Sentencia C-019 de 2022 — Corte Constitucional
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Corte Constitucional (Sala Plena)
Magistrado Ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Expediente / Radicado: D-14249 /D-14249
Fecha: 2022-01-01
Decisión: Exequible
Demandante / Actor: Cindy Paola Cotes Murgas
Demandado: La Nación / Congreso de la República
Problema jurídico
¿Se ajusta a la Constitución Política la norma demandada en el expediente D-14249?
Texto completo de la providencia
ANTECEDENTESTrámite procesalEl 20 de abril de 2021, la ciudadana Cindy Paola Cotes Murgas formuló dos demandas de acción pública de inconstitucionalidad. La primera, en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994, “por la cual se establece la cuota para el fomento de la Agroindustria de la Palma de Aceite y se crea el Fondo del Fomento Palmero” (expediente D-14249), por la presunta vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP). La segunda, en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” (expediente D-14250), por considerar que la disposición acusada infringe el principio de unidad de materia (art. 158 de la CP).El 6 de mayo de 2021, la Sala Plena ordenó acumular el expediente D-14250 al expediente D-14249, para que se tramitaran conjuntamente y los repartió a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquer.Mediante auto de 24 de mayo de 2021, la magistrada sustanciadora inadmitió las demandas acumuladas debido a que estas no cumplían con las exigencias mínimas de argumentación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En concreto, consideró que (i) el cargo formulado en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 no era apto pues carecía de certeza, especificidad y suficiencia y (ii) el cargo propuesto en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 tampoco permitía adelantar un estudio de fondo, debido a que los argumentos presentados por la demandante no eran específicos ni suficientes. El 31 de mayo de 2021, la accionante presentó escrito de corrección de la demanda en el que subsanó las falencias argumentativas advertidas en el auto inadmisorio de la demanda.El 18 de septiembre de 2021, la magistrada sustanciadora resolvió (i) admitir las demandas D-14249 y D-14250, respecto de los cargos por vulneración del principio de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP) y el principio de unidad de materia (art. 158 de la CP); (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación; (iii) fijar en lista el proceso por el término de diez (10) días, (iv)comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante “MADR”), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al director del Departamento Nacional de Planeación; así como (v) convocar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este proceso.Normas demandadasA continuación, se transcriben las disposiciones demandadas y se subrayan los apartes normativos acusados:
“LEY 138 DE 1994
(junio 9)
Diario Oficial No. 41.389, junio 14 de 1994
Por la cual se establece la cuota para el fomento de la Agroindustria de la
Palma de Aceite y se crea el Fondo del Fomento Palmero.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
Artículo 5. Porcentaje de la cuota. La cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite será del 1% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos.
Parágrafo 1. La cuota sobre el palmiste y el aceite crudo de palma extraídos se liquidará con base en los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Agricultura.
Parágrafo 2. A partir de la vigencia de esta ley y hasta tanto el Ministerio de Agricultura promulgue los precios de referencia para el siguiente semestre, la cuota sobre el palmiste y el aceite crudo de palma extraídos se liquidará con base en un precio de referencia que fijará el mismo Ministerio y el cual regirá desde la vigencia de esta ley y hasta el 30 de junio del presente año”
“LEY 1151 DE 2007
(julio 24)
Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 28. Cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite. La Cuota de Fomento para la Agroindustria de la Palma de Aceite será de 1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos.
Parágrafo. El presente artículo se ceñirá estrictamente a lo previsto en la Ley 138 de 1994 del Fomento Palmicultor a cargo del gremio”.
Las demandas3.1. Expediente D-14249. Demanda contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 ** La demandante sostiene ** que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 vulnera el principio constitucional de legalidad y certeza de los tributos (art. 338 de la CP), en virtud del cual corresponde a los órganos de representación popular determinar los elementos esenciales del tributo, entre ellos, la base gravable. Lo anterior, por tres razones.
Primero, el legislador no fijó de manera directa y “con suficiente claridad y precisiónla base gravable de la cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite. La disposición demandada dispone que la base gravable de este tributo es del “1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos”. Sin embargo, según la demandante, no prevé cómo determinar dicho precio. Por el contrario, delega al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la facultad de establecer dicho elemento “con base en los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Agricultura”.Segundo, la delegación amplia, indeterminada e imprecisa otorgada al MADR para fijar el precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite de crudo extraídos desconoce la Constitución. De acuerdo con la jurisprudencia constituciona, el legislador puede delegar a las autoridades administrativas la fijación de los precios de referencia, pero, en estos eventos, debe “al menos señalar los parámetros o criterios técnicos, económicos y legales que debería seguir el Ministerio de Agricultura al realizar dicha tarea de fijación de los precios de referencia”. En este caso, a juicio de la demandante la norma no estableció parámetro alguno que permitiera enmarcar la labor de regulación administrativa. Por el contrario, prevé una“autorización ilimitada al Ministerio de Agricultura para determinar con absoluta autonomía y discrecionalidad los precios de referencia del palmiste y del aceite crudo de palma que constituyen la base gravable del tributo denominado ‘cuota de fomento para la agroindustria de la palma’.Tercero, aun si se considerara que la determinación de la base gravable “integra el elemento esencial de la tarifa”, la norma es en todo caso inconstitucional. Esto, porque, a pesar de que el artículo 338 de la Constitución permite al legislador delegar a las autoridades administrativas la fijación de la tarifa de los tributos, exige que (i) la tarifa que se cobre a los contribuyentes tenga la calidad de “recuperación de los costos de los servicios que dicha autoridad administrativa le preste a dichos contribuyentes o de participación en los beneficios que les proporcionen” y (ii) el órgano de elección popular “fije directamente el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto. Según la demandante, estos elementos no están definidos en la norma demandada.Con fundamento en estos argumentos, solicita a la Corte “declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994.3.2. Expediente D-14250. Demanda contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007La demandante argumenta que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de unidad de materia previsto por el artículo 158 de la Constitución. Señala que, de acuerdo con la jurisprudencia constituciona, el principio de unidad de materia exige que las normas instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante “PND”) guarden una relación de conexidad directa, inmediata y estrecha con los objetivos, planes y metas contenidos en la parte general que “pueda ser inequívocamente determinada con un criterio objetivo y razonable. Así mismo, resalta que la Corte Constitucional ha indicado que para verificar la conexidad entre una norma instrumental de ejecución y los objetivos generales del PND se deben adelantar tres pasos: (i) identificar la ubicación y alcance de la norma demandada y determinar si tiene o no naturaleza instrumental, (ii) establecer si existen objetivos generales que se relacionan con la disposición acusada y (iii) determinar si dicha relación es directa e inmediata. A partir de la aplicación de esta metodología, la demandante concluye que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 es inconstitucional.Resalta que la norma acusada es una disposición tributaria instrumental que se ubica en el Título II – “Plan de Inversiones Públicas”, Capítulo IV – “Mecanismos para la Ejecución del Plan”, Sección III “Desarrollo Rural Sostenible” del PND 2006-2010. Por medio de esta disposición, el legislador incrementó la tarifa de la cuota de fomento palmero prevista en la Ley 138 de 1994, la cual pasó de ser del 1% al 1.5% “del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído”.De acuerdo con la demandante, el PND 2006-2010 pretendía alcanzar siete objetivos generales a los cuales se dirigiría la acción estatal: (i) un Estado Comunitario, (ii) una política de defensa y seguridad democrática, (iii) una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo, (iv) una política encaminada al crecimiento económico alto y sostenido, (v) una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, (vi) un mejor Estado al servicio del ciudadano y (vii) una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo. En criterio de la actora, la norma demandada no guarda “relación de conexidad alguna” con estos objetivos generales pues estos no “considera[n] el sector de la agroindustria de la palma de aceite, y mucho menos su beneficio.De otro lado, afirma que no es posible inferir que el incremento del valor de la tarifa de la cuota de fomento palmero contribuye de maneradirecta e inmediata a la consecución de estos objetivos, porque este tributo es una contribución parafiscal con destinación específica, lo que implica que su aplicación afecta “únicamente al sector de la agroindustria de palma de aceite. Los beneficios que el incremento de esta cuota podría generar para el crecimiento económico, la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible son hipotéticos, dado que dependerían de que los recursos recaudados generen “mayores empleos en el sector o remotamente genere una mejor gestión ambiental en proceso de extracción del aceite de palma. Así mismo, la conexión que dicho incremento tendría con tales metas del PND es mediata “por cuanto sólo con condiciones adicionales podría existir relación con alguno de [tales] objetivos, como lo sería que las investigaciones para mejorar la eficiencia de los cultivos de palma de aceite y su beneficio (fin previsto por la L138/945) decidieran enfocarse en el manejo de riesgo ambiental. De otro lado, resalta que, pese a que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 gozaba de una vigencia cuatrienal, “la misma ha continuado estando vigente (…) por quince (15) años, lo cual, a juicio de la demandante, desvirtúa la eventual conexión inmediata de la norma demandada con el PND 2006-2010.En tales términos, concluye que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 no tiene “un contenido directa e inmediatamente asociado a la función de planeación” y no constituye un “mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del PND”. Por el contrario, sostiene que parecería que se usó la ley del plan de forma substituta “a la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, para modificar una regulación independiente, sin ninguna relación con los objetivos generales. Por esta razón, solicita a la Corte “declarar INEXEQUIBLE la totalidad del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007.Intervenciones*
Durante el trámite del presente asunto, la Corte recibió siete (7) conceptos y escritos de intervención respecto de las demandas acumuladas (demandas D-14249 y D-14250). Las solicitudes de cada una de las intervenciones se resumen en la siguiente tabla. El contenido detallado de sus escritos será examinado por la Corte en la parte motiva de la presente sentencia (sección II.4.1 infra).
| **Interviniente ** | ** Disposición Acusada ** | ** Solicitud** |
| Mauricio Alfredo Plazas Vega | Parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994, y ii) artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. | Exequibilidad |
| Adelaida Ángel Zea | Artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. | Exequibilidad |
| Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) | Parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994. | Inexequibilidad o, en subsidio, exequibilidad condicionada |
| Artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. | Inexequibilidad | |
| Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) | Parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994 y artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. | Exequibilidad |
| Universidad Externado de Colombia - Centro de Estudios Fiscales | Parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994 y artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. | Inexequibilidad |
| Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite - FEDEPALMA | Parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 y artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. | Exequibilidad |
| Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) | Parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994 y artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. | Exequibilidad |
La Procuradora General de la Nación considera que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 no vulnera los principios de legalidad y de certeza tributaria. Sostiene que la Constitución permite que “los aspectos vinculados a la ejecución técnica o administrativa de los tributos pued[a]n ser válidamente delegados a la administración, cuando se trate de variables económicas sujetas a actualización permanente o elementos técnicos o variables fluctuantes. En estos casos, el Congreso sólo debe fijar criterios generales “incluso flexibles, que orienten el actuar de la administración. Estos criterios pueden (i) derivar de “parámetros objetivos y verificables obtenidos de la ciencia económica” o (ii) ser establecidos “directamente por el legislador.
La disposición demandada definió con “claridad y precisión” los parámetros para determinar la base gravable de la cuota de fomento, al señalar que esta se liquida a partir de los “precios de referencia” que señale el Ministerio de Agricultura para el siguiente semestre. Según la Procuradora General de la Nación, los precios de referencia “son una variable económica de actualización permanente que permite controlar de manera real la volatilidad que presentan los precios nacionales e internacionales de los productos que ofrece el mercado palmicultor. Estos precios están sometidos a variables tales como “la producción y el precio oscilante en ventas locales y exportaciones” los cuales, a pesar de no poder ser fijados por el legislador de antemano, son un parámetro “objetivo y verificable que se obtiene de los análisis de la ciencia económica. En efecto, el sector palmero cuenta con un Fondo de Estabilización de Precios y un comité, cuya función es establecer la metodología para el cálculo de los precios de referencia.
La representante del Ministerio Público señala que en la sentencia C-040 de 1993 la Corte Constitucional resolvió un problema jurídico similar al que se debate en el presente caso. En esta decisión, la Sala Plena declaró la exequibilidad del artículo 7º de la Ley 40 de 1990 el cual establecía que la base gravable de la cuota de fomento panelero era del “(0.5%) del precio de cada Kilogramo de panela” que debía ser determinado de acuerdo con los precios de referencia que determinara el Ministerio de Agricultura. La Corte concluyó que la intervención del Ministerio era constitucional porque “no deja al libre juego del mercado el precio respectivo, sino que permite que sea calculado y definido con todos los datos necesarios y el análisis pertinente para generar claridad y precisión en la base gravable del tributo. Según la representante del Ministerio Público, esta regla jurisprudencial fue reiterada en las sentencias C-585 de 2015 y C-511 de 2019, en las que la Corte declaró exequibles disposiciones que disponían que los precios de referencia serían “definidos o certificados por la autoridad administrativa, por tratarse de nociones económicas variables respecto de las cuales el legislador indicó parámetros mínimos.
5.2. Expediente D-14250. Demanda en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007
El Ministerio Público considera que el artículo 28 de la ley 1151 de 2007 “no quebranta el principio de unidad de materia que consagra el artículo 158 superior. La Procuradora concuerda con la demandante en que la norma demandada “es una norma de carácter instrumental, porque “pretende generar mayores recursos para reinvertir en el sector palmicultor, mediante el incremento de la tarifa de la contribución palmera del 1.0% al 1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído. Sin embargo, a diferencia de lo que sostiene la actora, afirma que el incremento de la tarifa de la cuota de fomento palmero sí está relacionado con los objetivos generales, así como con las líneas de política del Plan de Inversiones Públicas y las estrategias de consignadas en las bases del PND 2006-2010.
De un lado, está relacionado con tres objetivos generales (i) la creación de una política de crecimiento económico alto y sostenible como “condición para un desarrollo equitativo y sostenible”, (ii) la mejora de la “gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” y (iii) la articulación que una política que “tenga en cuenta la dimensión del desarrollo denominada ‘ampliación y consolidación del conocimiento y la innovación tecnológica para contribuir a la transformación productiva del país’.
De otro lado, tiene una relación con la línea de política prevista en el artículo 4.3 del Plan de Inversiones Públicas denominada “crecimiento alto y sostenido: la condición para un desarrollo con equidad” la cual tiene por propósito “consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del sector agropecuario. Por último, tiene una conexión con las estrategias y líneas de política previstas en las bases del PND tendientes a “(i) ampliar la disponibilidad, el acceso y mejorar el uso de los factores productivos (…) (ii) impulsar la innovación tecnológica, fortaleciendo las instituciones de investigación sectorial, (iii) abrir nuevos mercados para fomentar la competitividad (…) y (iv) fortalecer el financiamiento del sector agropecuario. En concreto, las bases del PND 2006-2010 “se refirieron expresamente al fortalecimiento del fondo de fomento de palma” y precisaron que la apuesta exportadora focalizaría “los esfuerzos en un grupo de diez productos seleccionados por su alto potencial comercial, siendo uno de ellos el de palma de aceite”. Por esta razón, dentro de la agenda interna de desarrollo productivo se fijó como estrategia “la ampliación o integración de las plantas extractoras de palma de aceite.
La Procuradora considera que la norma demandada tiene una conexión “directa, inmediata y estrecha” con estos objetivos y principalmente con la finalidad que se “refiere al crecimiento económico alto y sostenible (…) y a la estrategia de fortalecer el financiamiento del sector agropecuario otorgando apoyo al de fomento palmicultor. Lo anterior, dado que la modificación en la tarifa de la cuota permite “incrementar los recursos de reinversión del sector palmicultor para que puedan ser empleados en temas de fortalecimiento de la competitividad empresarial, de investigación y tecnologías en semillas y cultivos. Al respecto, indica que la modificación de la tarifa fue incluida en la ponencia para primer debate en el Senado en el entendido de que “la gran expansión del cultivo de palma, demanda mayores esfuerzos en materia de investigación, asistencia técnica y comercialización, con el fin de mejorar la competitividad del producto.
Por último, la representante del Ministerio Público afirma que la vigencia prolongada que ha tenido la norma demandada no supone un desconocimiento del principio de unidad de materia. Sostiene que de los artículos 150.3 y 339 de la Constitución no se desprende un mandato que imponga que las disposiciones instrumentales del PND atiendan “un criterio temporal limitado al cuatrenio gubernamental. Por el contrario, el artículo 339 de la Constitución dispone que la parte general del PND debe contener los objetivos nacionales de largo plazo. Lo anterior implica que algunas políticas estructurales pueden mantenerse vigentes por un periodo superior a cuatro años. Según la representante del Ministerio Público, esto es precisamente lo que ocurre con la cuota de fomento palmero, la cual “ejecuta una política estructural de largo plazo que fortalece el sector agropecuario y hace competitiva la agroindustria palmera. En tales términos, los “gobiernos han dado continuidad a este tributo en el entendido de que “desarrolla una política pública considerada de vital importancia en los subsiguientes PND y obra como mecanismo de ejecución de sus objetivos principales.
II. CONSIDERACIONESCompetenciaLa Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.Metodología de la decisiónLa Sala Plena empleará la siguiente metodología para resolver las demandas acumuladas. A título preliminar, examinará si los cargos formulados por la demandante son aptos y permiten adelantar un control constitucional de fondo del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 y del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994 y�(sección II.3�infra). Luego, de ser procedente, estudiará si las normas demandadas vulneran las disposiciones constitucionales invocadas por la demandante (sección II.4�infra).Cuestión previa – aptitud sustantiva de la demandaRequisitos generales de las demandas de constitucionalidad y cargas argumentativas mínimas
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos generales de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Al respecto, prescribe que estas deben señalar (i) las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) las normas constitucionales infringidas; *(iii)*las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de violación”; (iv) el trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
**En la formulación del “concepto de violación” el demandante debe (i) identificar las normas constitucionales vulneradas, (ii) exponer el contenido normativo de las disposiciones acusada y (iii) expresar las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. A partir de la sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las razones que fundamentan el concepto de violación deben satisfacer cinco exigencias mínimas de argumentación: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficienci:Certeza. Exige que la acusación recaiga sobre una “proposición jurídica real y existente, y no esté basada en “interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados.Claridad. Implica constatar que (a) las palabras empleadas para formular los argumentos sean�inteligibles o comprensible y (b) que la presentación de los argumentos siga un hilo conductor lógic que “permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.Pertinencia. Supone que la acusación esté�fundada en la transgresión de una disposición constituciona. El demandante debe plantear argumentos de “naturaleza estrictamente constitucional, y no de legalidad, “conveniencia o corrección de las decisiones legislativas.Especificidad. Impone que (i)el demandante exponga razones que evidencien la existencia de “una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional y (ii) los argumentos que sustentan la solicitud de inconstitucionalidad sean concretos, y no “genéricos o excesivamente vagos.Suficiencia. Es un “criterio de cierre para definir la aptitud del cargo que supone verificar que los argumentos planteados por el demandante generen “una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
El cumplimiento de las citadas exigencias argumentativas debe ser examinado a partir de una ponderación entre la naturaleza pública e informal de la acción pública de inconstitucionalida, de un lado, y el carácter rogado de la mism, de otro. Este estudio es llevado a cabo en un primer momento por el magistrado sustanciador en la fase de admisión. Sin embargo, la Sala Plena es competente para constatar nuevamente la aptitud de la demanda al momento de proferir el fallo, en tanto “el análisis sobre la aptitud de los cargos en la fase de admisión de la demanda es apenas preliminar y no compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte�para pronunciarse sobre este punto en la sentencia”. La constatación de falencias argumentativas en la formulación del concepto de violación impide que la Corte adelante un estudio de fondo y, en este sentido, conduce a un fallo inhibitorio.
Con fundamento en estas consideraciones, a continuación, la Sala Plena examinará la aptitud sustancial de los cargos formulados en las demandas acumuladas en el presente proceso.
3.2. Examen de aptitud sustancial de las demandasAptitud de la demanda D-14249
La Corte considera que el cargo por violación al principio de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP) formulado en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 es apto, por cuanto satisface las exigencias mínimas de argumentación.
El cargo es cierto, porque está fundado en una proposición jurídica real y existente, debido a que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994, en efecto, prevé que la liquidación de la cuota de fomento palmero se llevará a cabo con base en los precios de referencia del palmiste y del aceite crudo de palma, que el MADR “señale” para cada semestre. De otro lado, satisface la carga de claridad, dado que sigue un hilo conductor lógico que permite entender las razones que justifican la solicitud de inconstitucionalidad. También es específico y pertinente porque la demandante expone de manera precisa las razones por las cuales considera que la disposición demandada infringe el principio de legalidad y certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución. En concreto, señala que esto es así porque el el legislador (i) no fijó de manera directa y con suficiente claridad y precisión la base gravable de la cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite, el cual es un elemento esencial del tributo y (ii) delegó al MADR la fijación de los precios de referencia sin establecer parámetro alguno que permitiera enmarcar dicha labor de regulación administrativa. Por último, el cargo cumple con la carga de suficiencia, porque, por las razones expuestas, genera una duda mínima de constitucionalidad.Aptitud de la demanda D-14250La Sala Plena encuentra que el cargo por vulneración del principio de unidad materia formulado en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 no es apto, puesto que carece de certeza.Los cargos por vulneración al principio de unidad de materia en la Ley del PND exigen que la Corte determine si existe una relación de conexidad directa e inmediata entre (i) una disposición instrumental de la ley (objeto de control) y (ii) los propósitos, objetivos, metas, prioridades y estrategias contenidos en la parte general, los cuales se concretan en los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos (referente normativo). Para que la Corte pueda adelantar un examen de constitucionalidad de fondo, la norma objeto de control, así como el referente normativo, deben estar vigentes y producir efectos jurídicos.La Sala Plena encuentra que el cargo por violación al principio de unidad de materia sub examine carece de certeza, por dos razones. En primer lugar, los objetivos, metas y estrategias de la parte general de la Ley del PND 2006-2010, así como los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, no se encuentran vigentes, debido a que la Ley 1151 de 2007 tiene una vigencia cuatrienal. Esto implica que el referente normativo, a partir del cual la demandante propone adelantar el examen del cumplimiento del principio de unidad de materia, no es una proposición jurídica real y existente, por lo que carece de objeto adelantar un examen de constitucionalidad de fondo.En segundo lugar, la acusación de la demandante se dirige contra el contenido normativo del artículo 28 de la ley 1151 de 2007, sin consideración al contexto normativo en el que esta se inserta y las modificaciones legislativas en la vigencia temporal que esta disposición ha tenido. En concreto, la Corte nota que la argumentación de la actora parte de la premisa equivocada de que la norma demandada es, actualmente, una norma “instrumental” a los objetivos, metas, proyectos y estrategias de la parte general de la Ley del PND 2006-2010. Esta premisa no sólo desconoce que la Ley del PND 2006-2010 ya no está vigente, sino, además, que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 ha sido prorrogado en las leyes aprobatorias de los planes nacionales de los periodos 2010-2014, 2014-2018 y 2018-2022 y que dichas prórrogas han modificado su contenido normativo y, en concreto, su relación con el PND 2006-2010En concreto, la Sala observa que el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 dispuso que esta disposición se mantendría vigente con “el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo”. Luego, el artículo 276 de la Ley 1753 de 2015 previó que la disposición demandada se mantendría vigente y no sería derogada “con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo”. Por último, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 estableció que las normas de los planes nacionales de desarrollo anteriores que no eran derogados expresamente se mantendrían vigentes. Dentro de estas normas, se encontraba el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007. En este sentido, la Sala Plena advierte que, a pesar de que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 sigue vigente en la actualidad, esta no es, como afirma la demandante, una norma instrumental a los objetivos y metas de planeación que fueron previstos en la Ley del PND 2006-2010. Esto, porque el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 la mantuvo vigente al no derogarla expresamente, pero no dispuso que su objeto fuera darle continuidad a los objetivos, planes y programas de planeación de la Ley del PND 2006-2010.En síntesis, la Sala concluye el cargo por violación al principio de unidad de materia no es apto, porque: (i) el referente o parámetro normativo a partir del cual la demandante propone llevar a cabo el examen del principio de unidad de materia no existe y (ii) la demandante atribuye a la norma demandada un contenido normativo -ser una disposición instrumental de la Ley 1151 de 2007- que no se deriva razonablemente de su texto y es implausible, habida cuenta de las modificaciones que esta ha tenido desde el año 201. Por esta razón, la Corte se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 28 de la ley 1151 de 2007 y limitará su estudio de fondo al examen de constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994.Examen de constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 19944.1. Contenido y contexto normativo de la disposición acusadaEl “sistema de parafiscalidad palmera está integrado por dos tipos de contribuciones parafiscales que buscan promover el desarrollo del sector palmero mediante recursos de estabilización y recursos de foment: (i) las cesiones de estabilización de precios y(ii) la cuota de fomento palmero. Los mercados de palmiste y aceite de palma se caracterizan por la inestabilidad y volatilidad del precio de estos productos. Por esta razón, el legislador dispuso que la liquidación de estos tributos se hiciera sobre la base de precios de “referencia” o franjas de precios de “referencia” certificadas por las autoridades administrativas que permitieran dar a los productores certeza sobre el monto del gravamen y, al mismo tiempo, garantizar que el importe final de estas contribuciones parafiscales respondieran a las dinámicas de comercialización cambiantes de los mercados nacional e internacional de estos productos y reflejaran “de la mejor forma, la situación de precio que realmente está enfrentando el productor nacional.Las cesiones de estabilización de la industria palmera, reguladas en el artículo 40 de la ley 101 de 1993, se causan cuando el precio del mercado internacional del palmiste o del aceite de palma o de sus fracciones, para el día en que se registre la operación en el Fondo, “sea superior al precio de referencia o al límite superior de una franja de precios de referencia.�En este evento, el productor, vendedor o exportador de tales productos debe pagar una cesión de estabilización, “equivalente a un porcentaje de la diferencia entre ambos precios, fijado en cada caso por el Comité Directivo del Fondo, con el voto favorable del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado”. Esta contribución tiene por objeto�procurar un ingreso remunerativo para los productores en un contexto de precios muy volátiles y regular la producción e incrementar las exportacione. Los recursos obtenidos por concepto de estas cesiones son asignados al Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones (FEP), el cual es una subcuenta del Fondo de Fomento Palmero (FFP.La cuota de fomento palmero, por su parte, fue creada por la Ley 138 de 1994, como una “contribución de carácter parafiscal, cuya percepción se asignará a la cuenta especial denominada Fondo de Fomento Palmero”. El artículo 4º dispone que son sujetos pasivos de la cuota de fomento palmero “toda persona natural o jurídica que beneficie fruto de palma por cuenta propia. Por su parte, los artículos 2º y 3º prevén que los recursos recaudados se llevarán a “una cuenta especial bajo el nombre de Fondo de Fomento Palmero”, la cual es administrada por FEDEPALM, que cuenta con un comité directivo integrado “por seis (6) miembros: dos (2) representantes del Gobierno Nacional y cuatro (4) representantes de los cultivadores de palma de aceite.De otro lado, el artículo 7º prescribe que los ingresos obtenidos de la cuota para el fomento palmero se destinarán para alcanzar, entre otras, las siguientes finalidades: (i) apoyar los programas de investigación “sobre el desarrollo y adaptación de tecnologías que contribuyan a mejorar la eficiencia de los cultivos de palma de aceite y su beneficio”; (ii) contribuir a la investigación orientada a aumentar y mejorar el uso del aceite de palma, palmiste y sus fracciones; (iii) apoyar a los cultivadores de palma de aceite en el “desarrollo de la infraestructura de comercialización necesaria, de interés general para los productores, que contribuya a regular el mercado del producto, a mejorar su comercialización, reducir sus costos y a facilitar su acceso a los mercados de exportación”; (iv) promover “las exportaciones del palmiste, aceite de palma y sus subproductos y (v) apoyar “mecanismos de estabilización de precios de exportación para el palmiste, aceite de palma y sus subproductos, que cuenten con el apoyo de los palmicultores y del Gobierno Nacional”.El inciso del artículo 5º de la ley 138 de 1994, modificado por el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007, dispone que la cuota de fomento palmero “será del 1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído”. Por su parte, el parágrafo 1º del mismo artículo (disposición demandada), establece que la cuota se liquidará con base en “los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Agricultura”.La siguiente tabla sintetiza los elementos esenciales de la cuota de fomento palmero, tal y como estos fueron definidos por el legislador:
| Cuota de fomento palmero | |
| Sujeto pasivo | La persona natural o jurídica que “beneficie” fruto de palma por “cuenta propia”. |
| **Sujeto activo ** | ** El Estado a través del Fondo de Fomento Palmero (FFP).** |
| **Hecho generador ** | ** La comercialización del fruto de palma por parte del sujeto pasivo.** |
| Base gravable | El “precio” de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído, el cual deberá ser liquidado de acuerdo con los “precios de referencia” que señale el MADR para cada semestre. |
| Tarifa | El 1.5% del precio de cada kilogramo del producto. |
| **Sentencia ** | ** Norma demandada (base gravable)** | ** Decisión** |
| C-040/1993 | Artículo 7º de la Ley 40 de 1990 que establece la base gravable de la cuota de fomento panelero y defiere al MADR el señalamiento de los precios de referencia. | Exequibilidad |
| C-1067/2002 | Artículo 40 de la Ley 101 de 1993 que establece la base gravable de la contribución parafiscal denominada cesiones de estabilización, mediante precios de referencia o franjas de precios. | Exequibilidad |
| C-480/2007 | Artículo 210 de la Ley 1111 de 2006, que fija la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco, a partir del precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE. | Exequibilidad |
| C-621/2013 | Literal c) del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, que fijó la base gravable de la contribución del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, a partir de la diferencia entre el Precio de Paridad internacional y el Precio de Referencia. | Inexequibilidad |
| C-585/2015 | Artículo 70.2 de la Ley 1739 de 2014, según la cual la base gravable de la contribución parafiscal al combustible resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible reportado en el momento de venta, retiro o importación. Igualmente define el precio de referencia y defiere al MINMINAS la facultad de concretar dicho precio. | Exequibilidad |
| C-030/2019 | Artículo 121 de la Ley 488 de 1998. Disponía que la base gravable de la sobretasa a la gasolina estaba constituida por el “valor de referencia” de venta al público de la gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, que certificara mensualmente el Ministerio de Minas y Energía. | Inexequibilidad |
| C-511/2019 | Artículo 49 de la Ley 1816 de 2019. Establece que la base gravable del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares está conformado por un componente específico y uno ad valorem. Así mismo, indica que la base gravable del componente ad valorem es el�“precio de venta al público�por unidad de 750”. | Exequibilidad |
Sentencia C-040 de 1993*. La Sala Plena examinó la constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 40 de 1990, el cual establecía que la base gravable de la cuota de fomento panelero (contribución parafiscal) era del “(0.5%) del precio de cada Kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches paneleros con capacidad de molienda inferior a las diez (10) toneladas por hora y el uno por ciento (1%) del precio de cada Kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por hora”. Así mismo, disponía que el Ministerio de Agricultura señalaría semestralmente “el precio del Kilogramo de panela o miel, a nivel nacional o regional, con base en el cual se llevará a cabo la liquidación de las Cuotas de Fomento Panelero durante el semestre inmediatamente siguiente”. La Corte Constitucional encontró que la facultad otorgada al Ministerio de Agricultura para señalar el “precio” de la panela no vulneraba el principio de legalidad tributaria. Esto, porque (i) el principio de legalidad tributaria exige que la ley fije “la base sobre la cual se cobrará el gravamen,�no así las sumas concretas sobre las que ha de cobrarse”, (ii) el precio de la panela es “altamente variable” y (iii) la competencia del ministerio era una “función técnica de certificación” que “facilita el cálculo y la prueba de dicho precio”. Por esta razón, declaró la exequibilidad de la norma demandada.Sentencia C-1067 de 2002. La Sala Pleno estudió la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 101 de 1993, el cual establece que la base gravable de la contribución parafiscal denominada cesiones de estabilización de los productos agropecuarios y pesqueros, es la diferencia de precios entre el valor del mercado internacional del respectivo producto agropecuario o pesquero para el día en que se registre la operación y el “precio de referencia o límite superior de la franja de precios de referencia”. De igual forma, dispone que “[l]os Comités Directivos de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros establecerán la metodología para el cálculo del precio de referencia a partir de la cotización más representativa en el mercado internacional para cada producto colombiano, con base en un promedio móvil no inferior a los últimos 12 meses ni superior a los 60 meses anteriores”. La Sala concluyó que la disposición no vulneraba el principio de legalidad, porque (i) este no implicaba que la ley, las ordenanzas o los acuerdos “tengan que señalar de manera concreta las sumas sobre las cuales ha de liquidarse el gravamen, pues debe existir un mínimo de flexibilidad dada la naturaleza de la actividad que se regula” y *(ii)*el legislador había fijado “directrices” que orientaban la labor de concreción administrativa de los precios.*Sentencia C-480 de 2007.La Sala Plena estudió laconstitucionalidad del artículo 210 de la Ley 1111 de 2006, elcual preveía que la base gravable del impuesto al consumo decigarrillos y tabaco correspondía al“precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE”. La Corte resaltó quela facultad del DANE de certificar el “precio de venta al público”no implicaba una deslegalización de la base gravable delimpuesto. La Sala añadió que la posibilidad de certificar elprecio de venta al público de un producto es un asunto que“atiende a la necesaria consideración de las fluctuaciones de los precios en el mercado, y tiene una especificidad técnica�que debe atenderse”. Además, precisó que, a pesar de que elconcepto de precio de venta al público no estaba definido en laley y era “indeterminado”, la labor del DANEno es la de “fijar” dicho precio “sino la de certificar semestralmente dicho precio, lo que comporta necesariamente la aplicación de métodos objetivos propios de su función institucional como responsable de las estadísticas”. Con fundamento en estas consideraciones, declaró la exequibilidad de la norma demandada.*Sentencia C-621 de 2013. La Sala Plena examinó la constitucionalidad del literal c) del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011. Este literal disponía que los recursos para el funcionamiento del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles provendrían de, entre otros, “[l]os recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el Precio de Paridad internacional y el Precio de Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan”. La Corte encontró que la disposición acusada creaba un ingreso de naturaleza tributaria parafiscal que desconocía el principio de legalidad, debido a que no definía la base gravable con suficiente precisión. Esto, porque el “precio de referencia” y de “paridad internacional” no eran variables que tuvieran un contenido económico cierto y, además,la disposición acusada, ni ninguna otra norma de rango legal, habían fijado los parámetros que el Ministerio de Minas y Energía debía atender para determinarlos. En concreto, el legislador “no fijó ni el procedimiento; ni la fórmula o, al menos, las variables que deban tenerse en cuenta para llevar a cabo dicha tarea”.En tales términos, concluyó que la disposición acusada era inconstitucional.*Sentencia C-585 de 2015. La Corte Constitucional estudió laconstitucionalidad del artículo 70.2 de la Ley 1739 de 2014 elcual, de un lado, prescribe que la base gravable de lacontribución parafiscal al combustible “resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible reportado en el momento de venta, retiro o importación”. De otro, define el precio de referencia como el“ingreso al productor y es la remuneración a refinadores e importadores por galón de combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional”y dispone queeste precio“se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodología que defina el reglamento”.La Corte reconoció que, ni la disposición acusada, ni ninguna otra norma de rango legal, definían el concepto de “precio de paridad internacional”. Sin embargo, esto no implicaba una vulneración del principio de certeza tributaria, porque esta era una “una noción determinable a partir del modo como se regulan en otras leyes las contribuciones destinadas a fondos de estabilización de precios de bienes” tales como la Ley 101 de 1993 y, además, era posible elucidar su sentido, “a partir del modo como se entiende en la legislación fiscal especializada de naciones extranjeras”. De otra parte, concluyó que la delegación al Ministerio de Minas para fijar el “precio de referencia” no vulneraba el principio de certeza tributaria, porque (i) la norma definía explícitamente el precio de referencia en función de los ingresos y la remuneración por galón de combustible y (ii) los�precios�de referencia de los combustibles, aunque son fijados por el Ministerio de Minas, “no responden causalmente solo a un acto de voluntad, sino que están sujetos a fluctuaciones en función de las circunstancias del mercado, de la política fiscal colombiana y del comercio exterior”. En tales términos, declaró la exequibilidad de la norma demandada.Sentencia C-030 de 2019. La Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 121 de la Ley 488 de 1998. Esta disposición disponía que la base gravable de la sobretasa a la gasolina “[e]stá constituida por el valor de referencia de venta al público de la gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, por galón, que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía”.*La Corte Constitucional encontró que esta norma vulneraba el principio de certeza tributaria porque (i) el “valor de referencia de venta al público” era un valor, no un precio que derivara de una realidad económica variable “con existencia propia”o sea determinable a través de criterios técnicos y (ii)no existe una norma de rango legal que establezca los parámetros y el procedimiento con la que el Ministerio de Minas y Energía debe fijar y certificar dicho valor. Por esta razón, declaró su inexequibilidad.Sentencia C-511 de 2019. La Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 49 de la Ley 1816 de 2019. Esta norma dispone que la base gravable del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares está conformada por un componente específico y uno ad valorem.Así mismo, indica que la base gravable del componente ad valorem es el�“precio de venta al público�por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la participación,�certificado anualmente por el DANE, garantizando la individualidad de cada producto”. La Corte Constitucional concluyó que la norma demandada no vulneraba el principio de certeza tributaria, porque (i) el “precio de venta al público” que debe certificar el DANE “es un aspecto económico variable, un valor fluctuante, que depende de diversos factores del mercado, de manera que el legislador no puede regularlo de forma fija y rígida, por cuanto los precios son cambiantes” y (ii) la delegación al DANE era constitucional, porque esta entidad cumple “la función de certificar la base gravable pero no de definirla, determinarla o fijarla, con lo cual ejerce funciones propias (…) consistentes en verificar el precio de venta por botella de 750cc, el cual es un elemento cuantitativo del tributo que es de carácter objetivo”.El siguiente cuadro sintetiza las reglas jurisprudenciales relevantes para resolver el caso concreto. En particular, aquellas que sintetizan la evolución de la línea jurisprudencial respecto del contenido y alcance del principio de certeza tributaria frente a aquellas normas que establecen que la base gravable de los tributos es un “precio” cuya certificación, concreción y liquidación es delegada a la administración.
| El principio de certeza tributaria en la definición de la base gravable de los tributos |
| Definición. La certeza tributaria es una faceta del principio de legalidad que impone a las corporaciones públicas de representación popular la obligación de definir con razonable claridad y precisión los elementos esenciales del tributo. Características. El principio de certeza tributaria tiene 2 características esenciales: No es absoluto porque no impone al legislador la obligación de definir los elementos esenciales del tributo de manera completamente inequívoca, únicamente prohíbe que estos adolezcan de una indefinición insuperable. Tiene un contenido y alcance relativo, dado que la Constitución impone al legislador niveles diferenciadosde precisión en el diseño del régimen jurídico de la obligación tributaria que dependen del tipo de tributo y del elemento esencial de que se trate . Facultad reglamentaria en materia impositiva. El principio de certeza tributaria limita y enmarca, pero no anula la facultad reglamentaria en materia impositiva. La Constitución prohíbe delegar a la administración la determinación autónoma de los elementos esenciales de la obligación fiscal. Sin embargo, faculta a las autoridades administrativas para ejercer potestad reglamentaria en relación con: (i) la concreción de variables económicas que inciden en los elementos esenciales de la obligación fiscal, siempre que se cumplan estrictos requisitos constitucionales y *(ii)*la regulación de aspectos técnicos -no esenciales- vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos, los cuales no forman parte de la materia objeto de reserva, tales como (a) las obligaciones formales y (b) los trámites administrativos relacionados con el recaudo y la liquidación. La delegación a la administración de la certificación de precios que inciden en la base gravable de los tributos. La Constitución permite que los órganos colegiados de elección popular deleguen a las autoridades administrativas la definición periódica del “precio” (de referencia, de paridad internacional, de venta al público etc.) de un bien o servicio, como elemento para la conformación de la base gravable de una contribución parafiscal, tasa o impuesto. En estos casos, el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, no exige que el legislador fije directamente el mecanismo o metodología de cálculo del precio. Sin embargo, condiciona la constitucionalidad de la delegación al cumplimiento de dos requisitos que buscan garantizar que las autoridades administrativas efectivamente ejerzan una competencia administrativa de concrecióno certificación del precio, y no una función legislativa de fijación autónoma de la base gravable: El objeto de la delegación debe ser la certificación o concreción de precios que tengan unacontrapartida ciertaen la realidad económica y que, por su naturaleza variable o por su necesidad de permanente actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley; La existencia de criterios, pautas o estándares que orienten la forma en que la administración debe regular el mecanismo de cálculo para concretar, certificar o liquidar dicho precio. Estos criterios pueden (i) ser fijados por el legislador en la disposición que crea el tributo o en otra norma de rango legal que resulte aplicable o (ii) derivarse de parámetros objetivos y verificables y reglas técnicas de la ciencia económica que permitan a las autoridades aplicar los conceptos y variables económicas con un alto nivel de certeza. ** |
| Resoluciones MADR | |
| **Resolución 167 de 2021 “por la cual se señalan los precios de referencia para la liquidación de la cuota de fomento de la agroindustria de la palma de aceite para el segundo semestre de 2021”. ** | ** El MADR no hace referencia al artículo 40 de la Ley 101 de 1993. Por el contrario, en las consideraciones del acto administrativo, aclara que de acuerdo con la “justificación técnica de la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales” el precio de referencia es calculado “a partir de un promedio ponderado de los indicadores de precio para el mercado de consumo en Colombia del segundo semestre del año con respecto a la producción nacional comercializada, después de haber descontado la cesión de estabilización (…)”.** |
| **Resolución 308 de 2020 “por la cual se señalan los precios de referencia para la liquidación de la cuota de fomento de la agroindustria de la palma de aceite para el primer semestre de 2021”. ** | ** El MADR no hace referencia al artículo 40 de la Ley 101 de 1993. Por el contrario, en las consideraciones del acto administrativo, aclara que de acuerdo con la “justificación técnica de la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales” el precio de referencia es calculado “a partir de un promedio ponderado de los indicadores de precio para el mercado de consumo en Colombia del primer semestre del año con respecto a la producción nacional comercializada, después de haber descontado la cesión de estabilización (…)”.** |
| **Resolución 158 de 2020, “por la cual se señalan los precios de referencia para la liquidación de la cuota de fomento de la agroindustria de la palma de aceite para el primer semestre de 2021”. ** | ** El MADR no hace referencia al artículo 40 de la Ley 101 de 1993. Por el contrario, en las consideraciones del acto administrativo, aclara que de acuerdo con la “justificación técnica de la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales” el precio de referencia es calculado “a partir de un promedio ponderado de los indicadores de precio para el mercado de consumo en Colombia del semestre del año en curso con respecto a la producción nacional comercializada, después de haber descontado la cesión de estabilización (…)”. ** |
**Decisión de la Corte.*En relación con cada una de las demandas, la Corte resolvió lo siguiente:D-14250. La Sala Plena concluyó que la demanda formulada en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 era inepta, porque el cargo por vulneración al principio de unidad materia no satisfacía las exigencias mínimas de argumentación. Esto, porque la demandante (i) dirigió sus acusaciones contra el artículo 28 de la ley 1151 de 2007, sin consideración al contexto normativo en el que esta se inserta y las modificaciones legislativas en la vigencia temporal que esta disposición ha tenido a lo largo del tiempo y (ii)argumentó que la disposición demandada no guardaba una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos esenciales de la Ley del PND 2006-2010, los cuales ya no se encontraban vigentes. En tales términos, debido a que el referente normativo a partir del cual la demandante proponía examinar el cumplimiento del principio de unidad de materia no existía en el ordenamiento jurídico, carecía de objeto adelantar un estudio de fondo.D-14249. La Corte concluyó que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 vulneraba el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, por cuanto no determinaba con claridad y precisión la forma en la que base gravable de la cuota de fomento palmero debía liquidarse. La Sala Plena reiteró que la Constitución permite que los órganos de representación popular competentes para crear tributos establezcan que la base gravable de una contribución parafiscal es el “precio” (variable y no fijo) de un bien o servicio y deleguen a la administración la función de establecer el mecanismo para concretarlo o certificarlo de forma periódica. Sin embargo, resaltó que, según la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, exigía que las normas tributarias que delimitaran la base gravable de este modo debían cumplir dos requisitos que buscaban garantizar que, en estos eventos, las autoridades administrativas efectivamente ejercieran una competencia reglamentaria de certificación o concreción del precio, y no una función legislativa de fijación de la base gravable:Primero, el objeto de la delegación debe ser la certificación o concreción de precios que tengan una contrapartida cierta en la realidad económica y que, por su naturaleza o por su necesidad de permanente actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley.Segundo, orienten la forma en que la administración debe regular el mecanismo de cálculo para concretar, certificar o liquidar dicho precio. Estos criterios pueden (i) ser fijados por el legislador en la disposición que crea el tributo o en otra norma de rango legal que resulte aplicable; o (ii) derivarse de parámetros objetivos y verificables y reglas técnicas de la ciencia económica que permitan a las autoridades aplicar los conceptos y variables económicas con un alto nivel de certeza.
Con fundamento en estas consideraciones, la Sala concluyó que la norma acusada era inexequible, puesto que el legislador no había fijado criterios generales, pautas o estándares que permitieran delimitar razonablemente lo que debía entenderse por “precio de referencia” y orientar o encuadrar la forma en que el MADR debía liquidar dicho precio. Esta indeterminación era irresoluble y suponía una delegación de la fijación de la base gravable a la administración que contrariaba el artículo 338 de la Constitución. En todo caso, la Sala aclaró que la decisión de inexequibilidad debía tener efectos diferidos a dos legislaturas completas, contadas a partir del 20 de julio de 2022. Lo anterior, en tanto (i) la expulsión inmediata de la norma demandada del ordenamiento jurídico podía afectar gravemente al sector palmicultor, al disminuir sustancialmente los recursos del sistema de parafiscalidad de esta industria y (ii) el legislador debía contar con un periodo prudencial para diseñar la regulación concreta de la base gravable del tributo.
IV. DECISIÓNEn mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional **
ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO
Presidente
Aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
Aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Referencia: Expediente D-14.249 AC
Demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 y el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría y pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada en la sentencia de la referencia, deseo aclarar mi voto en relación con el carácter temporal de las disposiciones que se incluyen en los planes nacionales de desarrollo y el desconocimiento del principio de unidad de materia cuando se adoptan normas con vigencia indefinida.
Como la Corte señaló en la Sentencia C-415 de 2020, la ley del plan “(…) no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior”.*
En este sentido, las disposiciones contenidas en el Plan de no pueden, en principio, prorrogar de manera indefinida disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores.
Así, es importante dejar en claro que en cualquiera de las dos modalidades recién expresadas, se desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado que exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer la conexidad de las normas prorrogadas con los objetivos y metas del respectivo plan, mucho más cuando ellas establecen o modifican impuestos, tasas o contribuciones. Finalmente, hubiera sido importante tener en cuenta que la norma demandada había sido prorrogada de manera sucesiva y haber efectuado un análisis de la vigencia de dicha norma. En ese sentido, no compartimos el argumento según el cual la demanda en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 debía dirigirse en contra de las normas que extienden la vigencia de normas con vigencia temporal y no en contra de la norma prorrogada, en la medida en que justamente por la decisión legislativa posterior, la norma original en la que se estableció el tributo se extendió en el tiemp �11�13�14�15�19�21�22�24�25�27�28�31�39�49������812�1151��1450��1753� y por virtud de la ** Ley 1955 de 2019 prácticamente adquirió una naturaleza indefinida. Lamentablemente, la definición de este asunto ha quedado pendiente a pesar de que la Corte habría podido pronunciarse sobre la constitucionalidad de la vigencia dispuesta por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019.**
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Puntos clave
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DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia
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DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición�
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CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Definición/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características
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Las contribuciones parafiscales son un tipo de tributo que “se imponen a un grupo de ciudadanos o un sector de la economía, con el propósito de que sea utilizada en su propio beneficio”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estos tributos tienen 5 características esenciales: (i) son un gravamen obligatorio que no constituye una remuneración de un servicio prestado por el Estado; (ii) no afectan a todos los ciudadanos, sino a un grupo económico específico; (iii) tienen una destinación específica, por cuanto se utilizan en beneficio del sector que soporta el gravamen; (iv) no se someten a las normas de ejecución presupuestal y (v) son administradas por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del Presupuesto General de la Nación.
Normas y artículos relacionados
- Ley 138 de 1994
- Ley 1151 de 2007
- Decreto 2067 de 1991
Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
C-019_2022.md - Fuente oficial: Consulta institucional