Sentencia C-714 de 2001 — Corte Constitucional

Ficha Jurisprudencial

Corporación: Corte Constitucional (Sala Plena)
Magistrado Ponente: RODRIGO ESCOBAR GIL
Expediente / Radicado: D-3382 / D-3382
Fecha: 2001-01-01
Decisión: Inexequible
Demandante / Actor: María Clemencia Díaz López
Demandado: La Nación / Congreso de la República

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Problema jurídico

¿Se ajusta a la Constitución Política la norma demandada en el expediente D-3382?

Texto completo de la providencia

Salvamento de voto a la Sentencia C-714/01PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA- Objeto (Salvamento de voto)

El principio de unidad de materia apunta a la racionalización de la actividad legislativa pues si bien el Congreso de la República tiene una capacidad de configuración normativa que constituye una clara manifestación de su profunda vocación democrática, el despliegue de esa capacidad se encuentra supeditado a principios formulados por el constituyente y que se orientan a un ejercicio racional de esa capacidad. Con ese principio el constituyente buscó promover un ejercicio ordenado de la función legislativa de tal manera que tanto el proceso legislativo como su producto giren en torno a materias definidas.  De allí por qué al Congreso de la República no le esté permitido incluir en una ley disposiciones que no constituyan un desarrollo de la materia allí regulada y que se le imponga titular las leyes de tal manera que exista correspondencia con los contenidos desarrollados.  Esto es, debe existir una clara armonía entre lo que fue objeto de debate y aprobación y entre los contenidos que se anuncian en los títulos de las leyes y las materias desarrolladas.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA- No entendimiento en extremo riguroso (Salvamento de voto)

El principio de unidad de materia legislativa no debe entenderse en términos extremadamente rigurosos pues es obvio que en una ley se puede dar cabida a temas que si bien no se encuentran inescindiblemente vinculados con su materia, si lo están de manera indirecta en razón de una conexidad causal, teleológica o sistemática.  De lo contrario, un principio racionalizador de la función legislativa como aquél terminaría limitando ilegítimamente la capacidad configuradora del Congreso de la República y éste quedaría avocado a expedir leyes que regulen únicamente temas nucleares y a excluir de ellas aquellos temas que les resultan conexos. Es claro que la relación entre la materia de una ley y los temas conexos debe establecerse con un criterio objetivo y razonable pues de esa manera no se forza la inclusión de temas que no se relacionan con esa materia, ni tampoco se promueve la exclusión de otros ámbitos temáticos que resultan efectivamente conexos.  Ese criterio objetivo y razonable impide limitar injustificadamente la función legislativa y al tiempo evita que se expidan leyes que hayan omitido los presupuestos previstos en la Carta para su expedición.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN MONOPOLIO DEL ESTADO- Vulneración por no relación objetiva y razonable (Salvamento de voto)** PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN MONOPOLIO DEL ESTADO-** Distribución exclusión de combustible importado (Salvamento de voto)** PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN MONOPOLIO DEL ESTADO-** Precisión por legislador de efectos tributarios por importancia de combustibles (Salvamento de voto)** MONOPOLIO DEL ESTADO-** No especificación de efectos tributarios (Salvamento de voto)

Ref.: Expediente D-3382

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 633 de 2000

Actor: María Clemencia Díaz López

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

A continuación expongo los motivos por los cuales, con profundo respeto, me  aparto de la decisión adoptada por la Corte al declarar exequible el artículo 86 de la Ley 633 de 2000:

1.  Para la mayoría de la Sala, el principio de unidad de materia impone que entre los diversos contenidos de una ley exista una relación objetiva y razonable y no debe interpretarse de manera que constituya un obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa, que cercene el principio democrático y que restrinja la facultad de configuración del Congreso de la República.

2.  Con ese punto de partida, la mayoría advierte que el artículo 86 de la Ley 633 de 2000, al determinar que la distribución de combustible importado se hará de manera exclusiva a través de ECOPETROL, desarrolla un tema relacionado con la política petrolera y aduanera del país y por tanto conexo con la materia tributaria propia de la Ley pues, se dice, la norma fue expedida con el fin primordial de evitar la evasión tributaria en las zonas de frontera ya que la única manera de controlar la venta de gasolina de contrabando es concentrando su distribución en una empresa estatal.

Se argumenta, además, que normas similares han estado presentes en reformas tributarias anteriores y se cita al efecto el artículo 100 de la Ley 488 de 1997, el que fue encontrado exequible por la Corte.

De esos razonamientos se infiere que la norma demandada guarda conexidad temática y teleológica con la Ley 633 y que por ello el cargo formulado por el actor no prospera.

3.  Como se sabe, el principio de unidad de materia apunta a la racionalización de la actividad legislativa pues si bien el Congreso de la República tiene una capacidad de configuración normativa que constituye una clara manifestación de su profunda vocación democrática, el despliegue de esa capacidad se encuentra supeditado a principios formulados por el constituyente y que se orientan a un ejercicio racional de esa capacidad.

Con ese principio el constituyente buscó promover un ejercicio ordenado de la función legislativa de tal manera que tanto el proceso legislativo como su producto giren en torno a materias definidas.  De allí por qué al Congreso de la República no le esté permitido incluir en una ley disposiciones que no constituyan un desarrollo de la materia allí regulada y que se le imponga titular las leyes de tal manera que exista correspondencia con los contenidos desarrollados.  Esto es, debe existir una clara armonía entre lo que fue objeto de debate y aprobación y entre los contenidos que se anuncian en los títulos de las leyes y las materias desarrolladas.

4.  Le asiste razón a la mayoría al considerar que el principio de unidad de materia legislativa no debe entenderse en términos extremadamente rigurosos pues es obvio que en una ley se puede dar cabida a temas que si bien no se encuentran inescindiblemente vinculados con su materia, si lo están de manera indirecta en razón de una conexidad causal, teleológica o sistemática.  De lo contrario, un principio racionalizador de la función legislativa como aquél terminaría limitando ilegítimamente la capacidad configuradora del Congreso de la República y éste quedaría avocado a expedir leyes que regulen únicamente temas nucleares y a excluir de ellas aquellos temas que les resultan conexos.

Entonces, es claro que la relación entre la materia de una ley y los temas conexos debe establecerse con un criterio objetivo y razonable pues de esa manera no se forza la inclusión de temas que no se relacionan con esa materia, ni tampoco se promueve la exclusión de otros ámbitos temáticos que resultan efectivamente conexos.  Ese criterio objetivo y razonable impide limitar injustificadamente la función legislativa y al tiempo evita que se expidan leyes que hayan omitido los presupuestos previstos en la Carta para su expedición.

5.  Ahora bien, al examinar la Ley 633 de 2000 se advierte que en el capítulo primero se reguló el gravamen a los movimientos financieros, en el capítulo segundo el impuesto sobre la renta, en el capítulo tercero el impuesto sobre las ventas, en el capítulo cuarto se establecieron normas de procedimiento y control y en el capítulo quinto se incluyeron otras disposiciones.  Este último capítulo se encuentra integrado por una serie de artículos que remiten a las tres materias que la Ley anuncia en su título, esto es, tributaria, fondos obligatorios para la vivienda de interés social y fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial.

En ese contexto, el artículo 86 demandado se limita a establecer un monopolio en una empresa industrial y comercial del Estado para la distribución de combustibles importados pero esa determinación, que por sí sola no encaja en ninguna de las materias reguladas por la Ley, no está complementada por un contenido que permita establecer una relación de conexidad entre ella y alguna de tales materias.  Es decir, entre la implementación de ese monopolio comercial y la temática general de la ley no se advierte una relación objetiva y razonable.

Adviértase que la fijación de ese monopolio estatal no está precedida de una exposición de las razones que la motivaron, ni tampoco seguida de consecuencia tributaria alguna, ni menos de un efecto recaído sobre los fondos obligatorios para la vivienda de interés social o para el fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial.

6.  No cabe duda que, en principio, una materia como la distribución de combustibles importados es susceptible de guardar conexidad con materias tributarias pero para que ello ocurra no basta con la inclusión de una disposición que consagra en ese campo un monopolio estatal.  De procederse así, y de afirmarse aún en esas condiciones el cumplimiento del principio de unidad de materia legislativa, se estarían presumiendo las implicaciones tributarias de esa actividad.

Para que el respeto de ese principio sea cierto, es necesario que esa previsión del legislador vaya seguida de la indicación de sus precisos efectos tributarios pues sólo en esa medida se está vinculando una actividad económica como aquella con la materia objeto de regulación.  Esto es, se requiere que el legislador precise tales efectos indicando cuáles son, cómo operan, que  implicaciones generan pues es esa precisión, recaída sobre un ámbito como la importación de combustibles, la que permite afirmar el cumplimiento del principio de unidad de materia legislativa.

Por ello estimo que la norma demandada es contraria a los artículos 158 y 169 de la Carta pues ella no desarrolla ni las materias que se anuncian en la Ley 633 ni tampoco temas que resulten conexos con ellas.  Se imponía, entonces, declarar su inexequibilidad.

7.  En la decisión mayoritaria se cita como antecedente de la norma demandada el artículo 100 de la Ley 488 de 1997 para inferir que si en ese caso se afirmó la exequibilidad de la norma, tal efecto debe presentarse también en el caso del artículo 86 de la Ley 633 de 2000.

A ello hay que decir se trata de una situación diferente pues en el artículo 100 de la Ley 488 se tomaron dos determinaciones.  En primer lugar, se autorizó a los gobernadores de los departamentos fronterizos para celebrar contratos de concesión con ECOPETROL, contratos que tenían por objeto la distribución de combustibles derivados del petróleo importados del país vecino, siempre que tales combustibles se destinaran al consumo en las zonas de frontera.  En segundo lugar, se consagró para esa actividad un claro efecto tributario:  Se indicó que la distribución de tales combustibles estaba exenta de aranceles, impuestos de importación, valor agregado IVA e impuesto global de gasolina.

Como puede advertirse, entonces, en el caso de la norma traída a colación, no solo se extendió una autorización a los departamentos fronterizos para la distribución de combustibles importados sino que además se indicaron de manera concreta qué efectos tributarios se derivaban de esa situación.  Y en esas condiciones es clara la conexidad entre esa norma y la materia tributaria regulada en esa ley.  Por el contrario, en el caso sometido a consideración de la Corte se está ante la implementación de un monopolio estatal para la comercialización de combustibles importados pero sin especificación alguna referida a sus implicaciones tributarias, situación que impide afirmar su conexidad con las materias de que trata la Ley 633 y que suministraba argumentos para declarar su inexequibilidad por violación de los artículos 158 y 169 del Texto Fundamental.

8.  En mi criterio, debe buscarse un punto de equilibrio en la ponderación de la facultad configuradora del Congreso de la República y de los límites que el constituyente impuso al ejercicio de esa facultad, límites entre los cuales se encuentra el principio de unidad de materia.

Por ello estimo que al criterio objetivo y razonable al que debe acudir la Corte para determinar el efectivo cumplimiento de ese principio, no debe imprimírsele una laxitud que permita afirmar una conexidad que no se infiere ni de la disposición demandada ni del contexto normativo del que hace parte, ni mucho menos debe dársele un enfoque que permita asimilar supuestos normativos diferentes.

Creo que desde ese punto de equilibrio se advierte la vulneración del principio de unidad de materia y por ello se imponía declarar la inexequibilidad de la norma impugnada.  Y esa decisión, lejos de socavar las facultades de la instancia legislativa, las reconducía a su fundamento democrático pues en un Estado social de derecho las distintas esferas del poder se validan también por el ejercicio legítimo de sus competencias.

Estas las razones de mi respetuosa discrepancia.

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

Salvamento de voto a la Sentencia C-714/01PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto (Salvamento de voto)

Conforme a lo dispuesto por el artículo 158 de la Constitución, las normas contenidas en un proyecto de ley deben referirse “a una misma materia”, lo cual se justifica en el sano propósito de que se racionalice el proceso legislativo, no sólo para facilitar la discusión de la ley en el Congreso, sino en guarda de la necesaria coherencia interna, de la facilidad posterior del cumplimiento de la ley, así como de la precisión legislativa.  Es, pues, este un requisito que se encamina a la “depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la república”, requisito que, en caso de incumplirse, al decir de la Corte “tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable” y conduce de suyo a la inconstitucionalidad de la norma legal respectiva.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por norma extraña a la legislación tributaria (Salvamento de voto)

Los suscritos magistrados, con el respeto debido a las decisiones de la Corte, salvamos nuestro voto en relación con la declaración de exequibilidad del artículo 86 de la Ley 633 de 2000, a que se refiere la Sentencia C-714 de julio 5 de 2001, por las razones que a continuación se señalan:

1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 158 de la Constitución, las normas contenidas en un proyecto de ley deben referirse “a una misma materia”, lo cual se justifica en el sano propósito de que se racionalice el proceso legislativo, no sólo para facilitar la discusión de la ley en el Congreso, sino en guarda de la necesaria coherencia interna, de la facilidad posterior del cumplimiento de la ley, así como de la precisión legislativa.  Es, pues, este un requisito que se encamina a la “depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la república”, requisito que, en caso de incumplirse, al decir de la Corte “tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable” y conduce de suyo a la inconstitucionalidad de la norma legal respectiva (Sentencia C-025 de 4 de febrero de 1993).

Bien se ha dicho, además, por la Corte que en caso de existir tal falencia de la ley, tan sólo resultan inconstitucionales “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, como puede advertirse en la Sentencia C-025 de 1993, ya mencionada y reiterada, posteriormente, en varias oportunidades.

2. Como puede apreciarse por el texto mismo de la Ley No. 633 de 2000, mediante ella el Congreso dictó “normas en materia tributaria” “disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social” y otras “para fortalecer las finanzas de la rama judicial”, tal como se lee en el epígrafe de dicha ley y como, por lo demás, aparece de su propio articulado.

3. En tal virtud, el artículo 86 de la Ley 637 de 2000, en el cual se preceptúa que “la distribución de combustible importado se realizará exclusivamente a través de Ecopetrol acorde con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional”, resulta violatorio del artículo 158 de la Constitución. En efecto, la norma en él contenida es extraña a la legislación tributaria, pues no establece ningún tributo, ni determina un hecho gravable, ni señala sujetos pasivos del mismo; ni se refiere a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social, ni, mucho menos se trata de una norma destinada al fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial.

De la misma manera, se observa por los suscritos magistrados que una norma imperativa en la que se ordena que la distribución de combustible importado se realice única y exclusivamente por Ecopetrol, no guarda ninguna relación ni temática, ni teleológica, ni de orden sistemático con el resto de la ley de la cual forma parte, por lo que, a nuestro juicio, quebranta también, por este aspecto, el artículo 158 de la Carta, por lo que ha debido declararse inexequible en la Sentencia de la cual discrepamos, sin que ello implique un juicio sobre la conveniencia o la bondad de esa disposición legal.

Fecha ut supra.

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ                  ALFREDO BELTRÁN SIERRA^[1] Sentencia C-1185 de 2000 M. P. Carlos Gaviria D.^[2] Sentencia C-025 de 1993   M. P. Eduardo Cifuentes M.^[3] Sentencia C-478 de 1998  M. P. Alejandro Martínez C.^[4] Sentencia C-531 de 1995  M. P. Alejandro Martínez C.^[5] Sentencia C-269 de 2000  M. P. Alvaro Tafur G.

Puntos clave

1. El principio de unidad de materia, conforme al cual, de manera imperativa, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, tiene como objeto principal la racionalización de la actividad legislativa, ya que si bien el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa, su actividad debe ejercerse en forma ordenada, para evitar que surjan dentro del tramite de las leyes incongruencias temáticas que busquen evadir el estricto procedimiento que el Constituyente ha establecido para el trámite y aprobación de la leyes.

2. Este postulado implica que entre las diferentes disposiciones de la ley debe existir una relación objetiva y racional, que puede manifestarse de diferentes formas: Bien sea que exista entre ellas una relación temática (conexidad material), o que compartan una misma causa u origen (conexidad causal), o en las finalidades que persigue el legislador con su creación (conexidad teleológica), o que razones de técnica legislativa hagan conveniente incluir en una ley determinada regulación.

3. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No es obstáculo para ejercicio de actividad legislativa

4. El principio de unidad de materia no debe interpretarse de manera que constituya una obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa, que cercene el principio democrático y restrinja la facultad de configuración legislativa , en forma tal que sólo se puedan proferir normas que guarden estricta relación con un único núcleo temático. Por el contrario, la Corte ha expresado, que sin desconocer ese principio, el legislador puede incorporar en un proyecto de ley diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando que entre los mismos pueda apreciarse una relación de conexidad objetiva y razonable. Esto implica, que dentro del examen de constitucionalidad, sólo deberán ser retiradas del Ordenamiento Jurídico aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible, con criterio objetivo y razonable, establecer ningún tipo de relación con la materia general de la ley. El principio de unidad de materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre la base de la independencia absoluta de éstas, por no referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre éstas y el título de la ley.

Decisión (Fallo)

• 1. Problema Jurídico Planteado
• 2. El principio de Unidad de Materia
• 3. La temática de la Ley 633 de 2000

Normas y artículos relacionados

• Ley 633 de 2000
• Decreto 2067 de 1991
• Decreto 1521 de 1998

Conceptos y Descriptores Clave

• Impuesto sobre las Ventas
• Obligación Tributaria Sustancial

Extracto de Relatoría Oficial

Tesis de Relatoría

El principio de unidad de materia, conforme al cual, de manera imperativa, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, tiene como objeto principal la racionalización de la actividad legislativa, ya que si bien el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa, su actividad debe ejercerse en forma ordenada, para evitar que surjan dentro del tramite de las leyes incongruencias temáticas que busquen evadir el estricto procedimiento que el Constituyente ha establecido para el trámite y aprobación de la leyes.

Fuente y trazabilidad

• Archivo de origen: C-714_2001.md
• Fuente oficial: Consulta institucional