restricción administrativa en tránsito aduanero, como lo son los textiles, según lo establece la Resolución 4240 de 2000, de acuerdo con lo dispuesto por los artículo 358 y 502 del decreto reglamentario 2685 de 1999.Agregó que tampoco encuentra probada la vulneración al debido proceso, toda vez que durante el procedimiento administrativo adelantado ante la DIAN se otorgaron todas las garantías procesales para que ejerciera su derecho de defensa en contra de la resolución que ataca por esta vía judicial.Resaltó que en la oportunidad legal se objetó el acta de decomiso, presentó recurso de reconsideración y no se le puede imputar a la administración el que se haya cerrado el término probatorio sin que se hubiese allegado una prueba – la acreditación de la existencia legal de la sociedad comercializadora de productos y Materiales Import & Export C.A.- ya que el ordenamiento ha establecido que corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.Sustentó que sobre el cargo de falsa motivación es posible inferir que de los actos acusados el conflicto suscitado por la parte actora es el desconocimiento de la demandada, de las Decisiones 399 de 1999 y 617 de 2005, emanadas de la Comunidad Andina de Naciones, a través de las cuales se regula el tránsito aduanero internacional.Comentó que, tal cargo no está probado comoquiera que de la normatividad aplicable, el orden nacional remite a la normatividad de la Comunidad Andina de Naciones y ésta, a su vez, a las disposiciones internas. Además, la República Bolivariana de Venezuela a la fecha de los hechos, no era partícipe de la CAN, razón por la cual el cargo de falsa motivación no está probado, pues, tales disposiciones implican la operación de tránsito de mercancías desde una aduana de partida de un país miembro hasta la aduana de destino de otro país miembro y, en el caso bajo análisis, la aduana de partida fue Panamá, que no es país miembro según se lee en el artículo 3 del Acuerdo 617 de 2005.Expuso que, igualmente, según el Acuerdo 617 en comento, las mercancías que se declaran en tránsito aduanero comunitario, están sujetas en la aduana de partida para la aceptación del régimen, al establecimiento de las rutas y plazos dentro de los cuales deberán ser presentadas en la aduana de paso de frontera y de destino, y transita por rutas diferentes a las autorizadas por las administraciones aduaneras de cada país miembro, constituye una infracción que da lugar a que la autoridad aduanera aplique las sanciones por la comisión de tales conductas, conforme los artículos 17, 56 y 57 ibídem.Sostuvo que el artículo 39 de la resolución 4240 de 2000, indica los lugares habilitados para el ingreso de textiles al país, por lo que la autorización de tránsito aduanero, no respetó la ruta de introducción de tales bienes al territorio nacional, ni la restricción administrativa que sobre textiles establece la mencionada resolución, de acuerdo con lo dispuesto por artículo 358 del Decreto 2685 de 1999 y los artículos 3, 17, 56 y 57 del Acuerdo 617 de 2005 de la CAN.Indicó que es legal el decomiso hecho mediante los actos acusados a mercancía amparada con autorización de tránsito aduanero internacional, porque así lo permite el artículo 502 numeral 3.4 del Decreto Reglamentario 2685 de 1999, cuando señala que dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías, cuando durante la ejecución de una operación de tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieren obtenido autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidas a restricciones de que trata el artículo 358 del mencionado decreto, desarrollado por la Resolución 4240 de 2000, artículo 365.Explicó que, la mercancía en cuestión en este asunto, al tratarse de textiles, fueron decomisados al demandante por carecer de respaldo aduanero de ingreso al país, conforme al ordenamiento jurídico vigente, aun cuando se haya obtenido una autorización de tránsito aduanero, pues dicha mercancía tenía una restricción administrativa, sin que tal permiso enerve las funciones de control aduanero que le otorgan a la DIAN las disposiciones de la CAN y las de derecho interno.6. La impugnaciónInconforme con la decisión, la apoderada de la parte demandante apeló la sentencia de primera instancia. Como fundamento del recurso expresó lo siguiente:Explicó que conforme a la información registrada en el DTAI del 17 de marzo de 2008, se advierte que la mercancía transportada, correspondía a textiles la cual tenía como destino final Venezuela, y procedencia Panamá, teniendo como Aduanas de Cruce de Fronteras a Paraguachón (Colombia) y Guarero (Venezuela), es así que estando en ejecución la operación de tránsito aduanero comunitario, la Dirección Seccional de Aduanas de Maicao, procedió a aprehender la mercancía que era transportada según DTAI de marzo de 2008, bajo el amparo legal del Decreto 2685 de 1999, artículo 502 numerales 1.2 y 3.4.Anotó que los fundamentos de la decisión acusada, corresponden a que según la Resolución 7373 de 2007, los textiles, confecciones y calzado que provengan de Puerto Colón, Panamá, solo podían ingresar a Territorio Aduanero Nacional, por vía marítima, por la Aduana de Barranquilla, aspecto que no se evidenció por parte de la Dirección Seccional de Aduanas de Maicao, por cuanto la mercancía ingresó por la jurisdicción de la aduana de Cartagena, lo que sustentó la causal de aprehensión y posterior decomiso de la referida mercancía.Argumentó que la defensa de SUTRANSCOOP se sustentó en que dichas restricciones administrativas, no podían ser aplicadas a la mercancía en cuestión, por cuanto al estar amparadas por normas de carácter supranacional como lo son las decisiones de la CAN 399 de 1999 y 617 de 2005, no le eran aplicables las causales invocadas por la demandada para proceder con el decomiso, lo cual tiene asidero en los propios conceptos de la DIAN, emitidos por la jefe de la División Normativa y Doctrina Aduanera de la Oficina Jurídica de la DIAN, puntualmente el oficio 208 del 22 de agosto de 2006.Refirió apartes de la sentencia apelada para precisar que, no le asiste razón al a quo, en cuanto a que el Acuerdo 617 de 2005 no debe aplicarse, en consideración a que la República Bolivariana de Venezuela no hacía parte de la CAN para el momento en que se expidió dicha decisión, lo cual no es cierto, si se tiene en cuenta que el Tribunal, citó erradamente el año de dicho acuerdo, esto es, el 2007, cuando la decisión en comento fue expedida en el año 2005, en el cual Venezuela aún era miembro de la CAN.Sostuvo que el sustento de la decisión recurrida se centra en el hecho según el cual Venezuela no era un país miembro de la Comunidad Andina de Nacionales para el año 2008, fecha en la cual ocurrieron los hechos y, al tratarse de un tránsito de mercancías entre Panamá y Venezuela, no era procedente aplicar la normatividad supranacional en las cuales el actor evocó su concepto de la violación.Aclaró que no obstante lo anterior, en sentencia del 2 de julio de 2009 del Consejo de Estado, expediente 11001-03-24-000-2002-00297-01 sobre el transporte internacional de mercancías por carretera, se estableció:“**Además de lo expuesto, es preciso tener en cuenta, tal como ** lo recalca el propio Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en la interpretación judicial No. 01-IP-2008 rendida en este proceso, que en tratándose de asuntos relativos al transporte internacional de carga por carretera, la aplicación del ordenamiento comunitario se encuentra supeditada a que el transporte se efectúe teniendo como lugar de origen o destino a dos países miembros o implique el tránsito por uno o más países de la comunidad. Dichas normas son igualmente aplicables cuando el transporte se realice entre un país miembro y un tercer país ajeno a la comunidad, sean cuales fueren los lugares de origen y destino, siempre que el transporte de la carga implique su tránsito por un país de la comunidad distinto de aquél en donde se inicia o termina el servicio. Del mismo modo, la normatividad andina resulta aplicable cuando el transporte de la carga se realice entre terceros países ajenos a la comunidad siempre y cuando ello conlleve el tránsito por uno de los países miembros. En suma, la norma andina es aplicables cuando los vehículos de transporte de carga transiten por el territorio de la comunidad, ya sea por ser ese el lugar de remisión o de destino o por tratarse de un simple lugar de paso. Ahora bien, de conformidad con las disposiciones comunitarias anteriormente trascritas, es menester señalar además, que quienes pretendan realizar el transporte internacional de mercancías por carretera deben contar con las respectivas autorizaciones establecidas en la Decisión 399, dentro de las cuales se encuentran el Certificado de Idoneidad, el Permiso de Prestación de Servicios y el Certificado de Habilitación para cada uno de los camiones o tracto-camiones que conforman su flota y que son destinados al cumplimiento de dicho propósito, los cuales deberán estar registrados conjuntamente con las unidades de carga**”.** Manifestó que conforme al criterio jurisprudencial antes anotada, es claro que para que aplique la normatividad andina, no necesariamente se requiere que corresponde al transporte de mercancías desde una aduna de partida de un país miembro a otra aduana de destino de otro país miembro, como lo reseña el Tribunal Administrativo de la Guajira, sino que, en este caso, resulta aplicable cuando el transporte de carga se realice entre terceros países ajenos a la comunidad, siempre y cuando ello conlleve el tránsito por uno de los países miembros, como fue el caso discutido, de manera que, las Decisiones 399 de 199 y 617 de 2005, sí eran aplicables en el asunto bajo estudio.Aseguró que no se encuentra probado que SUTRANSCOOP haya infringido el régimen de tránsito aduanero comunitario, y menos aún, haya transitado rutas diferentes a las autorizadas por las administraciones aduaneras de cada país, según el literal b) del precitado artículo, por cuanto la ruta autorizada por la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena se estaba cumpliendo, tan es así, que la mercancía fue aprehendida en el sitio de frontera denominado “Paraguachón- Guarero”.Afirmó que no se podían aplicar las restricciones legales o administrativas, conforme a la causal 3.4 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, en razón a que las mismas aplican para operaciones de tránsito aduanero, conforme el artículo 358 del mismo decreto y no a los regímenes de tránsito aduanero internacional comunitario, el cual trata el artículo 370 del decreto en comento y que por remisión expresa, encausa el marco jurídico aplicable a las decisiones de la CAN.Insistió que no le asiste razón al *a quo* al concluir que las restricciones consagradas en la Resolución 7373 de 2007, son aplicables para el caso de tránsito aduanero comunitario, pues las mismas solo aplican al tránsito aduanero nacional, en consideración a que el primero se rige por las decisiones de la Comunidad Andina de Naciones.Concluyó que no puede perderse de vista que, en los cargos formulados en la demanda, se controvirtió la causal de decomiso consagrada en el numeral 1.2. del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, indicando que la misma no era aplicable para el caso debatido, por cuanto es claro que los hechos que generaron los actos administrativos demandados se originaron bajo el régimen de tránsito aduanero comunitario y por ende las causales en mención se adecúan para mercancías el régimen de importación, planteamiento respecto del cual, el *a quo* guardó silencio.7. Trámite Procesal.Mediante auto del 14 de septiembre de 2009, se admitió la demanda por parte del Tribunal Administrativo de la Guajira y se ordenó notificar de la actuación al director de la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales DIAN, por intermedio del director seccional de Aduanas de Riohacha (ff. 313 y 314 del cuaderno principal).La DIAN contestó la demanda mediante memorial radicado el 10 de diciembre de 2009 (ff. 322 a 329 del cuaderno principal).Por auto del 16 de febrero de 2010 el *a quo* decretó las pruebas solicitadas por las partes (ff. 333 y 334 del cuaderno principal) y, mediante auto del 2 de marzo de 2010, se corrió traslado para alegar de conclusión (f. 336 del cuaderno principal).En sentencia del 9 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de la Guajira denegó las pretensiones de la demanda (ff. 365 a 389 del cuaderno principal).Inconforme con la decisión, la parte actora presentó recurso de apelación mediante memorial radicado en la Secretaría del Tribunal el 1 de julio de 2011 (ff. 391 a 401 del cuaderno principal).Por auto del 1 de septiembre de 2011 el Consejo de Estado admitió el recurso de apelación (f. 4 del cuaderno de apelación) y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión mediante providencia del 13de agosto de 2014 (f. 9 del cuaderno de apelación).Mediante auto del 7 de septiembre de 2015 la entonces magistrada ponente del asunto de la referencia, ordenó suspender el proceso en consideración a lo dispuesto en el artículo 33 de la Decisión 472 de las Comunidad Andina de Naciones, a través del cual se codificó el protocolo modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la misma comunidad (Protocolo de Cochabamba), aprobado mediante la Ley 457 de 1998, según el cual, en los procesos en los cuales deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, como ocurre en ese asunto y cuya **“** sentencia no fuere susceptible de recursos en derecho interno, el juez suspenderá el procedimiento y solicitará directamente de oficio o a petición de parte la interpretación del Tribunal*” (ff. 35 y 36 del cuaderno de apelación).Surtido el trámite anterior, mediante oficio recibido en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, el 19 de febrero de 2018, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, remitió la “**interpretación prejudicial solicitada por la Sección Primera de la** Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia*” en el expediente interno 2009- 00136 (ff. 124 a 138 del cuaderno de apelación).8. Alegatos8.1 Parte demandante:Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, así como los ofrecidos en el trámite de la primera instancia.Insistió que frente a las consideraciones que analizó el juez de instancia para negar las pretensiones de la demanda, la parte actora centró la impugnación en que, la Decisión 617 de 2005 de la Comunidad Andina de Naciones sí tiene aplicación para la situación fáctica planteada, en razón a que, para la fecha en que se suscribió el mismo la República Bolivariana de Venezuela hacía parte de la CAN y, adicional a ello, el Acuerdo de Integración Subregional en la Decisión 563 de 1997 en el artículo 135 consagra que las ventajas recibidas y otorgadas de conformidad con el programa de liberación de la subregión, tendrán una vigencia de 50 años a partir de la denuncia, es decir, desde que dejan de hacer parte de la CAN.Sostuvo que Venezuela denunció el acuerdo en abril de 2006, de manera que a partir de esa fecha contaba con un plazo de 50 años para continuar con las ventajas recibidas, es decir, hasta el año 2011 y los hechos materia de controversia se generaron en el año 2008.8.2 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIANLa entidad demandada presentó alegatos de conclusión en los siguientes términos:Enfatizó que los actos se fundamentan en la prohibición legal de que no podrán ser objeto de tránsito aduanero las mercancías cuyo ingreso e importación está restringida por la Administración Especial de Aduanas de Bogotá y la Local de Aduanas de Barranquilla.Comentó que las causales que sustentaron la aprehensión y decomiso establecen que, cuando y durante la ejecución de un tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieran obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidas a las restricciones de que trata el artículo 358 ibídem y por tratarse de mercancía que ingresó por lugar no habilitado proceden las citadas medidas.9. Concepto del Ministerio PúblicoEl Ministerio Público no rindió concepto dentro de este asunto.10. Interpretación prejudicial del asunto por parte del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (207-IP-2016 del 17 de noviembre de 2017)Precisó que las normas a ser interpretadas corresponden a los artículos 4, 17, 22, 169, 177 y 205 de la Decisión 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y los artículos 2, 3, 10, 54, 56, 57, 67 y 72 de la Decisión 617 de 2005 de la Comisión de la Comunidad Andina de Naciones.Anotó que no procede la interpretación de los artículos 4, 17 y 205 de la Decisión 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena por no considerarse pertinentes para la resolución del caso concreto.Explicó que procede la interpretación de los artículos 22, 169 y 177 de la citada Decisión 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena por estar relacionados con el tránsito aduanero internacional, materia de la controversia.Sostuvo que de oficio se interpretarían los artículos 1, 7, 8, 17 y 19 de la Decisión 617 de 2005 de la Comisión de la Comunidad Andina.Expuso que el artículo 10 de la Decisión 617 se refiere a la prohibición del tránsito de mercancía no autorizada, asunto que está relacionado con los antecedentes del caso.Precisó que, en ese sentido, atendiendo a que la mercancía que se ha incautado no resulta prohibida en Colombia, sino que el acceso de la misma se dio por una aduana no autorizada por la autoridad nacional, el artículo en mención no resulta aplicable. Más si del argumento de la demandada se advierte que de acuerdo con la normativa nacional los ingresos de mercancías de rubro bóxers, calzoncillos, batas, pantys, shorts, conjuntos, pañales, brasieres, pantalones, pijamas toallas etc., tienen que ser introducirse por la Aduana Marítima de Barranquilla y no por la de Cartagena como sucedió.Anotó que de lo expuesto se colige que no existe norma comunitaria referida a la restricción o catalogación de las Aduanas en Colombia. En ese sentido, el Tribunal en el proceso 154-1P-2013 ha emitido un pronunciamiento respecto del principio de complemento indispensable. En la normativa comunitaria se consagra lo que algunos tratadistas denominan “*norma de clausura*” según la cual, se deja a la legislación de los países miembros la solución legislativa de situaciones no contempladas en la ley comunitaria, ya que es posible que aquella no prevea todos los casos susceptibles de regulación jurídica.Argumentó que se ha establecido por ese Tribunal que no son aplicables las normas de derecho interno que sean contrarias al ordenamiento jurídico comunitario, debiendo quedar sustraídos de la competencia legislativa interna los asuntos regulados por la legislación comunitaria andina.Aclaró que sobre el tema se ha indicado que no es posible la expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias para la correcta aplicación de aquellas.Mencionó que los países miembros no pueden expedir normas sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo que sean necesarias para su correcta ejecución y, en consecuencia, no pueden so pretexto de reglamentar normas comunitarias, establecer nuevos derechos u obligaciones o modificar los ya existentes y previstos en las normas comunitarias.Sostuvo que, no obstante, cuando la norma comunitaria otorga la responsabilidad a los países miembros la implementación o desarrollo de aspectos no regulados por aquella, en aplicación del principio de complemento indispensable, les corresponde a esos países llevar a cabo tales implementaciones sin que éstas puedan establecer exigencias o requisitos adicionales, o constituir reglamentaciones que de una u otra manera afecten el derecho comunitario o restrinjan aspectos esenciales por él regulados de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria.Estableció que el ordenamiento comunitario goza de prevalencia respecto de los ordenamientos jurídicos de los países miembros y respecto de las normas de derecho internacional. En este marco se ha precisado que, en caso de presentarse antinomias entre el derecho comunitario andino y el derecho interno de los países miembros, prevalece el primero, al igual que al presentarse antinomias entre las normas comunitarias y las de carácter internacional, en las que prevalecen igualmente las comunitarias.Resaltó que un punto fundamental al analizar el principio de preeminencia del derecho comunitario andino es el principio de autonomía del ordenamiento jurídico andino que no es otra cosa que el desarrollo del principio de preeminencia y que consagra como un verdadero sistema jurídico al ordenamiento jurídico comunitario, es decir, unido a que dicho sistema jurídico se presenta como un todo coherente y dotado de unidad, contiene un conjunto de principios y reglas estructurales que derivan del mismo, sin resultar de ningún otro ordenamiento.Apuntó que la potestad de las autoridades nacionales de los países miembros, de regular a través de normas internas o mediante la celebración de tratados internacionales, los asuntos sobre transporte internacional de mercancías no comprendidos en la norma comunitaria andina, no podrá ser ejercida de modo tal que signifique la introducción de restricciones adicionales al ejercicio de los derechos y facultades consagrados por la norma comunitaria. En todo caso, la norma interna o internacional que se aplique deberá ser compatible con la comunitaria.Comentó que la Sala consultante (esta Corporación) deberá establecer y verificar si la Dirección Seccional de Impuestos de Maicao, al aplicar la restricción de ingreso de mercancías consistentes en bóxers, calzoncillos, batas, pantys, conjuntos, pañales, brasieres, pantalones, pijamas, toallas etc., violó o no la legislación comunitaria que regula expresamente el régimen aduanero de tránsito comunitario por aplicar una restricción contenida en una norma nacional. Deberá también constatar si la restricción de ingreso de esa mercancía por la Aduana de Cartagena fue o no notificada a la Secretaria General de la Comunidad Andina como lo dispone el artículo 10 de la Decisión 617 y si la Administración de Maicao consideró esta situación para dictar la resolución de decomiso.Señaló que el artículo 2 de la Decisión 617 indica que las mercancías transportadas bajo el régimen de tránsito aduanero comunitario serán admitidas en el territorio aduanero nacional de los países miembros, con suspensión del pago de los derechos e impuestos y recargos eventualmente exigibles, mientras permanezcan bajo este mismo régimen.Precisó que en este caso, aplica un régimen especial aduanero el cual, a diferencia del régimen de importación de consumo, la obligación tributaria aduanera se encuentra suspendida al pago de derechos, impuestos y recargos, por cuanto las mercancías han sido destinadas por voluntad del importador en tránsito aduanero comunitario internacional con destino a otro país, sea miembro de la Comunidad Andina o un tercero no miembro.Sostuvo que mientras dure el tránsito aduanero, las mercancías se hallan bajo la potestad aduanera, es decir, sujetas a todos los actos de control y vigilancia, hasta que las mismas hayan llegado a la aduana de salida, se haya cancelado la operación y abandonen el país, todo con sujeción a las normas establecidas en la Decisión 617 y a las normas internas complementarias que no se encuentren en contradicción con la decisión comunitaria.Anotó que por su parte el artículo 3 de la Decisión 617 manifiesta que las disposiciones de esa decisión regirán para las operaciones de tránsito de mercancías, medios de transporte y unidades de carga que utilizando uno o más modos de transporte, se realicen al amparo del Régimen de Tránsito Aduanero Comunitario:-Desde una aduana de partida de un país miembro hasta una aduana de destino de otro país miembro.-Desde una aduana de partida de un país miembro con destino a un tercer país, en tránsito o por uno o más países miembros distintos del de la aduana de partida.-Desde una aduana de partida hasta una aduana de destino ubicadas en el mismo país miembro, siempre que se transite por el territorio de otro país miembro.Mencionó que en este caso la operación de tránsito aduanero comunitario, aunque inició en Panamá, la mercancía fue manifestada en tránsito en la aduana de Cartagena y la misma se transformó en aduana de salida, con destino final a Maracaibo, Venezuela, debiendo pasar por la Aduana de Maicao. Esta operación de tránsito aduanero comunitario se realizó amparada y de conformidad con la Decisión 617, motivo por el cual la aduana de Cartagena una vez cumplidos y verificados los requisitos exigibles por la normativa comunitaria, autorizó el régimen de tránsito.Precisó que el hecho de que Venezuela ya no era miembro de la Comunidad Andina para la fecha en que se efectuó el tránsito, es irrelevante, pues la operación se encontraba garantizada y amparada en los literales bien sea a), o el b) del artículo 3 de la Decisión 617.Determinó que el artículo 9 de la referida decisión autoriza los medios de transporte y carga a circular por vías y cruces o pasos de frontera habilitados de conformidad con la norma comunitaria y subsidiariamente por las que determinen las autoridades nacionales.Insistió que estas normas no podrán establecer exigencias, requisitos adicionales o dictar reglamentaciones que de una u otra manera entren en conflicto con el derecho comunitario andino o restrinjan aspectos esenciales regulados por él de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria.Manifestó que la Sala consultante (esta Corporación) debe determinar y verificar si la Administración de Aduanas de Maicao, para aprehender las mercancías cumplió lo siguiente: 1) observó o no el ámbito de aplicación de la Decisión 617, para lo cual debió tomar en cuenta el hecho de si se trataba de un régimen de tránsito aduanero o de un régimen de importación a consumo; 2) si además verificó si la restricción de acceso de la mercancía por la Aduana de Cartagena abarcaba a los regímenes aduaneros especiales o solo tuvo en cuenta para las mercancías declaradas al régimen de consumo y 3) finalmente, en el caso de comprobarse que la restricción era también para el régimen de tránsito, se tomó o no en cuenta si la norma interna que estableció la restricción se encontraba o no en conformidad con la Decisión 617 para lo cual debió tomar en cuenta el principio de supremacía normativa que rige la Comunidad Andina.Aclaró que de los antecedentes del caso se advierte que el hecho generador es la introducción de mercancías al país bajo el régimen de tránsito aduanero que realizaba la empresa colombiana SUTRANSCOOP que tiene como punto de partida Panamá y como destino la ciudad de Maracaibo en Venezuela, frente a lo cual la autoridad afirma que Panamá no es un país miembro de la Comunidad Andina. En razón a ello debe tenerse en cuenta que la operación de tránsito aduanero comunitario se encuentra definida en el glosario de términos de la Decisión 617 así:“**Es el transporte de mercancías, medios de transporte y** unidades de carga, que se realiza en el territorio aduanero comunitario desde una aduana de partida hasta una aduana de destino en una misma operación, en el curso de la cual se cruzan una o varias fronteras de los países miembros, dando cumplimiento a las disposiciones contenidas en la presente decisión, así como a las demás normas comunitarias y nacionales complementarias o conexas”.*Destacó que de igual modo, el glosario de términos de la Decisión 617 contiene la clasificación de los tipos de aduanas empleadas para tal operación al amparo de la norma de tránsito aduanero comunitario.Afirmó que para el caso objeto de análisis, el tránsito se inicia en Cartagena como aduana de partida, donde se cumplieron las formalidades y requisitos aduaneros previos a conceder el régimen de tránsito comunitario, debiéndose observar y aplicar la Decisión 617.Precisó que las aduanas de paso de frontera, de acuerdo con los artículos 17 y 23 de la Decisión 617, están facultadas para verificar las marcas de identificación aduanera, códigos y estado de los precintos aduaneros y asegurarse que la unidad de carga y el medio de transporte no tengan señales de haber sido forzados o violados, dejando constancia de la revisión realizada sobre la declaración aduanera. Solo en caso de sospecha de irregularidades aduaneras se podrá realizar la verificación física de mercancías dejando la constancia correspondiente.Estableció que la normativa andina establece que las autoridades de aduana de paso de frontera deberán remitir un “*Aviso de Paso de Frontera*” a las aduanas de partida y de destino, tan pronto como haya concluido su revisión. Éste aviso deberá incluir las incidencias que hayan podido producirse y recogerlas en el ejemplar correspondiente de la declaración aduanera que la Decisión sobre el Documento Único Aduanero adopte.Anotó que se deberá verificar si la administración de aduanas de Maicao como aduana de destino, llevó a cabo o no sus actuaciones de acuerdo con la Decisión 617 para que se cumpla a cabalidad el tránsito aduanero comunitario e internacional o si por el contrario incumplió con sus deberes y obligaciones.Explicó que de acuerdo con los antecedentes del caso, la Sala consultante (esta Corporación) deberá considerar que sólo resultan aplicables las disposiciones de la norma andina a la operación de tránsito comunitario correspondiente al recorrido realizado por el territorio de los países miembros y no necesariamente respecto de la aduana de partida. En este caso, el inicio de la operación de tránsito comunitario se dio en un tercer país (Panamá), siendo la aduana de partida para el cuerpo normativo andino, la Aduana de Cartagena.Señaló que en el caso expuesto la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contestó la demanda afirmando que se encuentra probado que las mercancías transportadas por SUTRANSCOOP e introducidas, eran bóxers, calzoncillos, batas, pantys, shorts, conjuntos, pañales, brasieres, pantalones. Pijamas, toallas etc., procedente de Panamá, lo cual contraviene la prohibición contenida en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 que solo permite el acceso de dichas mercancías por la Aduana de Barranquilla.Comentó que el glosario de términos de la Decisión 617 define la carga o mercancía como a todos los bienes susceptibles de ser clasificados por la NANDINA y que se encuentran sujetos a control aduanero. Dicha norma contiene además una clasificación de los tipos de mercancías que transitan al amparo de la norma de tránsito aduanero comunitario.Resaltó que la consultante deberá analizar si la Administración de Aduanas de Maicao al expedir su resolución de decomiso, violó o no la Decisión 617 al no considerar que las mercancías en tránsito consistentes en bóxers, calzoncillos, batas, pantys, shorts, conjuntos, pañales, brasieres, pantalones, pijamas, toallas etc., no eran comunitarias.Concluyó que esta Corporación deberá verificar si la Administración de Maicao, al investigar y dictar la resolución de decomiso, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos y formalidades para el tránsito comunitario, violó o no la Decisión 617 al ordenar el decomiso.Surtidos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que obre causal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativa, a resolver previas las siguientesCONSIDERACIONES **1.** CompetenciaEs competente la Sala para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de junio de 2011, por el Tribunal Administrativo de la Guajira, conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y en consideración al Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que busca descongestionar la Sección Primera de esta Corporación. ** 2.** Cuestión previaAntes de iniciar el estudio del problema jurídico a resolver en esta instancia, se advierte que a folio 112 del cuaderno de apelación del expediente, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales otorgó poder al doctor Mauricio Alexander Dávila Valenzuela, razón por la cual habrá de reconocérsele personería jurídica para actuar en representación de dicha entidad. ** 3.** Caso concretoCorresponde a la Sala estudiar el contenido de la impugnación y el fallo de primera instancia para cotejarlos con el acervo probatorio y las normas aplicables al caso concreto. Si de tal estudio resulta que el fallo se ajusta a derecho se confirmará, y si por el contrario carece de fundamento se revocará.Igualmente, esta Sección habrá de considerar para el pronunciamiento en segunda instancia, la interpretación prejudicial rendida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de conformidad con el artículo 35 del Tratado de Creación del referido tribunal, en concordancia con el artículo 128 del Estatuto de esa Corporación regional.En consecuencia, el problema jurídico a resolver en esta instancia, consistirá en determinar si, como lo firma la recurrente, tanto la entidad demandada como el *a quo*–que denegó las pretensiones de la demanda- desconocieron la normatividad de la Comunidad Andina de Naciones aplicable al tránsito aduanero internacional – comunitario, de cara a la regulación que sobre la materia, contienen las Decisiones 399 de 1999 y 617 de 2005, en tanto que, los actos administrativos demandados ordenaron el decomiso de la mercancía textil que se encontraba en tránsito en el territorio aduanero colombiano y que había ingresado por el puerto de Cartagena, con destino a Maracaibo, Estado de Zulia, Venezuela, con fundamento en artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 que solo permite el acceso de dichas mercancías por la Aduana de Barranquilla.Previamente a resolver el asunto de fondo, resulta conveniente precisar el alcance de la normatividad de la Comunidad Andina de Naciones y la fuerza vinculante de la misma en el territorio colombiano.2.1 La Comunidad Andina de NacionesMediante el Acuerdo de Integración Subregional Andino o como comúnmente se le conoce como el “Acuerdo de Cartagena”, los gobiernos de Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú y Venezuela, resolvieron convenir una serie de objetivos y mecanismoscon miras **“a disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de** los Países Miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros.*De manera que, la Comunidad Andina de Naciones CAN es un mecanismo de integración subregional con “**el propósito de mejorar** el nivel de vida y desarrollo equilibrado de los habitantes de los Países Miembros mediante la integración y la cooperación económica y social”.*La Comunidad Andina la conforman los siguientes órganos e instituciones, articulados en el Sistema Andino de Integración (SAI):Consejo Presidencial AndinoConsejo Andino de Ministros de Relaciones ExterioresComisión AndinaSecretaría GeneralTribunal de Justicia de la Comunidad AndinaParlamento AndinoInstancias de participación y consultivas de la Sociedad Civil (Consejo Consultivo Empresarial, Consejo Consultivo Laboral, Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas, Mesa Afrodescendiente, Mesa Andina de Trabajo sobre la Promoción y Protección de los Derechos del Consumidor, y Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales)Universidad Andina Simón BolívarCorporación Andina de Fomento (CAF)Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR)Asimismo, los principales tratados e instrumentos que rigen esta Comunidad son:-Acuerdo de Cartagena de 1969.-Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena de 1997) / Protocolo de Trujillo.-Tratado Constitutivo del Parlamento Andino.-Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena. Estatuto del Tribunal de Justicia Andino.Este último tratado de creación del Tribunal de Justicia, estableció cómo está comprendido el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, en los siguientes términos:a) El Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos adicionales;b) El presente Tratado y sus Protocolos Modificatorios;c) Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina;d) Las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina; ye) Los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del proceso de la integración subregional andina.Sobre la las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina, los artículos 2 a 4 del referido tratado se encargan de regular su fuerza vinculante, así:*“Artículo 2. Las Decisiones obligan a los Países Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina.**Artículo 3.- Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones de la Secretaría General serán directamente aplicables en los Países Miembros a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que las mismas señalen una fecha posterior. Cuando su texto así lo disponga, las Decisiones requerirán de incorporación al derecho interno, mediante acto expreso en el cual se indicará la fecha de su entrada en vigor en cada País Miembro.** Artículo 4.- Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación”.*En la sentencia C-227 de 1999, mediante la cual la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de la Ley 457 de 1998 por medio de la cual se aprobó el '**Protocolo modificatorio del ** Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena”, suscrito en la ciudad de Cochabamba (Bolivia) a los veintiocho (28) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996**)”**, se precisó:*“Una vez publicada una decisión o una resolución en la gaceta de la Comunidad Andina, estas normas son aplicables en cada uno de los Estados, salvo que, en relación con las decisiones que expida el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o la Comisión de la Comunidad Andina, se disponga su incorporación formal al ordenamiento interno.**En los artículos 2 y 3 del Tratado se establece una distinción entre la obligatoriedad y la aplicabilidad directa de las normas derivadas del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Se dispone que las decisiones de la Comisión de la Comunidad Andina y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores obligan a los estados miembros a partir de su decisión, en tanto que su aplicabilidad interna se difiere a su publicación. La distinción se explica por el hecho de que en las instancias decisivas enunciadas participan directamente miembros o representantes de los gobiernos de los Estados miembros, por lo cual, al momento de adoptarse la decisión están en pleno conocimiento del contenido normativo convenido”.�*De manera que, es claro el carácter vinculante de las decisiones que emite la Comunidad Andina de Naciones, a través de sus organismos autorizados.Ahora, frente a la interpretación de esta normativa cuando se suscite una controversia como la del presente caso, el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia así como su Protocolo Modificatorio, le atribuyeron a esa Corporación unas competencias precisas de interpretación de las decisiones y demás normas que integran la Comunidad Andina. En efecto, el referido tratado dispuso:*“Artículo 32.- Corresponderá al Tribunal interpretar por vía prejudicial las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros.**Artículo 33.- Los jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, podrán solicitar, directamente, la interpretación del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno. Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que hubiere recibido la interpretación del Tribunal, el juez deberá decidir el proceso. En todos los procesos en los que la sentencia no fuere susceptible de recursos en derecho interno, el juez suspenderá el procedimiento y solicitará directamente de oficio o a petición de parte la interpretación del Tribunal.** Artículo 34.- En su interpretación, el Tribunal deberá limitarse a precisar el contenido y alcance de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, referida al caso concreto. El Tribunal no podrá interpretar el contenido y alcance del derecho nacional ni calificar los hechos materia del proceso, no obstante lo cual podrá referirse a éstos cuando ello sea indispensable a los efectos de la interpretación solicitada. Artículo 35.- El juez que conozca el proceso deberá adoptar en su sentencia la interpretación del Tribunal. Artículo 36.- Los Países Miembros de la Comunidad Andina velarán por el cumplimiento de las disposiciones del presente Tratado y en particular de la observancia por parte de los jueces nacionales a lo establecido en la presente Sección”.*Sobre la constitucionalidad de estas disposiciones la Corte Constitucional destacó en la sentencia C-227 de 1999, lo siguiente:*“Los jueces nacionales podrán solicitar la interpretación del Tribunal acerca de las normas que integran el ordenamiento jurídico de la comunidad y que deban aplicarse en el proceso o controversia. Si la controversia es susceptible de recursos, el juez deberá decidir el proceso si llegada la oportunidad de dictar la sentencia, no se hubiere recibido la interpretación del Tribunal. En los casos en los que la sentencia no sea susceptible de recursos, el juez de la causa suspenderá el procedimiento y solicitará directamente la interpretación del Tribunal. La interpretación del Tribunal, circunscrita al contenido y alcance de las normas comunitarias, es vinculante para el respectivo órgano judicial y, a este respecto, las distintas autoridades nacionales deben velar por el efectivo cumplimiento de las decisiones de aquél. Las disposiciones de esta sección se ajustan a la Constitución Política. La aplicación directa y preferente del ordenamiento comunitario en los países miembros, obliga a articular un sistema que permita unificar su interpretación.**Las competencias atribuidas al tribunal Andino de Justicia en modo alguno pugnan con la Constitución Política. Por el contrario, la integración económica se promueve en la medida en que un tribunal especializado en el derecho comunitario, por la vía arbitral, se erige en foro para resolver las controversias que giren en torno a este ordenamiento jurídico, incluidas las que le sometan los particulares. Las sentencias y laudos proferidos en ejercicio de esta función, serán precisamente las fuentes de una rica doctrina que servirá para orientar, sobre bases de seguridad y de permanente adecuación a la realidad, el proceso de integración. La circunstancia de que los jueces nacionales sean instancias propias de aplicación del derecho comunitario, le brinda sustento adicional a esta modalidad de justicia arbitral fundada en el acuerdo de las partes, como quiera que siempre se dispondrá de una vía franca para acceder a la jurisdicción”.*2.2. El asunto de fondoCon la claridad anterior, se encuentra que la acusación puntual de la parte recurrente contra los actos administrativos demandados mediante los cuales se decomisó la mercancía transportada por la accionante, en virtud del tránsito aduanero comunitario, consiste en que, la autoridad demandada, desconoció el debido proceso en el trámite efectuado y que dichos actos adolecen de falsa motivación, al tener en cuenta el ordenamiento legal interno y no las decisiones de la Comunidad Andina de Naciones que regulan el tránsito aduanero internacional o comunitario.Según se tiene, el *a quo* consideró que las Decisiones 399 y 617 de la CAN invocadas por la parte actora, para efectos de determinar el tránsito aduanero comunitario en el que se encontraba la mercancía transportada por SUTRANSCOOP con destino a la ciudad de Maracaibo, Venezuela, no eran aplicables, en tanto que, Venezuela ya no era parte de la Comunidad Andina de Naciones, pues denunció el tratado contenido en el Acuerdo de Cartagena en abril de 2006.Adicionalmente, señaló que el tránsito aduanero internacional se encuentra regulado en el Decreto 2685 de 1999 en el artículo 370 y que, en el artículo 358 del mismo decreto, se establece que la DIAN podrá prohibir o restringir el régimen de tránsito aduanero de mercancías, por razones de seguridad pública, sanitaria, zoosanitaria, fitosanitaria o ambiental.Igualmente, conforme al artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, que dispone cuáles son las causales de aprehensión, destacó que, conforme al numeral 3.4, que tuvo en cuenta la entidad demandada para proceder con el decomiso de la mercancía, se refirió que, conforme a esta norma, habrá lugar a la aprehensión y decomiso de la mercancía “**cuando durante la ejecución de una operación de** tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieren obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidas a las restricciones de que trata el artículo 358*…”Asimismo, la entidad demandada fundamentó los actos administrativos acusados, en el artículo 2 de la resolución 7373 del 22 de junio de 2007 que establece que “*las mercancías clasificables por los capítulos 50 al 64 del Arancel de Aduanas, procedentes de la zona libre de Colón – Panamá, deberán ser ingresadas e importadas exclusivamente por las jurisdicciones de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá y Local de Aduanas de Barranquilla y, por tanto, no procederá la autorización del régimen de tránsito aduanero*”.Con fundamento en lo anterior, en la sentencia apelada se concluye que las Decisiones 299 de 199 y 617 de 2005 de la Comunidad Andina de Naciones, no son aplicables, en tanto que, existe una restricción administrativa interna respecto de la mercancía transportada y porque, la República Bolivariana de Venezuela, ya no era participe de la CAN para la fecha de los hechos, luego no se cumplen los presupuestos previstos por esa normativa andina, en tanto que era necesario que la operación de tránsito de mercancías, sucediera desde una aduana de partida de un país miembro hasta la aduana de destino de otro país miembro, y en este caso, la aduana de partida fue Panamá, que no es un país miembro.Sobre el particular, el Tribunal de Justicia Andino en la interpretación de las normas objeto de debate en la controversia planteada por la demandante, precisó que el ordenamiento comunitario goza de prevalencia respecto de los ordenamientos jurídicos de los países miembros y respecto de las normas de derecho internacional.En este marco se ha aclarado que, en caso de presentarse antinomias entre el derecho comunitario andino y el derecho interno de los países miembros, prevalece el primero, al igual que al presentarse antinomias entre las normas comunitarias y las de carácter internacional, en las que prevalecen igualmente las comunitarias.Así mismo, señala que estas normas no podrán establecer exigencias, requisitos adicionales o dictar reglamentaciones que de una u otra manera entren en conflicto con el derecho comunitario andino o restrinjan aspectos esenciales regulados por él de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria.Manifestó en consecuencia, que esta Corporación debe determinar y verificar si la Administración de Aduanas de Maicao, para aprehender las mercancías cumplió lo siguiente: 1) observó o no el ámbito de aplicación de la Decisión 617, para lo cual debió tomar en cuenta el hecho de si se trataba de un régimen de tránsito aduanero o de un régimen de importación a consumo; 2) si además verificó si la restricción de acceso de la mercancía por la Aduana de Cartagena abarcaba a los regímenes aduaneros especiales o solo tuvo en cuenta para las mercancías declaradas al régimen de consumo y 3) finalmente, en el caso de comprobarse que la restricción era también para el régimen de tránsito, se tomó o no en cuenta si la norma interna que estableció la restricción se encontraba o no en conformidad con la Decisión 617 para lo cual debió tomar en cuenta el principio de supremacía normativa que rige la Comunidad Andina.Bajos estos parámetros, encuentra la Sala en primer término que, en este caso, conforme a la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia Andina, aplica un régimen especial aduanero el cual, en palabras de dicho tribunal, a diferencia del régimen de importación de consumo “*la obligación tributaria aduanera se encuentra suspendida al pago de derechos, impuestos y recargos, por cuanto las mercancías han sido destinadas por voluntad del importador en tránsito aduanero comunitario internacional con destino a otro país, sea miembro de la Comunidad Andina o un tercero no miembro”.*En ese orden de ideas, la operación de tránsito aduanero comunitario en este caso, aun cuando inició en Panamá, es posible advertir que la mercancía fue manifestada en tránsito en la aduana de Cartagena y, de acuerdo con lo señalado por el Tribunal de Justicia Andino, “*la misma se transformó en aduana de salida, con destino final a Maracaibo, Venezuela, debiendo pasar por la Aduana de Maicao”.*En consecuencia, esta operación de tránsito aduanero comunitario se realizó bajo el amparo de la Decisión 617 de 2005, razón por la cual, la aduana de Cartagena una vez cumplidos y verificados los requisitos exigibles por la normativa comunitaria, autorizó el régimen de tránsito.Lo anterior encuentra sustento además en que, conforme a la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia Andino “**sólo** resultan aplicables las disposiciones de la norma andina a la operación de tránsito comunitario correspondiente al recorrido realizado por el territorio de los países miembros y no necesariamente respecto de la aduana de partida. En este caso, el inicio de la operación de tránsito comunitario se dio en un tercer país (Panamá), siendo la aduana de partida para el cuerpo normativo andino, la Aduana de Cartagena”.*Adicionalmente, el artículo 19 de la Decisión 617 de 2005 establece:*“Artículo 19.- En caso que el transporte se inicie en un tercer país, la aduana de entrada al territorio aduanero comunitario actuará como aduana de partida y aplicará el procedimiento dispuesto en el presente Capítulo”.*De manera que, contrario a lo señalado por el *a quo*, las Decisiones 399 y 617 de la CAN sí resultan aplicables a este caso y prevalecen sobre las regulaciones de orden interno, por su carácter vinculante.Ahora, la operación de tránsito aduanero comunitario, se encuentra definida en el glosario de términos de la Decisión 617 así:“**Es el transporte de mercancías, medios de transporte y** unidades de carga, que se realiza en el territorio aduanero comunitario desde una aduana de partida hasta una aduana de destino en una misma operación, en el curso de la cual se cruzan una o varias fronteras de los países miembros, dando cumplimiento a las disposiciones contenidas en la presente decisión, así como a las demás normas comunitarias y nacionales complementarias o conexas”.*En el asunto de la referencia, aplica entonces un régimen especial aduanero el cual a diferencia del régimen de importación de consumo, los tributos y obligaciones aduaneras quedan en suspenso hasta tanto se cumpla con el tránsito correspondiente, en consideración a que, en este caso, el destino final de la mercancía, era la ciudad de Maracaibo en el Estado de Zulia, Venezuela.Con esta claridad, se encuentra que las restricciones administrativas previstas por el Decreto 2685 de 1999, relativas al tipo de mercancía y al ingreso por una aduana no autorizada, constituyen limitaciones y condiciones al ejercicio de las potestades atribuidas y autorizadas en la Decisión 617 de 2005 de la CAN.Ello es así, en la medida en que, dicha decisión, mediante la cual se adopta una norma comunitaria sobre Tránsito Aduanero Comunitario para consolidar la libre circulación de mercancías entre los países miembros, permite el transporte de mercancías en los territorios de los países miembros, sin distinguir si se trata de manufacturas o textiles, tan solo restringe este régimen de tránsito para las mercancías prohibidas **“** por razones de moralidad, seguridad o protección de la vida y salud de personas, plantas o animales u otros, esté contemplada en éste; y, las mercancías consideradas como productos sensibles”.*Con todo, en este caso, los textiles transportados no clasificaban dentro de esta categoría de artículos prohibidos ni productos sensibles.Igualmente, debe tenerse en cuenta que las aduanas de paso de frontera, como lo era en este caso la Aduana de Maicao –quien ordenó la aprehensión y decomiso de la mercancía- de acuerdo con los artículos 17 y 23 de la Decisión 617 de 2005, están facultadas para verificar las marcas de identificación aduanera, códigos y estado de los precintos aduaneros y asegurarse que la unidad de carga y el medio de transporte no tengan señales de haber sido forzados o violados, dejando constancia de la revisión realizada sobre la declaración aduanera, y solo en caso de sospecha de irregularidades aduaneras puede realizar la verificación física de mercancías dejando la constancia correspondiente.Es decir, la aduana de paso no tiene la facultad de inspeccionar la mercancía, a menos que exista una sospecha de irregularidades sobre la mercancía transportada. De manera que, su obligación es permitir el tránsito, más aun cuando existía una declaración y autorización por parte de la Aduana de Cartagena, la 0117 del 17 de marzo de 2008, operación que se autorizó previa la presentación de los documentos exigidos en el artículo 19 y 22 de la Decisión 399 de 1997 sobre transporte internacional de mercancías por carreteras, esto es:a) El manifiesto de carga internacional 13485 yb) Carta de porte internacional de carretera 11042 del 17 de marzo de 2008.Sin embargo, la División de Fiscalización de la Administración de Aduanas de Maicao, procedió a levantar el acta de inspección aduanera rompiendo el precinto de la DIAN 000911 del contenedor AMZU-838648-6 y, posteriormente, a su aprehensión y decomiso por las causales anotadas en párrafos precedentes.Así que le asiste razón a la demandante, al señalar que la entidad demandada desconoció el debido proceso y la confianza legítima de la empresa actora, comoquiera que, pese a cumplir con la declaración y obtener la autorización de la Aduana de Cartagena (aduana de partida para efectos del tránsito aduanero comunitario), la Aduana de Maicao (aduana de paso de frontera), rompió el precinto de la DIAN de Cartagena, desconociendo la normativa comunitaria andina para el efecto, la cual dispone que solo le correspondía verificar las marcas de identificación aduanera, códigos y estado de los precintos aduaneros.Adicionalmente, no puede dejarse de lado que en el Oficio 208 del 22 de agosto de 2006, la División Jurídica de la DIAN, al tratar un asunto materia de consulta sobre la procedencia de las restricciones contempladas en la normatividad nacional en materia aduanera, de cara al régimen de tránsito internacional, sostuvo:“**Así las cosas, dimana con claridad de lo expuesto que las ** restricciones contempladas en el Decreto 2685 de 1999, en materia de tránsito aduanero, aplican solo para la modalidad de tránsito aduanero nacional, lo cual determina como lógica consecuencia, que para las operaciones de tránsito aduanero internacional debe estarse a lo dispuesto en las decisiones vigentes de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, que para el caso son: la Decisión 399 del 17 de enero de 1997, relativa al Transporte Internacional de Mercancías por Carretera y la Decisión 617 del 15 de julio de 2005, en materia de Tránsito Aduanero Comunitario **(…)”** De otro lado, no se encuentra probado en el expediente administrativo que la restricción de ingreso de la mercancía bajo estudio, por la Aduana de Cartagena, haya sido notificada a la Secretaría General de la Comunidad Andina, tal como lo dispone el artículo 1 de la Decisión 617 de 2005 y que con fundamento en ello, la Administración de Aduanas de Maicao haya proferido los actos administrativos de decomiso, demandados en este asunto.En tales condiciones, la Sala encuentra que, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Seccional Maicao, desconoció las Decisiones 399 y 617 de la Comunidad Andina de Naciones al ordenar el decomiso de la mercancía transportada por la demandante por una restricción señalada en normas de derecho interno, sin considerar que la misma se encontraba bajo el régimen de tránsito aduanero comunitario y que, además, tal restricción aplica, según la misma entidad lo afirmó, al tránsito aduanero nacional.Finalmente, debe tenerse en cuenta que en el proceso con el radicado 15001-23-31-000-2009-00137-01, mediante sentencia del 8 de febrero de 2018 con ponencia de la Dra. Rocío Araújo Oñate, se estudió un asunto similar al que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad y, resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos de decomiso, al desconocer el régimen de tránsito aduanero comunitario y las decisiones de la CAN, por argumentos similares a los expuestos en párrafos precedentes.En consecuencia, la sentencia del 9 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, se revocará y en su lugar se declarará la nulidad de las Resoluciones 39-070-0636-0084 del 9 de septiembre de 2008 y 1-39-201-601-2008-002 del 23 de diciembre de 2008, proferidas por la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas Nacionales de Maicao, dentro del proceso aduanero DM-2008-200-0158.A título de restablecimiento del derecho se condenará a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Maicao, al pago de la mercancía decomisada, avaluada en setecientos cuarenta y cinco millones veintiséis mil doscientos cuarenta pesos ($745.026.240, suma que deberá ser indexada al momento del pago efectivo de la misma a la Cooperativa Suramericana de Transportes SUTRANSCOOP, para lo cual se aplicará la siguiente fórmula:R = Rh X IPC FinalIPC InicialEn queR= Valor presenteRh = Valor que se actualizará.IPC Inicial = Índice de precios al consumidor.IPC Final = Índice de precios al consumidor que corresponde al vigente para el mes en que se profiere la sentencia.Respecto de la aplicación de la anterior formula, la Sala estima que el IPC inicial a tener en cuenta, corresponde al del mes en que quedó en firme la decisión de decomiso, lo anterior ya que fue para dicha fecha en que se definió la situación jurídica de la mercancía, cuyo valor constituye la base para el restablecimiento del derecho, por lo cual es a partir de la misma que la actora vio lesionados sus derechos, consolidándose el daño causado por los actos administrativos viciados de nulidad.En cuanto al IPC Final, como a la fecha no se cuenta con el IPC del mes en el que se dicta la presente providencia, se deberá tomar el último reportado por el DANE, esto es, el correspondiente a mayo de 2018.Por último, advierte la Sala que en esta instancia no hay lugar a condenar en costas a ninguna de las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.En mérito de lo expuesto, el Consejo Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, ** FALLA
** Primero: Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira el 9 de junio de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, declárase la nulidad de las Resoluciones 39-070-0636-0084 del 9 de septiembre de 2008 y 1-39-201-601-2008-002 del 23 de diciembre de 2008, proferidas por la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas Nacionales de Maicao, dentro del proceso aduanero DM-2008-200-0158.Segundo: A título de restablecimiento del derecho, condénase a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Maicao, al pago de la mercancía decomisada, avaluada en setecientos cuarenta y cinco millones veintiséis mil doscientos cuarenta pesos ($745.026.240, suma que deberá ser indexada al momento del pago efectivo de la misma a la Cooperativa Suramericana de Transportes SUTRANSCOOP.Tercero: Notifíquese la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo.Cuarto: Reconócese personería jurídica al doctor Mauricio Alexander Dávila Valenzuela para actuar en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN en el asunto de la referencia, en los términos del poder visible a folio 112 del cuaderno de apelación del expediente.Quinto: Envíese copia de la presente providencia al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de Naciones, de conformidad con el artículo 128 del Estatuto de dicha corporación.Sexto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ** ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Presidente
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Consejera
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Consejero
ALBERTO YEPES BARREIRO
Consejero
Puntos clave
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[L]a Comunidad Andina de Naciones CAN es un mecanismo de integración subregional con “el propósito de mejorar el nivel de vida y desarrollo equilibrado de los habitantes de los Países Miembros mediante la integración y la cooperación económica y social”. La Comunidad Andina la conforman los siguientes órganos e instituciones, articulados en el Sistema Andino de Integración (SAI): Consejo Presidencial Andino Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores Comisión Andina Secretaría General Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Parlamento Andino Instancias de participación y consultivas de la Sociedad Civil (Consejo Consultivo Empresarial, Consejo Consultivo Laboral, Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas, Mesa Afrodescendiente, Mesa Andina de Trabajo sobre la Promoción y Protección de los Derechos del Consumidor, y Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales) Universidad Andina Simón Bolívar Corporación Andina de Fomento (CAF) Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR).
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Sobre la las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina, los artículos 2 a 4 del referido tratado se encargan de regular su fuerza vinculante, así: “Artículo 2. Las Decisiones obligan a los Países Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina. Artículo 3.- Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones de la Secretaría General serán directamente aplicables en los Países Miembros a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que las mismas señalen una fecha posterior. Cuando su texto así lo disponga, las Decisiones requerirán de incorporación al derecho interno, mediante acto expreso en el cual se indicará la fecha de su entrada en vigor en cada País Miembro. Artículo 4.- Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación”. […] De manera que, es claro el carácter vinculante de las decisiones que emite la Comunidad Andina de Naciones, a través de sus organismos autorizados. Ahora, frente a la interpretación de esta normativa cuando se suscite una controversia como la del presente caso, el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia así como su Protocolo Modificatorio, le atribuyeron a esa Corporación unas competencias precisas de interpretación de las decisiones y demás normas que integran la Comunidad Andina.
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NORMATIVA ANDINA – Aplicación / NORMATIVA ANDINA – Prevalencia / NORMATIVA ANDINA – Interpretación / NORMATIVA INTERNA – No puede establecer exigencias, requisitos adicionales o dictar reglamentaciones que restrinjan aspectos esenciales regulados por el derecho comunitario
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[C]onforme a la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia Andina, […], “la obligación tributaria aduanera se encuentra suspendida al pago de derechos, impuestos y recargos, por cuanto las mercancías han sido destinadas por voluntad del importador en tránsito aduanero comunitario internacional con destino a otro país, sea miembro de la Comunidad Andina o un tercero no miembro”. […] Ahora, la operación de tránsito aduanero comunitario, se encuentra definida en el glosario de términos de la Decisión 617 así: “Es el transporte de mercancías, medios de transporte y unidades de carga, que se realiza en el territorio aduanero comunitario desde una aduana de partida hasta una aduana de destino en una misma operación, en el curso de la cual se cruzan una o varias fronteras de los países miembros, dando cumplimiento a las disposiciones contenidas en la presente decisión, así como a las demás normas comunitarias y nacionales complementarias o conexas”. En el asunto de la referencia, aplica entonces un régimen especial aduanero el cual a diferencia del régimen de importación de consumo, los tributos y obligaciones aduaneras quedan en suspenso hasta tanto se cumpla con el tránsito correspondiente, en consideración a que, en este caso, el destino final de la mercancía, era la ciudad de Maracaibo en el Estado de Zulia, Venezuela. Con esta claridad, se encuentra que las restricciones administrativas previstas por el Decreto 2685 de 1999, relativas al tipo de mercancía y al ingreso por una aduana no autorizada, constituyen limitaciones y condiciones al ejercicio de las potestades atribuidas y autorizadas en la Decisión 617 de 2005 de la CAN. Ello es así, en la medida en que, dicha decisión, mediante la cual se adopta una norma comunitaria sobre Tránsito Aduanero Comunitario para consolidar la libre circulación de mercancías entre los países miembros, permite el transporte de mercancías en los territorios de los países miembros, sin distinguir si se trata de manufacturas o textiles, tan solo restringe este régimen de tránsito para las mercancías prohibidas “por razones de moralidad, seguridad o protección de la vida y salud de personas, plantas o animales u otros, esté contemplada en éste; y, las mercancías consideradas como productos sensibles”. Con todo, en este caso, los textiles transportados no clasificaban dentro de esta categoría de artículos prohibidos ni productos sensibles.
Decisión (Fallo)
- Segundo.- No hay lugar a condena en costas en esta instancia.
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- Pretensiones
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- Que es nula la Resolución 39-070-0636-0084 del 9 de septiembre de 2008, emanada dentro del proceso administrativo de definición de situación jurídica No. DM-2008-200-0158, expedida por la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas Nacionales de Maicao, por medio de la cual se ordenó: “decomisar a favor de la Nación – Unidad Administrativa Especial DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, la mercancía aprehendida a TRANSPORTE SUTRANSCOOP NIT No. 807.009.444-5, en su calidad de tenedor, dicha mercancía fue aprehendida mediante acta de aprehensión No. 0158 del 17 de abril de 2008 y relacionada en el documento de ingreso inventario y avalúo de mercancía DIIAM número 3939201071 de fecha 29-03-2008 con un valor de SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES VEINTISÉIS MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS ($745.026.240), lo anterior de conformidad con lo establecido en el numeral 3.4 en concordancia con el 1.2 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999”.
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- Que es nula la Resolución No. 1-39-201-601-2008-002 del 23 de diciembre de 2008, preferida por el director seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao, por medio del cual se dispuso: “CONFIRMAR EN TODAS SUS PARTES la Resolución de Decomiso No. 0084 del 9 de septiembre de 2008, proferida por la División de Fiscalización de la DIAN Local de Maicao, hoy División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao, mediante la cual se decomisó una mercancía por valor de SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES VEINTISÉIS MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS ($745.026.240) a nombre de Cooperativa Suramericana de Transportes SUTRANSCOOP en su calidad de tenedor con NIT 807.009.444-5”.
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- Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, declarar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao, debe proceder a pagar el valor de la mercancía decomisada y avaluada en la cuantía de setecientos cuarenta y cinco millones veintiséis mil doscientos cuarenta pesos ($745.026.240), adicional a las indexaciones a las que hubiere lugar, desde la fecha en que se generó el decomiso hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de la suma de dinero referido.
Normas y artículos relacionados
Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
[L]a Comunidad Andina de Naciones CAN es un mecanismo de integración subregional con “el propósito de mejorar el nivel de vida y desarrollo equilibrado de los habitantes de los Países Miembros mediante la integración y la cooperación económica y social”. La Comunidad Andina la conforman los siguientes órganos e instituciones, articulados en el Sistema Andino de Integración (SAI): Consejo Presidencial Andino Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores Comisión Andina Secretaría General Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Parlamento Andino Instancias de participación y consultivas de la Sociedad Civil (Consejo Consultivo Empresarial, Consejo Consultivo Laboral, Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas, Mesa Afrodescendiente, Mesa Andina de Trabajo sobre la Promoción y Protección de los Derechos del Consumidor, y Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales) Universidad Andina Simón Bolívar Corporación Andina de Fomento (CAF) Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR).
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
44001-23-31-000-2009-00136-01_20180621.md - Fuente oficial: Consulta institucional