Consejo de Estado — Sentencia de Unificación — Exp. 31206
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: No especificado
Expediente / Radicado: 31206 /25000-23-37-000-2022-00331-01
Fecha: 2025-11-21
Decisión: Nulidad parcial
Demandado: DIAN
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: -]…
Texto completo de la providencia
Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 25000-23-37-000-2022-00331-01(31206)_20260730 de 2026
_20260730_obj_1.gif)
CONSEJODEESTADO **
_20260730_obj_2.gif)
La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 21 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, que resolvió[1]:
Primero.Anular
[el artículo 5º del Acuerdo No. 25 del 28 de diciembre de 2017, que modificó el artículo 46 del Acuerdo 014 del 30 de diciembre de 2014, expedido por el Concejo Municipio (sic) de Nilo, en lo relativo a la tarifa del impuesto de alumbrado público, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.]
S ** [EGUNDO. ** C
[ONDÉNASE
[en costas a la parte vencida (parte demandada), en (1)
[SMLMV
[de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénese al Secretarío (sic) de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del
[CGP.]]]]]]
[…]
ANTECEDENTESDELAACTUACIÓNADMINISTRATIVA
Mediante el acuerdo 014 del 30 de diciembre de 2014, el Concejo Municipal de Nilo expidió el Estatuto de Rentas Municipal, el cual reguló el impuesto de alumbrado público en los artículos 41 a 48.
Luego, con el artículo 5 del acuerdo 025 del 28 de diciembre de 2017, la entidad territorial modificó las tarifas del citado tributo previstas en el artículo 46 del acuerdo 014 de 2014.
ANTECEDENTESDELPROCESODemanda
En ejercicio del medio de control de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (
[ASOBANCARIA) formuló las siguientes pretensiones[2]:]
[]
[1]
[]
[Samai]
[]
[del]
[]
[tribunal,]
[]
[índice]
[]
[32,]
[]
[páginas]
[]
[15]
[]
[y]
[]
[16.]
[]
[2]
[]
[Samai]
[]
[del]
[]
[Tribunal,]
[]
[índice]
[]
[2,]
[]
[3_ED_DEMANDAY_PDFDEMANDAYANEXO(.pdf)]
[]
[NroActua]
[]
[2,]
[]
[páginas]
[]
[1]
[]
[a]
[]
[2.]
Se declare la nulidad parcial del artículo 46 del Acuerdo 014 del 30 de diciembre de 2014, (Modificado por el Acuerdo No. 25 del 28 de diciembre de 2017) expedido por el Concejo Municipio de Nilo, cuyo texto se transcribe a continuación, destacando la parte de la
[disposición
[[cuya
[[nulidad
[[se
demanda:]]]]]]]
“ARTÍCULO 46. – TARIFA- Establecer las tarifas para el cobro del impuesto de alumbrado público, en el municipio de Nilo, de la siguiente forma:
[1.-]
[]
[El]
[]
[5%,]
[]
[sobre]
[]
[el]
[]
[valor]
[]
[de]
[]
[consumo]
[]
[de]
[]
[energía,]
[]
[como]
[]
[impuesto]
[]
[de]
[]
[alumbro]
[]
[(sic)]
[]
[público,]
[]
[para]
[]
[los]
[]
[sectores]
[]
[urbano,]
[]
[rural]
[]
[y]
[]
[centros]
[]
[poblados,]
[]
[cuyo]
[]
[uso]
[]
[sea]
[]
[residencial,]
[]
[comercial]
[]
[e]
[]
[industrial.]
[2.-]
[]
[La]
[]
[entidad]
[]
[que]
[]
[suministre]
[]
[la]
[]
[energía]
[]
[en]
[]
[bloque,]
[]
[se]
[]
[compromete]
[]
[a]
[]
[recaudar]
[]
[y]
[]
[consignar]
[]
[al]
[]
[Municipio]
[]
[de]
[]
[Nilo,]
[]
[dentro]
[]
[d]
[]
[ellos]
[]
[(sic)]
[]
[primeros]
[]
[cinco]
[]
[(05)]
[]
[días]
[]
[del]
[]
[mes]
[]
[siguiente]
[]
[al]
[]
[del]
[]
[recaudo,]
[]
[el]
[]
[impuesto]
[]
[de]
[]
[alumbro]
[]
[(sic)]
[]
[público,]
[]
[equivalente]
[]
[al]
[]
[5%]
[]
[que]
[]
[se]
[]
[liquidara]
[]
[sobe]
[]
[el]
[]
[valor]
[]
[de]
[]
[lo]
[]
[fracturado]
[]
[(sic)]
[]
[por]
[]
[consumo]
[]
[de]
[]
[energía,]
[]
[a]
[]
[los]
[]
[usuarios]
[]
[que]
[]
[se]
[]
[encuentren]
[]
[matriculados]
[]
[ante]
[]
[la]
[]
[empresa]
[]
[y]
[]
[que]
[]
[correspondan]
[]
[a]
[]
[la]
[]
[jurisdicción]
[]
[del]
[]
[municipio]
[]
[de]
[]
[Nilo]
[]
[sector]
[]
[urbano,]
[]
[rural]
[]
[y]
[]
[centros]
[]
[poblados.]
[]
[Cobro]
[]
[que]
[]
[se]
[]
[realizará]
[]
[mensualmente.]
[3.-]
[]
[Los]
[]
[predios]
[]
[urbanizados]
[]
[no]
[]
[edificados]
[]
[y]
[]
[los]
[]
[Urbanizables]
[]
[no]
[]
[Urbanizados]
[]
[cancelaran]
[]
[un]
[]
[6%]
[]
[anual]
[]
[liquidado]
[]
[sobre]
[]
[el]
[]
[valor]
[]
[del]
[]
[impuesto]
[]
[predial.]
[]
[Cobro]
[]
[que]
[]
[se]
[]
[realizará]
[]
[con]
[]
[el]
[]
[pago]
[]
[del]
[]
[Impuesto]
[]
[Predial]
[]
[Unificado.]
[4.- [[** El ** [[** sector ** [[** público ** [[** u ** [[** oficial ** [[** cancelará ** [[** el ** [[** 6%** [[** sobre ** [[** el ** [[** consumo ** [[** de ** [[** energía ** [[** eléctrica.** [[** 5.-** [[** El ** [[** Sector ** [[** no ** [[** Regulado ** [[** cancelará ** [[** 3 ** [[** SMLMV**
[.
[[Cobro ** [[ que ** [[** se ** [[** realizará ** ** mensualmente**.]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]
P
[ARÁGRAFO
PRIMERO: Se excluyen del cobro del impuesto de alumbrado público, todos los]
inmuebles predios y/o edificaciones de propiedad a cargo de la administración municipal de Nilo Cundinamarca; también se excluye del cobro del impuesto alumbrado público a los estratos 1 y 2 del sector rural.
P
[ARÁGRAFO
[[SEGUNDO:Adicionalalastarifasantesmencionadas,seaplicaránlassiguientes: (…)]]]
[C.-) [(
[sic)
[[E
[NTIDADES
[[FINANCIERAS ** [[ Y**
[/
[O ** [[ BANCARIAS**
[:
[[Establézcase ** [[ para ** [[** las ** [[** personas ** [[** naturales ** [[** o ** [[** jurídicas ** [[** de ** [[** estas ** [[** características ** [[** que ** [[** estén ** [[** situadas ** [[** en ** [[** la ** [[** Jurisdicción ** [[** del ** [[** Municipio ** [[** de ** [[** Nilo ** [[** Cundinamarca,** [[** bien ** [[** sea ** [[** con ** [[** oficina ** [[** abierta ** [[** o ** [[** por ** [[** corresponsal,** [[** agencia ** [[** y/o ** [[** otra ** [[** forma ** [[** de ** [[** la ** [[** prestación ** [[** de ** [[** estos ** [[** servicios,** [[** el ** [[** impuesto ** [[** de ** [[** alumbrado ** [[** público ** [[** mensual ** [[** equivalente ** [[** a ** ** un**]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]
[(1)]
[]
[salario]
[]
[mínimo]
[]
[vigente,]
[]
[por]
[]
[cada]
[]
[razón]
[]
[social]
[]
[que se encuentre funcionando. (…)]
[.]
Invocó como normas violadas los artículos 287 (numeral 3) y 313 (numeral 4) de la Constitución Política; y 351 de la Ley 1819 de 2016.
El concepto de la violación se resume a continuación:
De manera preliminar resaltó que, aunque las entidades territoriales gozan de autonomía fiscal, esta no es absoluta, pues se encuentra subordinada a la Constitución y a la ley. En tal virtud, están obligadas a ceñirse a los límites establecidos en la ley respecto de los elementos esenciales de la tributación[3], entre los cuales se encuentra la tarifa.
A su vez, señaló que el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 impuso como requisito para determinar el valor a recaudar por concepto del impuesto de alumbrado público, que los municipios cuenten con un estudio técnico de referencia para la determinación de los costos de la prestación del servicio de alumbrado público, con base en el cual se establece la tarifa.
Alegó que el Municipio de Nilo no cuenta con estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, hecho que consideró probado con la respuesta a un derecho de petición presentado por la
[]
[3]
[]
[Invocó]
[]
[sentencias]
[]
[del]
[]
[Consejo]
[]
[de]
[]
[Estado]
[]
[del]
[]
[22]
[]
[de]
[]
[marzo]
[]
[de]
[]
[2012,]
[]
[exp.]
[]
[18842]
[]
[y]
[]
[del]
[]
[9]
[]
[de]
[]
[agosto]
[]
[de]
[]
[2018,]
[]
[exp.]
[]
[22071.]
[]
[De]
[]
[la]
[]
[Corte]
[]
[Constitucional,]
[]
[refirió]
[]
[apartados]
[]
[de]
[]
[la]
[]
[sentencia]
[]
[C-517]
[]
[de]
[]
[1992,]
[]
[C-004]
[]
[de]
[]
[1993,]
[]
[C-070]
[]
[de]
[]
[1994,]
[]
[C-084]
[]
[de]
[]
[1995,]
[]
[C-335]
[]
[de]
[]
[1996,]
[]
[y]
[]
[C-232]
[]
[de]
[]
[1998.]
demandante. Señaló que dicho estudio constituye un requisito legal previo para determinar el valor del impuesto a recaudar y, por tanto, para establecer válidamente la tarifa.
Oposicióndelademanda
El Municipio de Nilo controvirtió las pretensiones, para lo cual advirtió que carece de sentido y utilidad debatir sobre la nulidad parcial de la norma demandada, toda vez que, al momento de contestar la demanda, se encontraba derogada por el acuerdo 026 del 30 de diciembre de 2022, por lo que se incurre en carencia actual de objeto[4].
En relación con los hechos de la demanda, el ente territorial negó que la ausencia del estudio técnico tuviera el alcance planteado por la actora, porque para la fecha de expedición del acuerdo 014 de 2014 no se exigía la realización del estudio técnico de referencia de determinación de costos del servicio de alumbrado público. Señaló que la obligación de elaborar dicho estudio fue introducida posteriormente por la Ley 1819 de 2016 y que, en cumplimiento de esa normativa, el Concejo Municipal de Nilo expidió el acuerdo 026 de 2022, que ya cuenta con el correspondiente estudio técnico, publicado en la página web de la entidad territorial.
También puso de presente que el acuerdo 014 de 2014 y el acuerdo 025 de 2017 fueron expedidos con anterioridad a la regulación expedida por el Ministerio de Minas y Energía relacionada con la realización del estudio técnico (Decreto 943 de 2018), conforme lo dispuesto por el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016.
Como excepciones de mérito, propuso i) la imposibilidad de acudir al medio de control de nulidad contra actos administrativos expresamente derogados, ii) la carencia actual de objeto y iii) la existencia de un hecho superado, los cuales reiteraron según lo expuesto previamente. Adicionalmente, iv) planteó la excepción genérica, con la cual solicitó que se reconociera de oficio cualquier excepción que resultara probada en el proceso, conforme al artículo 282 del Código General del Proceso.
Sentenciaapelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, anuló el artículo 5 del acuerdo 025 del 28 de diciembre de 2017 del Concejo Municipal de Nilo, que modificó el artículo 46 del acuerdo 014 de 2014, que regula la tarifa del impuesto de alumbrado público, y condenó en costas al municipio demandado, conforme a los siguientes argumentos[5]:
En cuanto a la carencia actual de objeto, el Tribunal precisó que si bien la norma demandada había sido derogada por el acuerdo 026 de 2022, su derogatoria no impedía emitir una decisión de fondo. Con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado[6], señaló que la derogatoria de un acto administrativo no afecta su validez y que la jurisdicción puede pronunciarse sobre actos derogados, porque estos pudieron producir efectos durante su vigencia o incidir en situaciones jurídicas no consolidadas.
[]
[4]
[]
[Samai]
[]
[del]
[]
[Tribunal,]
[]
[índice]
[]
[14,]
[]
[17_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONDEMANDA(.zip)]
[]
[NroActua]
[]
[14]
[]
[5]
[]
[Samai]
[]
[del]
[]
[Tribunal,]
[]
[índice]
[]
[32,]
[]
[43Sentencia_Sentencia_SN_0002022(.pdf)]
[]
[NroActua]
[]
[32]
[6]]
[]
[En]
[]
[apoyo,]
[]
[citó]
[]
[providencias]
[]
[de]
[]
[la]
[]
[Sección]
[]
[Cuarta]
[]
[del]
[]
[Consejo]
[]
[de]
[]
[Estado,]
[]
[del]
[]
[29]
[]
[de]
[]
[abril]
[]
[de]
[]
[2021,]
[]
[exp.]
[]
[25056,]
[]
[M.P.]
[]
[Myriam]
[]
[Stella]
[]
[Gutiérrez]
[]
[Argüello;]
[]
[del]
[]
[8]
[]
[de]
[]
[marzo]
[]
[de]
[]
[2019,]
[]
[exp.]
[]
[22290,]
[]
[M.P.]
[]
[Stella]
[]
[Jeannette]
[]
[Carvajal]
[]
[Basto;]
[]
[del]
[]
[14]
[]
[de]
[]
[noviembre]
[]
[de]
[]
[2019,]
[]
[exp.]
[]
[20930,]
[]
[M.P.]
[]
[Jorge]
[]
[Octavio]
[]
[Ramírez]
[]
[Ramírez;]
[]
[del]
[]
[24]
[]
[de]
[]
[julio]
[]
[de]
[]
[2020,]
[]
[exp.]
[]
[21206,]
[]
[M.P.]
[]
[Julio]
[]
[Roberto]
[]
[Piza]
[]
[Rodríguez;]
[]
[del]
[]
[18]
[]
[de]
[]
[marzo]
[]
[de]
[]
[2021,]
[]
[exp.]
[]
[23727,]
[]
[M.P.]
[]
[Myriam]
[]
[Stella]
[]
[Gutiérrez]
[]
[Argüello;]
[]
[y]
[]
[auto]
[]
[del]
[]
[9]
[]
[de]
[]
[diciembre]
[]
[de]
[]
[2019,]
[]
[exp.]
[]
[20498,]
[]
[M.P.]
[]
[Milton]
[]
[Chaves]
[]
[García.]
Superado lo anterior, el tribunal realizó consideraciones generales del poder tributario del Congreso de la República, conforme al artículo 338 de la Constitución, y de las entidades territoriales, según los artículos 300-4 y 313-4 superiores, de las cuales destacó que las asambleas y concejos pueden decretar tributos, pero solo de conformidad con la Constitución y la ley[7]. Así, afirmó que los concejos municipales pueden establecer porcentajes o tarifas del impuesto únicamente si respetan las directrices legales, pues ello garantiza la coherencia del sistema tributario y preserva el principio de legalidad[8].
Invocó la sentencia de unificación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 6 de noviembre de 2019[9], de lo cual destacó que las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales o progresivos, pero en todo caso deben ser razonables y proporcionales respecto del costo de prestación del servicio a la comunidad. También resaltó que dicho costo debe determinarse conforme a la metodología establecida por la autoridad competente y que el municipio no puede recuperar de los usuarios más de lo que paga por el servicio, incluida su expansión y mantenimiento.
El tribunal hizo un recuento normativo del impuesto de alumbrado público. En esa línea, destacó que, a partir del artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, los municipios y distritos deben considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente del servicio y realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos, conforme a la metodología que dicte el Ministerio de Minas y Energía o la entidad delegada.
Manifestó que la norma fue declarada exequible por la sentencia C-130 de 2018 de la Corte Constitucional, ya que no vulnera la autonomía territorial ni el principio de legalidad tributaria, pues constituye un parámetro general dirigido a armonizar el cobro del impuesto, evitar abusos y sobrecostos, y asegurar que los municipios fijen las tarifas dentro de criterios técnicos, razonables y proporcionales.
Al descender al caso concreto, el tribunal reconoció que, cuando el Municipio de Nilo expidió el acuerdo 014 de 2014, aún no existía en el ordenamiento la exigencia legal del estudio técnico de referencia, pues esta surgió con el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016[10].
No obstante, advirtió que el artículo 353 de la misma ley previó un periodo de transición de un año para que los municipios y distritos ajustaran sus acuerdos a la nueva regulación. Con fundamento en ello, consideró que el acuerdo 025 del 28 de diciembre de 2017, mediante el cual se modificó el artículo 46 del acuerdo 014 de 2014 y se estableció un nuevo régimen tarifario del impuesto de alumbrado público, sí debía observar la exigencia del estudio técnico de referencia.
Pese a ello, encontró probado que el municipio de Nilo no contó con dicho estudio al modificar la tarifa, circunstancia acreditada con la respuesta dada a un derecho de petición obrante en el expediente, lo que violó los principios de legalidad, potestad tributaria y límites constitucionales a la autonomía fiscal, al desconocer el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016.
[]
[7]
[]
[Refirió]
[]
[sentencia]
[]
[del]
[]
[Consejo]
[]
[de]
[]
[Estado,]
[]
[del]
[]
[7]
[]
[de]
[]
[mayo]
[]
[de]
[]
[2008,]
[]
[proceso]
[]
[n.°]
[]
[25000-23-37-000-2003-01802-02]
[]
[(15906)]
[M.P.]
[]
[María]
[]
[Inés]
[]
[Ortiz]
[]
[Barbosa.]
[]
[8]
[]
[Citó]
[]
[la]
[]
[sentencia]
[]
[C-035]
[]
[de]
[]
[2009]
[]
[de]
[]
[la]
[]
[Corte]
[]
[Constitucional,]
[]
[sobre]
[]
[los]
[]
[límites]
[]
[de]
[]
[la]
[]
[potestad]
[]
[tributaria]
[]
[territorial.]
[9]]
[]
[Exp.]
[]
[23103.]
[]
[10]
[]
[Destacó]
[]
[apartados]
[]
[de]
[]
[la]
[]
[sentencia]
[]
[C-130]
[]
[de]
[]
[2018]
[]
[que]
[]
[declaró]
[]
[constitucional]
[]
[el]
[]
[artículo]
[]
[351]
[]
[de]
[]
[la]
[]
[Le]
[]
[1819]
[]
[de]
[]
[2016,]
[]
[al]
[]
[estimar]
[]
[que]
[]
[«la]
[]
[intervención]
[]
[del]
[]
[Ministerio]
[]
[y]
[]
[la]
[]
[CREG]
[]
[en]
[]
[la]
[]
[fijación]
[]
[de]
[]
[metodologías]
[]
[técnicas]
[]
[no]
[]
[implica]
[]
[una]
[]
[invasión]
[]
[desproporcionada]
[]
[de]
[]
[la]
[]
[autonomía]
[]
[financiera]
[]
[territorial,]
[]
[sino]
[]
[una]
[]
[regulación]
[]
[complementaria]
[]
[y]
[]
[subordinada]
[]
[que]
[]
[asegura]
[]
[la]
[]
[correcta]
[]
[aplicación]
[]
[del]
[]
[impuesto]
[]
[conforme]
[]
[a]
[]
[los]
[]
[principios]
[]
[constitucionales».]
Finalmente, el tribunal condenó en costas a la entidad territorial demandada, para lo cual invocó la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 23 de septiembre de 2025[11] y el artículo 365 del Código General del Proceso, según los cuales procede condenar en costas a la parte vencida. Conforme a lo anterior, tasó las agencias en derecho en 1
[SMLMV.]
Recursodeapelación
El Municipio de Nilo solicitó revocar en todas sus partes la sentencia de primera instancia[12] y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, conforme a los siguientes argumentos:
Indicó que las disposiciones acusadas no producen ningún efecto jurídico, debido a que el artículo 46 del acuerdo 014 del 30 de diciembre de 2014, modificado por el artículo 5 del acuerdo 025 del 28 de diciembre de 2017, fue expresamente derogado por el acuerdo 026 del 30 de diciembre de 2022.
Posteriormente, la apelante sostuvo que los acuerdos demandados «fueron expedidos con anterioridad a la regulación efectuada por el Ministerio de Minas y Energía, la cual estableció la obligatoriedad de realizar el estudio técnico de referencia de determinación de costos estimados para la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016»[13] Alegó que, en cumplimiento de lo anterior, elaboró y publicó en la página web de la entidad territorial el correspondiente estudio técnico de referencia y, con fundamento en este, expidió el acuerdo 026 de 2022, mediante el cual modificó la regulación anterior y derogó las disposiciones que le fueran contrarias.
Finalmente, insistió en que no tiene sentido ni utilidad práctica debatir sobre la legalidad de los actos acusados, por cuanto fueron derogados, lo que configura una carencia actual de objeto. Para sustentar este planteamiento, expuso el desarrollo cronológico de los acuerdos demandados, para insistir en que la derogatoria de las disposiciones acusadas dio lugar a un hecho superado, por cuanto los actos administrativos demandados fueron retirados del ordenamiento jurídico mediante el acuerdo 026 de 2022, apoyando esta conclusión en los argumentos de defensa expuestos desde la contestación de la demanda y en las pruebas allegadas al proceso.
Oposiciónalrecursodeapelación ** La parte demandante guardó silencio. ** IntervencióndelMinisterioPúblico
El Ministerio Público solicitó[14] confirmar la sentencia recurrida, al advertir que el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 introdujo la obligación de elaborar un estudio técnico de referencia de determinación de costos del servicio para fijar las tarifas del impuesto de alumbrado público. A su juicio, dicho requisito busca garantizar que las tarifas sean razonables, proporcionales y acordes con el costo real del servicio, y constituye presupuesto necesario para la validez de los actos administrativos que fijan dichas tarifas.
[]
[11]
[]
[Exp.]
[]
[28292,]
[]
[M.P.]
[]
[Wilson]
[]
[Ramos]
[]
[Girón.]
[]
[12]
[]
[Samai]
[]
[del]
[]
[Tribunal,]
[]
[Índice]
[]
[31,]
[]
[45_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION(.pdf)]
[]
[NroActua]
[]
[35]
[]
[13]
[]
[Ibídem]
[,]
[página]
[]
[4.]
[]
[14]
[]
[Samai,]
[]
[Índice]
[]
[11,]
[]
[Memorial_JCU_10Concepto(.pdf)]
[]
[NroActua]
[]
[11]
Señaló que el Concejo Municipal de Nilo modificó las tarifas del impuesto de alumbrado público mediante el acuerdo 025 de 2017, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016. No obstante, el municipio no realizó el estudio técnico exigido por el artículo 351 de dicha ley al momento de fijar las tarifas, lo que comportó un desconocimiento directo de la normativa aplicable.
Frente al argumento del municipio sobre la expedición posterior del acuerdo 026 de 2022, indicó que dicha regulación no subsana la ilegalidad de los actos demandados, toda vez que la validez de los actos administrativos debe analizarse conforme a las normas vigentes al momento de su expedición.
Además, sostuvo que la derogatoria posterior de las disposiciones acusadas no impide el control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que los actos pudieron producir efectos jurídicos mientras estuvieron vigentes.
En cuanto al principio de legalidad tributaria, señaló que el artículo 338 de la Constitución exige que los elementos esenciales del tributo sean definidos por la ley o conforme a los criterios establecidos por esta. En consecuencia, consideró que, al fijar las tarifas sin contar con el estudio técnico exigido por la Ley 1819 de 2016, el municipio de Nilo desconoció los parámetros legales para la determinación del tributo.
CONSIDERACIONESDELASALAProblemajurídico
Corresponde a la Sección estudiar la legalidad del artículo 46 del acuerdo 014 del 30 de diciembre de 2014, modificado por el acuerdo 025 del 28 de diciembre de 2017, expedido por el Concejo Municipal de Nilo, Cundinamarca, en cuanto a la regulación dispuesta respecto de las tarifas aplicables al impuesto de alumbrado público.
En concreto, corresponde a la sala determinar: i) si la derogatoria de las disposiciones acusadas impide pronunciarse de fondo sobre la legalidad de los actos administrativos, y, ii) de resolverse negativamente lo anterior, si el hecho de que el acuerdo 025 de 2017 sea anterior a la reglamentación del Ministerio de Minas y Energía incide en la obligación de realizar un estudio técnico de referencia.
Análisisdelcasoconcreto
La parte apelante aseguró que el estudio de legalidad del artículo 46 del acuerdo 014 de 2014, modificado por el artículo 5 del acuerdo 025 de 2017, carecía de objeto por hecho superado, porque esas disposiciones fueron derogadas por la expedición del acuerdo 026 de 2022, el cual fue expedido previa elaboración de un estudio técnico de referencia publicado en la página web de la entidad.
Para decidir sobre este punto, basta con señalar que ha sido criterio reiterado de esta Sección que es procedente estudiar la legalidad de disposiciones y reglamentos derogados, porque, mientras estuvieron vigentes, produjeron efectos jurídicos que pueden afectar situaciones jurídicas particulares[15].
[]
[15]
[]
[En]
[]
[este]
[]
[sentido,]
[]
[ver]
[]
[la]
[]
[sentencia]
[]
[del]
[]
[19]
[]
[de]
[]
[febrero]
[]
[de]
[]
[2026,]
[]
[exp.]
[]
[29743,]
[]
[M.P.]
[]
[Wilson]
[]
[Ramos]
[]
[Girón;]
[]
[reiterada]
[]
[en]
[]
[el]
[]
[fallo]
[]
[del]
[]
[7]
[]
[de]
[]
[mayo]
[]
[de]
[]
[2026,]
[]
[exp.]
[]
[30127,]
[]
[M.P.]
[]
[Myriam]
[]
[Stella]
[]
[Gutiérrez]
[]
[Argüello.]
En consecuencia, el hecho de que el acuerdo 026 de 2022 haya derogado las disposiciones acusadas no da lugar a que se configure una carencia actual de objeto por hecho superado, ni impide estudiar de fondo los cargos de nulidad propuestos.
Este cargo de la apelación no prospera.
De otro lado, la apelante afirmó que el a quono tuvo en cuenta que los actos acusados fueron expedidos con anterioridad a la regulación expedida por el Ministerio de Minas y Energía que, de conformidad con el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, estableció la obligatoriedad de realizar el estudio técnico de referencia para determinar los costos estimados para la prestación del servicio de alumbrado público.
Con el fin de resolver este punto, se debe tener en cuenta que la Ley 1819 de 2016 estableció un límite cualitativo al poder tributario de los municipios para determinar el régimen tarifario del impuesto de alumbrado público. De ahí que, como lo indicó esta sala en sentencia del 20 de junio de 2024[16], con esta norma legal «se reconfiguró el impuesto de alumbrado público».
Así se deriva de la exposición de motivos del proyecto de ley que dio lugar a la norma referida, donde se explicó que la falta de definición de los elementos de este tributo ha generado una problemática, lo cual hizo «indispensable definir reglas claras y límites para su cobro a los sujetos pasivos, garantizando la continuidad de la financiación y la prestación del servicio de alumbrado público en todos los municipios del país»[17] De este modo, la ley tuvo la finalidad de definir los elementos del tributo para «asegurar una aplicación uniforme del impuesto en todo el país y simplificar el cumplimiento de esta carga tributaria por parte de los sujetos pasivos»[18]
Esta finalidad del legislador fue expuesta por la Corte Constitucional, en la sentencia C-130 de 2018, donde indicó que la nueva regulación «tuvo como finalidad la de armonizar el cobro de las tarifas de parte de los municipios y distritos, para que existiera homogeneidad en las tarifas, no se presentaran sobrecostos en las [sic] prestación del servicio y desigualdad en el cobro de este impuesto ya que según el legislador desde la ley 97 de 1913 no se ha podido regular el hecho generador, los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa de este impuesto, dando lugar a distintas problemáticas que impactan en la eficiencia de la prestación del servicio público».
Atendiendo esta finalidad del legislador, el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 se refirió a los elementos del impuesto de alumbrado público, y en su parágrafo 2 dispuso que:
«Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno nacional reglamentará los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales.».
A su vez, el artículo 351 ibídem dispuso lo siguiente:
A
[RTÍCULO
[351. Límite del impuesto sobre el servicio de alumbrado público. En la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio [subraya la Sección].]]
[]
[16]
[]
[Exp.]
[]
[27941,]
[]
[M.P.]
[]
[Stella]
[]
[Jeannette]
[]
[Carvajal]
[]
[Basto.]
[]
[17]
[]
[Gaceta]
[]
[del]
[]
[Congreso]
[]
[894]
[]
[del]
[]
[19]
[]
[de]
[]
[octubre]
[]
[de]
[]
[2016,]
[]
[página]
[]
[140.]
[]
[18]
[]
[Ibídem]
[.]
De acuerdo con la norma transcrita, la obligación de efectuar el estudio técnico está sometida a una condición: la implementación de la metodología por parte del Ministerio de Minas y Energía o la entidad delegada por dicha autoridad.
Ahora, con base en esta disposición legal, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 943 de 2018, cuyo artículo 9[19] fijó los «[criterios] técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público». En cuanto a la metodología aplicable, dispuso lo siguiente:
A
[RTÍCULO 10. Modifíquese el artículo 2.2.3.6.1.8 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así:]
“A
[RTÍCULO 2.2.3.6.1.8. Metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, para la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos que establezca el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue dicho Ministerio, pudiendo recaer dicha delegación en la Comisión de Regulación de Energía y Gas.]
La determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público deberá tener en cuenta, entre otros los siguientes aspectos:
[…]
P
[ARÁGRAFO. Mientras el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que para estos efectos sea delegada, no establezca la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público, se seguirá aplicando la metodología establecida en la Resolución
[CREG 123 de 2011 y todas aquellas Resoluciones que la modifiquen, adicionen o complementen que para los efectos se entienden vigentes” [subraya la sala].]]
Como se observa, esta norma i) reiteró que los municipios deberán elaborar el estudio técnico de referencia con base en la metodología que, para el efecto, habría de definir el Ministerio de Minas y Energía o su delegada, que podría ser la Comisión de Regulación de Energía y Gas (
[CREG); y ii) señaló que, mientras fuera expedida la metodología por alguna de las autoridades referidas, las entidades territoriales deberían elaborar el referido estudio con base en la metodología establecida en la resolución
[CREG 123 de 2011.]]
Con base en la autorización dispuesta en la ley y en el reglamento, el Ministerio de Minas y Energía, mediante la resolución 41066 de 2018[20], delegó a la
[CREG la labor de establecer la metodología para la determinación de costos por la prestación del servicio de alumbrado público, para lo cual previó que aplicaría los parámetros señalados en el Decreto 943 de 2018.]
Por lo anterior, la
[CREG profirió la resolución 101 013 del 29 de abril de 2022[21] «Por la cual se establece la metodología para la determinación de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público», que en el artículo 45 derogó la resolución
[CREG 123 de 2011.]]
Ahora, de lo anterior, la Sección advierte que, antes de la expedición del Decreto 943 de 2018, no existía una metodología establecida por el Ministerio de Minas y Energía o su delegada para la elaboración del estudio técnico de referencia, tal
[]
[19]
[]
[Que]
[]
[modificó el artículo 2.2.3.6.1.7 del Decreto 1073 de 2015.]
[]
[20]
[]
[Este acto administrativo puede consultarse en la página web de la]
[CREG]
[, mediante el siguiente enlace:]
https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion\_minminas\_41066\_2018.htm#Inicio
[.]
[]
[21]
[]
[Este acto administrativo también puede consultarse en la página web de la]
[CREG]
[,]
[mediante el siguiente enlace:]
[]
https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion\_creg\_101-13\_2022.htm
como lo exigía expresamente el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016. Esto es así, en tanto que i) la
[CREG únicamente expidió una metodología por delegación del Ministerio en el año 2022[22] y ii) antes del inicio de la vigencia del parágrafo del artículo 10 del Decreto 943 de 2018 no existía ninguna norma que ordenara a las entidades territoriales que aplicaran la metodología de la resolución
[CREG[23]
[123 de 2011 en cumplimiento de lo dispuesto en el citado artículo 351.]]]
Precisado lo anterior, para el caso bajo examen, se observa que el artículo 5 del acuerdo 025 de 2017 fue proferido con anterioridad a la emisión del Decreto 943 de 2018, tal como lo indicó la apelante, de modo que no era exigible la obligación de elaborar un estudio técnico de referencia previo a su expedición en los términos dispuestos en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016.
Se aclara que esto no impide que algún interesado demuestre que las tarifas del impuesto de alumbrado público dispuestas en el acuerdo 025 de 2017 resulten desproporcionadas o irrazonables, pero este aspecto no podrá ser objeto de análisis en este caso, pues no constituye un cargo de nulidad propuesto por la demandante, en virtud del principio de justicia rogada.
Por lo tanto, este cargo de la apelación sí está llamado a prosperar. En consecuencia, la Sección revocará la sentencia de primera instancia íntegramente y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.
Costas
Esta Sección no impondrá condena en costas en ninguna instancia, porque en este proceso se ventiló un asunto de interés público, en tanto que la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de nulidad, según lo prevé el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el ConsejodeEstado,SaladeloContenciosoAdministrativo,SecciónCuarta , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA ** 1. Revocar [la sentencia del 21 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, y en su lugar, negar**
[las pretensiones de la demanda.]] 2. Sin ** [ condena ** [en costas en ambas instancias.]] ** Cópiese,notifíquese,comuníqueseydevuélvase ** el expediente al tribunal de origen. ** Cúmplase.**
[]
[22]
[]
[En]
[]
[este]
[]
[sentido,]
[]
[ver]
[]
[el]
[]
[auto]
[]
[de]
[]
[sala]
[]
[del]
[]
[6]
[]
[de]
[]
[agosto]
[]
[de]
[]
[2025,]
[]
[exp.]
[]
[30351,]
[]
[M.P.]
[]
[Myriam]
[]
[Stella]
[]
[Gutiérrez]
[]
[Argüello,]
[]
[que]
[]
[llegó]
[]
[a]
[]
[una]
[]
[conclusión]
[]
[similar]
[]
[al]
[]
[momento]
[]
[de]
[]
[decidir]
[]
[sobre]
[]
[una]
[]
[medida]
[]
[cautelar]
[]
[de]
[]
[suspensión]
[]
[provisional]
[]
[de]
[]
[un]
[]
[acuerdo]
[]
[que]
[]
[regulaba]
[]
[las]
[]
[tarifas]
[]
[del]
[]
[impuesto]
[]
[de]
[]
[alumbrado]
[]
[público.]
[]
[23]
[]
[En]
[]
[este]
[]
[mismo]
[]
[sentido,]
[]
[el]
[]
[auto]
[]
[de]
[]
[sala]
[]
[del]
[]
[19]
[]
[de]
[]
[febrero]
[]
[de]
[]
[2026,]
[]
[exp.]
[]
[30965,]
[]
[M.P.]
[]
[Myriam]
[]
[Stella]
[]
[Gutiérrez]
[]
[Argüello,]
[]
[que]
[]
[decidió]
[]
[sobre]
[]
[una]
[]
[medida]
[]
[cautelar]
[]
[de]
[]
[suspensión]
[]
[provisional]
[]
[de]
[]
[un]
[]
[acuerdo]
[]
[que]
[]
[regulaba]
[]
[las]
[]
[tarifas]
[]
[del]
[]
[impuesto]
[]
[de]
[]
[alumbrado]
[]
[público.]
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
[(Firmado]
[]
[electrónicamente)]
Presidente
[(Firmado]
[]
[electrónicamente)]
MYRIAMSTELLAGUTIÉRREZARGÜELLO
[(Firmado]
[]
[electrónicamente)]
WILSONRAMOSGIRÓN
[(Firmado]
[]
[electrónicamente)]
CLAUDIARODRÍGUEZVELÁSQUEZ
[Este]
[]
[documento]
[]
[fue]
[]
[firmado]
[]
[electrónicamente.]
[]
[Para]
[]
[comprobar]
[]
[su]
[]
[validez]
[]
[e]
[]
[integridad]
[]
[lo]
[]
[puede]
[]
[hacer]
[]
[a]
[]
[través]
[]
[de]
[]
[la]
[]
[siguiente]
[]
[dirección]
[]
[electrónica:]
Puntos clave
-
Temas Impuesto de alumbrado público. Estudio de legalidad de acto administrativo derogado. Estudio técnico de referencia.
-
[el artículo 5º del Acuerdo No. 25 del 28 de diciembre de 2017, que modificó el artículo 46 del Acuerdo 014 del 30 de diciembre de 2014, expedido por el Concejo Municipio (sic) de Nilo, en lo relativo a la tarifa del impuesto de alumbrado público, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.]
-
[de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénese al Secretarío (sic) de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del
-
Mediante el acuerdo 014 del 30 de diciembre de 2014, el Concejo Municipal de Nilo expidió el Estatuto de Rentas Municipal, el cual reguló el impuesto de alumbrado público en los artículos 41 a 48.
Normas y artículos relacionados
Consulte el texto completo y las notas concordantes para verificar las disposiciones analizadas.
Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
Temas Impuesto de alumbrado público. Estudio de legalidad de acto administrativo derogado. Estudio técnico de referencia.
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
25000-23-37-000-2022-00331-01(31206)_20260730.md - Fuente oficial: Consulta institucional