Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 31317 de 2018
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Expediente / Radicado: 31317 /25000-23-26-000-2003-00180-01
Fecha: 2018-11-26
Decisión: Nulidad parcial
Demandante / Actor: BAYER S. A.
Demandado: NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: Presupuestos de la sentencia de mérito…
Texto completo de la providencia
Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00180-01(31317)Actor: BAYER S. A.Demandado: NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICAReferencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Tema: Hecho del legislador.
Subtema 1. Antijuridicidad del daño.
Subtema 2. Enriquecimiento sin justa causa.
Sentencia: Rechaza.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia desestimatoria proferida el seis (6) de abril de dos mil cinco (2005), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SÍNTESIS DEL CASO:
La sociedad demandante canceló lo correspondiente a la Tasa Especial por Servicios Aduaneros (“TESA”), establecida en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, decisión que tenía efectos hacia futuro en tanto que la misma Corte no le confirió efectos retroactivos. En el ejercicio de la acción de reparación directa, solicita que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación-Congreso de la República por el supuesto daño antijurídico causado por esas normas, que hace consistir en lo pagado por concepto de esa tasa y que, a título indemnizatorio, se le devuelvan dichas sumas, con los respectivos intereses.
ANTECEDENTES:2.1. La demanda.
El trece (13) de enero de dos mil tres (2003), Bayer S.A., en ejercicio de acción de reparación directa, presentó demanda[1], en contra de LA NACIÓN- Congreso de la República, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a BAYER S. A., por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial por Servicios Aduaneros.
Que se repare el daño causado a BAYER S. A., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1o. de enero al 25 de octubre de 2001, suma equivalente a[sic] Novecientos Seis Millones Ochocientos Cincuenta Mil Cincuenta y Seis Pesos ($906,850,056.00)“.
2.2. Trámite procesal relevante.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda, con auto del 27 de febrero de 2003[2], el cual fue recurrido en reposición por la accionante[3]. La demanda fue admitida finalmente con auto del 12 de junio de 2003.
LA NACIÓN – Congreso de la República contestó la demanda[5]. Afirmó como ciertos los hechos enunciados en el libelo introductorio, salvo en cuanto afirmó que la TESA era un “tributo ilegítimo”, lo cual consideró que era sólo “una apreciación de la parte actora”, que debía ser probada en el proceso. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación reclamada y buena fe exenta de culpa grave o dolo. Además, llamó en garantía al Ministerio de Hacienda y/o a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (“DIAN”).
Con auto del 21 de enero de 2004[6], el a quo negó el llamamiento en garantía solicitado por la demandada, pero vinculó al Ministerio de Hacienda y a la DIAN como litisconsortes facultativos.
La DIANcontestó la demanda, a través de escrito[7] en el que se opuso a la las pretensiones y propuso excepción de indebida integración del litisconsorcio. Argumentó que no realizó ningún hecho, omisión u operación administrativa, que hubiera causado perjuicio a la demandante con ocasión de la TESA. Añadió que la DIAN estaba obligada a cumplir la ley, por lo que las Administraciones de Aduanas se limitaron a aceptar ”[…] las declaraciones y ordenaron los levantes correspondientes […]“.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (“Ministerio de Hacienda”) contestó la demanda[9], en los mismos términos de la contestación de la DIAN.
Agotado el periodo probatorio, el Tribunal corrió traslado ** a las partes ** para alegar de conclusión[10].
La sociedad actora , en sus alegatos de conclusión [11], puso de presente que la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en varias providencias, había reconocido que era posible endilgar responsabilidad al Congreso por el daño derivado de la promulgación de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2001, puesto que la declaración de inconstitucionalidad evidenciaba que el Congreso no había cumplido sus deberes funcionales. Agregó que el legislador no había observado los requisitos para la configuración del tributo, que calificó como tasa, ni la forma en que el gravamen se vinculaba a ellos, ya que la tarifa no se estableció en función del servicio, sino que solamente tomó en cuenta el FOB del bien importado. Además, afirmo que, durante el tiempo que estuvo vigente la tasa, los contribuyentes tuvieron que pagar dicho tributo inconstitucional, para poder legalizar el trámite de sus importaciones, por lo que se impuso una carga más gravosa que los importadores no estaban en la obligación de soportar; carga que era contraria a la Constitución y, en ese sentido, le causó un daño especial, en tanto excedió el sacrificio común que deben soportar los ciudadanos. La DIAN ** presentó ** alegatos de conclusión[12], en los que reiteró lo argumentado en la contestación de la demanda.
El Congreso de la República , el Ministerio de Hacienda, y el ** Ministerio Público guardaron silencio.2.3. Sentencia apelada.**
La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia del seis (6) de abril de dos mil cinco (2005)[13], en la que resolvió:
“PRIMERO: Se deniegan las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: No se condena en costas*“.
2.4. Trámite de segunda instancia. La ** demandante ** interpuso ** recurso de apelación** contra la sentencia de primera instancia[14].
Una vez fue admitido el recurso de alzada[15] y se corrió traslado para alegatos[16], la DIAN presentó alegatos de conclusión.
La firma accionante ** reiteró, en sus ** alegatos[18], lo argumentado en etapas previas del proceso.
El Congreso de la República , el Ministerio de Hacienda ** y el ** Ministerio Públicoguardaron silencio.CONSIDERACIONES:3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito. ** 3.1.1.- Esta Sala es competente** para desatar el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, por razón de la cuantía[19], de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[20], modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998.
3.1.2.- Se pretende la reparación del daño causado con la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2001, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del CCA[21][-][22]. Según el artículo 136.8 ejusdem, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que dio origen al daño reclamado. En este caso, la ley fue declarada inexequible con la sentencia C-922 del diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001), la cual fue notificada por edicto el veinticinco (25) de octubre de ese año. La demanda fue presentada el trece (13) de enero de dos mil tres (2003). En consecuencia, la demanda fue radicada dentro del término de dos (2) años, previsto en la norma procesal.
3.1.3.- La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo[23]. Bayer S.A. está legitimada en la causa por activa , por ser la persona jurídica que afrontó el pago de la TESA, que luego fue declarada inexequible. El Congreso de la República está legitimado en la causa por pasiva , toda vez que la parte actora le endilga como causa de su daño la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2001. 3.2. Análisis de la Sala sobre la antijuridicidad del daño. ** 3.2.1.- El ** a quo analizó el presente asunto bajo el régimen de daño especial por desequilibrio de las cargas públicas, debido a que el daño había sido ocasionado en ejercicio de una actividad legítima. Afirmó que no se presentó un daño antijurídico, ya que la Corte no confirió efectos retroactivos al fallo invocado por la accionante, y la norma en la que se fundó gozaba de presunción de legalidad, por lo que debía ser acatada y cumplida, por lo que los pagos efectuados por la actora constituían hechos consolidados válidos[24].
3.2.2.- La **sociedad apelante ** se opuso al análisis de antijuridicidad realizado en primer grado, argumentando que: (i) el Congreso de la República es una “autoridad pública” y, por lo tanto, el artículo 90 de la Constitución se aplica a supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador; (ii) la sociedad hizo unos pagos en cumplimiento de una ley que fue declarada inexequible, de modo que el Estado no tiene derecho a retener lo recaudado, porque no prestó el servicio que la tasa pretendía recaudar; (iii) “[l]os contribuyentes tienen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, lo cual de ninguna manera puede significar pagar tributos contrarios a la Constitución”; (iv) se presentó un rompimiento del principio de igualdad de las cargas públicas, ya que, mientras a los ciudadanos se les exigió pagar tributos acordes a la Constitución y a la ley, los importadores tuvieron que pagar tributos inconstitucionales, lo que constituye una carga anormal; y, (v) se generaría un enriquecimiento injustificado del Estado, en caso de que no se devolviera lo recaudado con violación la Constitución[25].
3.2.3.- Frente a lo anterior, la DIAN ** manifestó su conformidad con la sentencia del Tribunal, por cuanto el pago realizado por la demandada, tenía sustento en una norma legalmente proferida y obligatoria para la época de los hechos, porque gozaba de presunción de legalidad[26]. ** 3.2.1. Problemas jurídicos:
De conformidad con los anteriores razonamientos y argumentos, corresponde a esta Subsección solventar los siguientes problemas jurídicos:
3.2.1.1.- ¿Es válido, en el marco constitucional vigente, derivar responsabilidad patrimonial al Estado por el hecho del legislador?
Si la respuesta a este problema se revela afirmativa, la Sala abordará el estudio de los siguientes asuntos:
3.2.1.2.- ¿El pago de una tasa creada por el legislador mediante norma que después es declarada inexequible, constituye un daño antijurídico?
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta antecedente, la Sala deberá dar contestación a esta otra:
3.2.1.3.- ¿La expedición de una ley inconstitucional que creó la obligación de liquidar y pagar la tasa especial por los servicios aduaneros, constituye una falla del servicio, como título de imputación del daño que sufre la persona que hubo de pagar la tasa, mientras la ley fue aplicable?
3.2.2. Hechos probados
Como fundamento de sus pretensiones, la sociedad actora enunció los siguientes hechos:
3.2.2.1.-Con la promulgación de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000, se creó TESA, como contraprestación por la prestación por el costo de los servicios aduaneros prestados por la DIAN, equivalente al 1,2% del valor FOB de los bienes objeto de importación (arts. 56 y 57).
Este hecho fue admitido como cierto por el Congreso de la República[27], así como por la DIAN[28] en sus escritos de contestación. Se trata además del enunciado de una norma jurídica, no de su supuesto fáctico, por lo que, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (“CPC”), no requiere prueba.
3.2.2.2.-La tasa especial se comenzó a recaudar desde el mes de enero de 2001, conforme lo establecido en la Resolución 29 de enero de 2001 expedida por la DIAN.
Este hecho también fue admitido como cierto por el Congreso de la República[30] y la DIAN[31] en sus escritos de contestación.
3.2.2.3.- La Corte Constitucional, declaró inexequibles, entre otros, los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la Tasa Especial por Servicios Aduaneros, con sentencia C-922 del 19 de septiembre de 2001, la cual fue notificada por edicto el 25 de octubre de 2001.
Como prueba de este hecho, la sociedad demandante aportó copia auténtica de la referida providencia[32], así como copia la constancia de ejecutoria de misma, en la que se observa que fue notificada con el edicto número 494, fijado el día 23 de octubre de 2001 y desfijado el día 25 de octubre de 2001[33]. Ni la demandada ni los litisconsortes objetaron, controvirtieron o tacharon de falsa dicha prueba. Por lo tanto, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación[34], la Subsección encuentra probado el referido hecho.
3.2.2.4.- Mientras dicha tasa estuvo vigente, la sociedad demandante pagó ciento de novecientos seis millones ochocientos cincuenta mil cincuenta y seis pesos ($906’850.056), correspondientes al 1,2% del el valor FOB de los bienes objeto de importación, cuando en realidad se trataba de un tributo ilegítimo.
De acuerdo con lo anterior y la primera pretensión de la demanda[35], la firma demandante hizo consistir el daño antijurídico, cuyo resarcimiento depreca, en los pagos realizados como consecuencia de la expedición y aplicación de la los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, con los que se creó la obligación de liquidar y cancelar la TESA y que –como quedó probado– fueron declarados inexequibles.
Como prueba del daño antijurídico, se allegó al expediente copias auténticas de los recibos oficiales de pago de los tributos aduaneros, realizados por Bayer S. A.[36]. Esta Subsección estima probado el daño invocado en la demanda, esto es, el pago de la TESA, lo que constituye un menoscabo a un interés jurídicamente tutelado. La antijuridicidad del daño, es decir, que la sociedad accionante no estaba obligada a soportar detrimento patrimonial sufrido, constituye un juicio de carácter jurídico, que la Sala procederá a analizar en los siguientes apartados.
El monto pagado, que la accionante cuantifica en novecientos seis millones ochocientos cincuenta mil cincuenta y seis pesos ($906’850.056), corresponde a la cuantía del daño o al perjuicio, esto es, a las consecuencias que sobre el patrimonio tiene la alteración material de la realidad ocasionada con el hecho dañoso[37]. Su acreditación se estudiará, en caso de que se estime que el daño tuvo carácter antijurídico, conforme a lo argumentado en sustento del recurso puesto a consideración de este Colegiado.
3.2.3. Consideraciones sobre el primer problema: Fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
3.2.3.1.- La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador ha experimentado una línea evolutiva en la cultura occidental, en la que pueden reconocerse varios estadios que han corrido en paralelo con los paradigmas sobre la soberanía y sobre los derechos de las minorías.
Desde los albores del constitucionalismo liberal, la fuerza del principio mayoritario[38]-[39] se asomaba ya como un bastión que resguardaba al legislador de toda pretensión de responsabilidad patrimonial por causa de la ley. Bajo esta concepción, la afinidad presunta entre los intereses del cuerpo soberano y los intereses afines a los sus integrantes, movía a pensar que aquel no podía causar daño a estos por causa de sus decisiones. La responsabilidad del legislador estaba confinada, entonces, al ámbito político derivado de la alternancia de sus miembros.
Ya instaurado el Estado liberal, la idea de soberanía tomó cauce diferente en Francia y Estados Unidos, dos modelos paradigmáticos que habrían de influir los perfiles de los nacientes estados de américa del sur. En el primero de estos, urgido de confrontar y controlar a un ejecutivo monárquico, la soberanía se hizo residir en la asamblea legislativa, de modo que la ley, expresión de voluntad de aquellas y resultado del imperio de las mayorías, cerró a lo largo de casi siglo y medio el paso, no solo a la responsabilidad patrimonial del Estado por causa de la ley, sino aún, al control constitucional sobre la ley. Estados Unidos, por el contrario, gestado bajo el signo de la desconfianza de las minorías frente a las mayorías, hizo prevaler la soberanía del pueblo frente al poder del congreso, en el que tenían asiento estas últimas. Por esta vía conquistó, tempranamente, formas prácticas y concretas de supremacía constitucional.
Por esta razón, en Francia solo vendría a despuntar un ejercicio concreto de responsabilidad patrimonial por el hecho del legislador a principios del segundo tercio del siglo XX, y en Colombia, legataria de la cultura ius administrativa francesa, tal resultado, si bien contemplado en algunas providencias del Consejo de Estado[41] a manera de obiter dicta, como simple hipótesis verificable, sólo vino a encontrar fundamento en el modelo de estado concebido bajo el paradigma de la soberanía popular en la constitución de 1991, con sujeción a la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a las autoridades públicas, concepto este que comprende al legislador.
3.2.3.2.- La Corte Constitucional dijo sobre este particular:
”[…] la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron�una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento” “Entonces, de conformidad con la interpretación que ha hecho el órgano judicial encargado de fijar el alcance del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa está comprendida la responsabilidad provenientes de hechos u omisiones imputables al poder legislativo, es decir, la así denominada responsabilidad del Estado legislador”[42].
3.2.3.3.- A manera de síntesis y para despachar afirmativamente la pregunta con la que se plantea este primer problema, esta Sala, siguiendo los lineamientos de la doctrina constitucional en la materia, y muy especialmente la línea jurisprudencial observada por la Corporación, que se encuentra resumida en la sentencia del Pleno de lo Contencioso Administrativo del 13 de marzo de 2018[43], concluye que la cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Constitución Política presta fundamento suficiente a las pretensiones de reparación de daños antijurídicos causados por acción u omisión del legislador; que esta responsabilidad puede tener causa en la inconstitucionalidad de la ley; que para obtener la declaración judicial de responsabilidad por esta causa no basta con la acreditación de la declaración de inexequibilidad de la ley; y que, corresponde al juez de la responsabilidad estatal la verificación, en cada caso, de los presupuestos de la responsabilidad.
3.2.4.- Consideraciones sobre el segundo problema jurídico: Imputación y antijuridicidad en la responsabilidad del Estado legislador por inconstitucionalidad de una disposición legal.
3.2.4.1.- Para mejor comprender la metodología que disciplina el análisis de este problema, es preciso tener en cuenta el rol que juega el daño antijurídico en la estructura del juicio de responsabilidad conforme al entendimiento que ha dado la jurisprudencia al artículo 90 constitucional.
3.2.4.2.- Al punto, conviene recordar que para los fines que interesan al Derecho, el daño puede ser entendido como la aminoración o alteración negativa de un interés humano objeto de tutela jurídica, debido al cual, el derecho facilita la reacción de quien lo padece en orden a la reparación o compensación de su sacrificio[44].
Son pues, dos los elementos que estructuran el daño: uno, físico, material, y otro jurídico, formal.
El elemento físico o material, consiste en la destrucción o el deterioro que *las fuerzas de la naturaleza, actuadas por el hombre,*provocan en un objeto apto para satisfacer una necesidad. Este daño materializado en el plano fáctico resulta insuficiente *per se,*para la configuración del daño, en sentido jurídico.
El segundo elemento del daño es el formal, que se verifica en el plano jurídico si, y solo si, se acreditan los siguientes supuestos adicionales al elemento material:
- Que la lesión, recaiga sobre un interés jurídicamente tutelado;
- Que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado (en abstracto), esto es, que la víctima no esté jurídicamente obligada, en las condiciones particulares y concretas en que sufrió la lesión, a soportar sus consecuencias.
Solo una vez reunidos los dos elementos, y acreditados los supuestos del elemento jurídico, puede decirse que se encuentra probado el daño antijurídico.
3.2.4.3.- Pues bien, el pago de la TESA por el demandante, probado como ha sido encontrado (aunque en monto aún por establecer), configura una lesión material a su patrimonio económico comoquiera que operó un traslado de un dinero que ya formaba parte de él, al patrimonio de la Nación. Tal lesión recayó, específicamente, sobre un derecho subjetivo. Resta, entonces, por establecer, si la Nación obró en su recaudación, amparada por un título legal conforme al ordenamiento constitucional, y si, por tanto, Bayer S.A. estaba jurídicamente obligada, en las condiciones particulares y concretas en que sufrió esa mengua patrimonial, a soportar sus consecuencias.
Planteado así el problema, es claro que su aspecto nuclear remite a la fuerza gravitatoria del principio de la “obligatoriedad” del Derecho, en cuanto este funge como nervio central que garantiza la operatividad de cualquier Estado, pero muy particularmente, de un Estado de Derecho. En virtud de este principio, “la norma jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es deber de las autoridades públicas, en el ámbito de las atribuciones que cada una de ellas corresponda, hacerla efectiva”[45].
Este principio, que se encuentra implícito en la preceptiva del artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, pero que ya había sido formulado respecto de la ley por el artículo 11 del código civil colombiano, gobierna, sin embargo, todas las normas jurídicas, de modo que se predica, no sólo del Derecho derivado, sino, por supuesto, de la constitución en cuanto se reconoce en ella[46] no sólo el atributo de vinculatoriedad, sino su aptitud para ser aplicada en forma directa. La Constitución de 1991 profundizó en estos aspectos y fortaleció el atributo normativo de la Carta Política como un corpusque tiene un carácter vinculante, directo y prevalente, orientado a garantizar la unidad y la coherencia del sistema jurídico. En virtud de estos caracteres, corresponde a las autoridades ser garantes de la eficacia de la constitución, sin consideración a la rama del poder público a la que aquellas se encuentren vinculadas, todo al tenor de las disposiciones de los artículos 2º y 4º constitucional.
3.2.4.4.- ¿Cómo opera, entonces, la obligación de dar cumplimiento a las normas jurídicas en los casos en que existe contradicción entre la norma Constitucional y la norma legal?
En primer lugar, no ha de perderse de vista que no basta la mera consideración subjetiva e individual sobre esa contradicción para que cualquier sujeto se sustraiga al cumplimiento de la ley. Si la supuesta contradicción se revela después de una simple comparación de textos normativos y sin consideración al compromiso concreto de derechos subjetivos particulares, cualquier ciudadano que se halle en ejercicio de sus derechos políticos incoe acción de inconstitucionalidad contra la norma legal y promueva, por esta vía, un juicio abstracto sobre la constitucionalidad de la ley ante la Corte Constitucional. Si la Corte verifica la contradicción, declarará inexequible la ley, pero entre tanto, se impone a toda persona la observancia de las normas imperativas que esta establece. Esto es menester, porque “las normas constitucionales son por esencia abiertas y admiten múltiples desarrollos…”[48].
Ahora bien, si la contradicción entre la norma legal y la constitucional se manifiesta en forma clara y de contera pone en evidencia un riesgo, en caso de aplicar la norma legal, para derechos subjetivos particulares y concretos, el interesado puede pedir al operador jurídico que tiene a su cargo la aplicación de la ley, que se abstenga de esta, y aplique preferentemente la norma constitucional; y éste, aún sin que medie tal solicitud, una vez verificados los supuestos ya enunciados, deberá obrar, conforme lo dispone el artículo 4 de la Constitución, a dar aplicación, en su lugar, a la norma constitucional. De cualquier manera, el asunto puede ser llevado con posterioridad al juez de la acción de cumplimiento para que sea este quien determine si se daba o no la causa que justificara la inejecución de la ley.
Vista así la forma como operan estos instrumentos de control de constitucionalidad, salta a la vista que la obligación de dar cumplimiento a la ley no se encuentra condicionada a su validez; y que de iure el cumplimiento de la ley se impone a toda persona, mientras no hayan ocurrido las circunstancias particulares que muevan a su inaplicación en un caso concreto y sin perjuicio de la incolumidad de la obligación general, para el resto de sujetos de derecho, de acatarla; o hasta tanto se haya producido un pronunciamiento que declare su inconstitucionalidad erga omnes.
Todo lo anteriormente expuesto pone en evidencia la necesidad práctica de privilegiar el cumplimiento obligado de la ley por sobre la norma que prima facie se revela inconstitucional, hasta tanto se haya constatado por la autoridad competente, bien la manifiesta contradicción de la ley con normativas constitucionales declarativas de derechos subjetivos, o bien la contradicción en abstracto de aquella con uno o más textos normativos constitucionales.
3.2.4.5.- Se infiere de las anteriores consideraciones que el cumplimiento de una obligación legal que se materializa en vigencia de ley posteriormente declarada inexequible no comporta de suyo daño antijurídico para el responsable que honra el pago, pues es el propio ordenamiento el que determina que las normas declaradas inconstitucionales son de obligatorio cumplimiento entre el momento de su expedición y aquel en el que se profiere y publica la sentencia declaratoria de su inexequibilidad. Sería, entonces, contradictorio afirmar que, aunque el mismo ordenamiento dispone que, sin perjuicio de su inconstitucionalidad, la ley mantiene su vigencia y es de obligatorio cumplimiento entre la fecha de su expedición y la declaratoria de inexequibilidad, pero que, sin embargo, por causa de esa inconstitucionalidad, el cumplimiento de la obligación de honrar la vigencia y la ejecutabilidad de la ley funge como causa de un daño antijurídico para quien así obró[49].
3.2.4.6.- Ahora, si el elemento a partir del cual se deduce la antijuridicidad del daño se hace radicar, no en la inconstitucionalidad, como vicio, sino a los efectos del fallo de inexequibilidad, el problema se encuentra, también, resuelto por el ordenamiento, pues es el mismo artículo 45 de la ley 270 de 1996, interpretado conforme a los lineamientos normativos del artículo 241 de la Constitución, la fuente formal de derecho en cuya virtud los efectos temporales de las sentencias de inexequibilidad son *ex nunc,*salvo que la Corte Constitucional los module para conferirles un efecto diferente.
Al respecto, la Sala considera, como lo hizo la Plenaria de la Corporación, que :
“las mismas razones que llevan a que nuestro ordenamiento jurídico haya establecido como regla el que las declaratorias de inconstitucionalidad tengan efectos hacia el futuro y sólo excepcionalmente hacia el pasado, sugieren que la definición de la antijuridicidad de un daño causado por una ley declarada inexequible sea ligada a los efectos fijados para dicha declaratoria y no a la constatación de su inconformidad con la Constitución. Efectivamente, si la fijación de los efectos hacia futuro o diferidos busca garantizar la seguridad jurídica, esto es, la estabilidad de las relaciones jurídicas que se fundaron y regularon por el cuerpo normativo entonces vigente -circunstancia que, se reitera, no vulnera el principio de supremacía de la Constitución sino que, al contrario, lo garantiza, tal como lo ha considerado la misma Corte Constitucional-, no hay razones para que la protección de dicha seguridad jurídica se circunscriba a la cuestión de la vigencia de la norma y deje de lado aquella relativa a las cargas por ella impuestas”.
3.2.4.7.- Por lo tanto, esta Sala concluye que, en asuntos de responsabilidad patrimonial por el daño ocasionado con una disposición legal declarada inexequible, la antijuridicidad del daño dependerá de la vigencia de la norma en el momento en que ella se impuso, conforme a la modulación de los efectos temporales del fallo, definido por la Corte Constitucional. Y en este orden de ideas, se producirá daño antijurídico como consecuencia de la falla del servicio por causa de la declaración de inexequibilidad de una ley, únicamente, cuando la sentencia de constitucionalidad haya proferida expresamente con efectos retroactivos. Cuando ello no ocurra, las normas expulsadas del ordenamiento jurídico serán de obligatorio cumplimiento entre el momento de su expedición y el de la declaratoria de inexequibilidad, con lo cual son válidas las cargas que impongan a los particulares durante dicho período[50].
Ello no significa, en modo alguno, que esta Corporación entienda que compete a la Corte Constitucional la resolución de los problemas de responsabilidad patrimonial por causa de la ley declarada inexequible, pero sí, que reconoce que el fallo de inexequibilidad está llamado a obrar como un elemento determinante dentro del juicio de responsabilidad que se adelante por esa causa en sede contencioso-administrativa. Lo anterior, sin perjuicio de que, como ha dicho la Corte Constitucional, “excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución”[51].
3.2.4.8.- De conformidad con lo precedentemente expuesto, no cabe alegar –como lo hace la firma apelante– que con el pago de la TESA se produjo un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado, ya que la ley constituyó la causa de la obligación tributaria; ley que cuya validez se mantuvo durante el periodo en el que la Bayer S.A. canceló la TESA. Con el enriquecimiento sin causa se busca corregir aquellas situaciones en las que personas se enriquezcan a expensas de otra, sin que exista una causa jurídica que lo justifique[52][-][53]. En este orden de ideas, la Sección Cuarta de esta Colegiatura entiende que “el pago de lo no debido se configura cuando se hayan efectuado pagos con cargo a alguna autoridad administrativa, o cuando el pago se ha efectuado sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento”[54]. No se presentó así un enriquecimiento sin causa en el sub judice, ya que los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 mantuvieron su vigencia durante el período en el que la accionante efectuó los pagos de la TESA, constituyendo estos la causa jurídica de dicho desplazamiento patrimonial.
3.2.4.9.- Tampoco cabe afirmar que se produzca un rompimiento de la igualdad de cargas, como lo alega la recurrente, porque las disposiciones en las que se establecía la TESA hubieran sido declaradas inexequibles. Como quedó establecido, la validez de dichas normas se mantuvo durante el lapso en el que la TESA fue cancelada por Cotejer S.A., por lo que esta tenía la obligación de soportar el daño irrogado, el cual no puede considerarse como tal, en razón a la generalidad de la carga impuesta. Por lo mismo, durante el periodo de vigencia de los artículos 56 y 57, el pago de la TESA fue generalizado, a lo que no se opone la accionante. Por ende, no constituyó una carga excepcional. El supuesto daño antijurídico invocado por la sociedad demandante no es pues nada más que la exacción de una tasa, que tradicionalmente ha sido entendido como uno de aquellos que no tienen un carácter antijurídico, en cuanto la víctima tiene la obligación de soportarlos[55].
3.2.4.9.- De conformidad con las anteriores consideraciones, esta Subsección desestima los cargos de la apelación dirigidos a afirmar que el daño sufrido por Bayer S.A., con el pago de la TESA, es antijurídico.
3.3. La condena en costas
Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del CCA, y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.
3.4.- Por último, como se observa que el Congreso de la República designó como su apoderado judicial al abogado Armando de Jesús Cañas Ochoa, identificado con cédula de ciudadanía número 73.376.516 y con tarjeta profesional número 142.599 del Consejo Superior de la Judicatura[56], y que la DIAN nombró como su apoderada judicial a la abogada Yadira Vargas Roncancio, identificada con cédula de ciudadanía número 20.739.182 y con tarjeta profesional número 122.360[57]. En consecuencia, les reconocerá personería para actuar en los términos en que fue conferido el poder.
En mérito de los expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
[1]
[Folios 7 a 22 del cuaderno de 1.]]
[2]
[Folios 24 y 25 del cuaderno 1.]]
[3]
[Folios 78 a 80 del cuaderno 1.]]
[4]
[Folios 78 a 80 del cuaderno 1.]]
[5]
[Folios 2 a 14 del cuaderno 3.]]
[6]
[Folios 84 a 86 del cuaderno 1.]]
[7]
[Folios 102 a 114 del cuaderno 1.]]
[8]
[Con respecto a la responsabilidad del Estado por la expedición de leyes, a lo alegado por el Congreso de la República en su contestación, la DIAN añadió que: (i) el legislador tiene poder soberano y “expresa la voluntad de la nación”, por lo que “no es posible reclamar al Estado por las consecuencias de esa voluntad”; (ii) la declaración de inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, no implicaba que la actuación del Congreso, del Ministerio de Hacienda y de la DIAN fuese ilegal; y (iii) debía tenerse en cuenta que la sentencia C-992 de 2001, causaba efectos hacia el futuro (art. 45, Ley 270), siendo la Corte Constitucional la única autorizada para definir los efectos temporales de sus sentencias (arts. 241 y 243, C.Pol.), de manera que, al no haberle dado efectos retroactivos a su fallo de inconstitucionalidad, no podía reclamarse la devolución de lo pagado por concepto de la TESA, ya que en el momento de efectuarlo, el pago estaba respaldado en una norma vigente y legalmente proferida.]]
[9]
[Folios 132 a 144 del cuaderno 1.]]
[10]
[Auto del 16 de febrero de 2005, obrante a folio 170 del cuaderno 1.]]
[11]
[Folios 171 a 186 del cuaderno 1.]]
[12]
[Folios 187 a 191 del cuaderno 1.]]
[13]
[Folios 195 a 201 del cuaderno principal.]]
[14]
[Folios 203 a 214 del cuaderno principal.]]
[15]
[Auto de 3 de marzo de 2006, visible a folio 182 del cuaderno principal.]]
[16]
[Auto de 18 de abril de 2006, obrante a folio 223 del cuaderno principal.]]
[17]
[Folios 192 a 215 del cuaderno principal.]]
[18]
[Folios 235 a 247 del cuaderno principal.]]
[19]
[La pretensión mayor, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales a favor de la actora, se estimó en novecientos seis millones ochocientos cincuenta mil cincuenta y seis pesos (36’950.000), año de presentación de la demanda, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia. Se aplica en este punto el artículo 2.10 del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, pues si bien para la fecha de presentación de la demanda ya había entrado en vigencia la Ley 446 de 1998, sus disposiciones en materia de cuantías aún no eran aplicables, por cuanto no habían entrado a operar los jueces administrativos.]]
[20]
[CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. “Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]“]]
[21]
[CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 86, modificado por el artículo 13 del Decreto 2304 de 1989 y el artículo 31 de la Ley 446 de 198. “La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.]]
[22]
[“La elección de la acción de reparación directa fue adecuada, pues, como se desprende de lo dicho y de acuerdo con la narración de los hechos que motivaron la demanda, una falla en la función legislativa (ordinaria y extraordinaria) generó los perjuicios aducidos por el actor. || Los efectos materiales causados por los actos declarados inexequibles por la Corte, podrán ser reparados en caso de que se encuentren acreditados debidamente. Obviamente, tal inexequibilidad no obliga al reconocimiento de lo pedido por el demandante, pues debe haber claridad, al menos, sobre su ocurrencia y cuantía. || En conclusión: la acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por la aplicación de una norma que ha sido declarada inexequible, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública. Por ello, la demanda no podía ser rechazada”. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Auto de quince de mayo de 2003, exp. 23245.]]
[23]
[CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10973.]]
[24]
[Folios 195 a 201 del cuaderno principal.]]
[25]
[Folio 221 del cuaderno principal.]]
[26]
[Folios 192 a 215 del cuaderno principal.]]
[27]
[Folios 2 a 14 del cuaderno 3.]]
[28]
[Folios 84 a 86 del cuaderno 1.]]
[29]
[CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL. “Artículo 177. Carga De La Prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.]]
[30]
[Folios 2 a 14 del cuaderno 3.]]
[31]
[Folios 84 a 86 del cuaderno 1.]]
[32]
[Folios 33 a 76 del cuaderno 1.]]
[33]
[Folio 1 del cuaderno 2.]]
[34]
[“La Sala insiste en que -a la fecha- las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del C.P.C., con la modificación introducida por el artículo 11 de la ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la ley 270 de 1996 -estatutaria de la administración de justicia-. En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos. Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas”. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2031, exp. 25022.]]
[35]
[Apartado 2.1 de esta providencia.]]
[36]
[Folios 2 y 3, 6, 8, 15, 19, 22, 24, 27, 30, 32, 36, 40, 42, 45, 49, 61, 65, 67, 71, 75, 78, 82, 86, 90, 97, 101, 108, 111, 116, 126, 131, 135, 139, 143, 145, 147, 151, 154, 158, 162, 164, 166, 168, 172, 175, 178, 180, 181, 183, 187, 193, 195, 198, 201, 204, 206, 210 a 214, 218, 220 y 224 del cuaderno 2.]]
[37]
[HENAO, Juan Carlos. El Daño, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998, pp. 76 a 79, y 87.]]
[38]
[“Lo que inicia y realmente constituye una sociedad política cualquiera, no es otra cosa que el consentimiento de un número cualquiera de hombres libres capaces de formar mayoría para unirse e integrarse dentro de semejante sociedad. Yeso, y solamente eso, es lo que dio o podría dar principio a un gobierno legítimo”. LOCKE, Jhon, Ensayo sobre el gobierno civil, capítulo IX , párrafo 123]]
[39]
[“El acto de asociación no es sino una convención tácita o formal de reconocer todos como ley, la voluntad de la mayoría de los asociados”. Ibíd.]]
[40]
[“Como el poder legislativo es únicamente un poder al que se le ha dado el encargo de obrar para la consecución de determinadas finalidades, le queda siempre al pueblo el poder supremo de apartar o cambiar los legisladores, si considera que actúan de una manera contraria a la misión que se les ha confiado. En efecto, todo poder delegado con una misión determinada y una finalidad, encuéntrase limitado por ésta; si los detentadores de ese poder se apartan de ella abiertamente o no se en conseguirla, será forzoso que se ponga término a esa misión que se les confió. En ese caso, el poder volverá por fuerza a quienes antes lo entregaron; entonces, éstos pueden confiarlo de nuevo a la persona que juzguen capaces de asegurar su propia salvaguardia”. Ibid, capítulo XIII, párrafo 149.]]
[41]
[“Los casos citados por Rivero, en que la jurisprudencia francesa ha aceptado excepcionalmente la responsabilidad por el hecho de las leyes, permiten concluir que, dentro de circunstancias distintas a las que se recogen dentro del presente proceso, bien podría abrirse paso, por la vía jurisprudencias, este nuevo frente de responsabilidad del estado legislador. […] La Sala reitera, pues, que dentro de la filosofía jurídica que se deja expuesta, es posible que, en una situación bien distinta a la que se registra en el presente proceso se abra paso un régimen de responsabilidad, que dé lugar a la indemnización de perjuicios por la actividad del Estado - Legislador, pero dentro del temperamento que se deja estudiado”. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 18 de octubre de 1990, exp. 5396..]]
[42]
[CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-038 de 2006.]]
[43]
[CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de marzo de 2018, exp28769.]]
[44]
[DE CUPIS, Adriano. El daño: Teoría general de la responsabilidad civil. Bosch, Casa editorial S.A., Barcelona, 1975, pp. 107 a 127.]]
[45]
[CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-600 de 1998.]]
[46]
[CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de julio de 2013, exp. 27228.]]
[47]
[Ibíd. En sentido similar: CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-037 de 2000.]]
[48]
[CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-221 de 1997.]]
[49]
[CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de julio de 2013, exp. 27228.]]
[50]
[Ibíd.]]
[51]
[CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-038 de 2006.]]
[52]
[“III- La falta de una causa o fundamento jurídico en el enriquecimiento sin causa, es sin duda el elemento esencial que justifica el principio que prohíbe que las personas se enriquezcan a expensas de otra. || Las variedades o casos principales de enriquecimiento sin fundamento jurídico, se explican: || a)-Por invalidez o inexistencia de una obligación que se pretende extinguir, pues estos enriquecimientos no quedan amparados con la causa solvendi en razón dé la invalidez o inexistencia idónea para crear una obligación. En esta categoría de enriquecimientos se comprende: el pago de lo no debido (condictío indebití); los contratos que no se perfeccionan por falta de forma o contratos inexistentes, en razón de lo dado por cuenta del contrato; el cumplimiento de contratos nulos por ser contrarios al orden público o a las buenas costumbres. || b)-Por no realizarse la causa credendi y en general lo que se llama causa final o resultados que debe cumplir una obligación establecida. || Tal sucede con los, pagos hechos a un falso acreedor, las donaciones motivadas por un matrimonio que no se celebre, etc., (condictio por Ia falta de resultado). || c- Enriquecimiento por mejoras o servicios en patrimonios ajenos. En este tercer grupo de enriquecimientos sin causa, no existe entrega voluntaria de una ventaja del enriquecido al empobrecido, como en los anteriores. Se supone aquí que alguien introduce ventajas en otro patrimonio mediante mejoras, servicios, etc. Los más conocidos con las mejoras que se hacen en cosa ajena (artículos 965, 938 Y 939 del C. C.) y la gestión de negocios ajenos reglamentada por los artículos 2.304 y siguientes, d)-Finalmente enriquecimientos en que no interviene la voluntad del empobrecido sino la, del enriquecido, la de un tercero, o simplemente la de un acontecimiento involuntario. Dentro de este grupo se comprenden las ventajas que experimenta un patrimonio por tomar un derecho de un patrimonio ajeno sin su autorización; o la ventaja que obtiene una persona que sin derecho ejecuta un acto de disposición o, de administración en bienes ajenos que resulta eficaz frente al dueño. || En todos estos casos se coloca la ley frente a dos patrimonios manejados por titulares diferentes”. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil. Sentencia del 26 de marzo de 1958, Gaceta Judicial: Tomo LXXXVII n.° 2194, pp. 490 a 503, M.P. Arturo Valencia Zea.]]
[53]
[OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo. Régimen General de las Obligaciones, 7ª edición, Temis, Bogotá, 2001, p. 42.]]
[54]
[CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta. Sentencia del 13 de diciembre de 2017, exp. 22658.]]
[55]
[“Formular un principio abstracto de garantía del patrimonio, capaz de funcionar objetivamente, parece algo más que un arbitrio convencional, como lo son en rigor esos supuestos deberes generales de alterum non laedere o de diligencia y prudencia social que son necesarios para sostener las teorías subjetivas. Desde ese principio, la calificación de un perjuicio en justo o injusto depende de la existencia o no de causas de justificación (civil) en la acción personal del sujeto a quien se imputa tal perjuicio. La causa de justificación ha de ser expresa y concreta y consistirá siempre en un título que legitime el perjuicio contemplado: por ejemplo, la exacción de un impuesto […]“. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1956). Los Principios de la Nueva Ley de Expropiación Forzosa, Civitas, Madrid, 1984, p. 176 a 177.]]
[56]
[Folios 387 y 388 del cuaderno principal.]]
[57]
[Folios 390 a 401 del cuaderno principal.]]
Puntos clave
-
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA / DAÑO DERIVADO DE LA EXPEDICIÓN DE LEYES – No configurado
-
La sociedad demandante canceló lo correspondiente a la Tasa Especial por Servicios Aduaneros (“TESA”), establecida en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, decisión que tenía efectos hacia futuro en tanto que la misma Corte no le confirió efectos retroactivos. En el ejercicio de la acción de reparación directa, solicita que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación-Congreso de la República por el supuesto daño antijurídico causado por esas normas, que hace consistir en lo pagado por concepto de esa tasa y que, a título indemnizatorio, se le devuelvan dichas sumas, con los respectivos intereses. (…) [D]urante el periodo de vigencia de los artículos 56 y 57, el pago de la TESA fue generalizado, a lo que no se opone la accionante. Por ende, no constituyó una carga excepcional. El supuesto daño antijurídico invocado por la sociedad demandante no es pues nada más que la exacción de una tasa, que tradicionalmente ha sido entendido como uno de aquellos que no tienen un carácter antijurídico, en cuanto la víctima tiene la obligación de soportarlos. (…) De conformidad con las anteriores consideraciones, esta Subsección desestima los cargos de la apelación dirigidos a afirmar que el daño sufrido por Bayer S.A., con el pago de la TESA, es antijurídico.
-
La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador ha experimentado una línea evolutiva en la cultura occidental, en la que pueden reconocerse varios estadios que han corrido en paralelo con los paradigmas sobre la soberanía y sobre los derechos de las minorías. Desde los albores del constitucionalismo liberal, la fuerza del principio mayoritario se asomaba ya como un bastión que resguardaba al legislador de toda pretensión de responsabilidad patrimonial por causa de la ley. Bajo esta concepción, la afinidad presunta entre los intereses del cuerpo soberano y los intereses afines a los sus integrantes, movía a pensar que aquel no podía causar daño a estos por causa de sus decisiones. La responsabilidad del legislador estaba confinada, entonces, al ámbito político derivado de la alternancia de sus miembros. Ya instaurado el Estado liberal, la idea de soberanía tomó cauce diferente en Francia y Estados Unidos, dos modelos paradigmáticos que habrían de influir los perfiles de los nacientes estados de américa del sur. En el primero de estos, urgido de confrontar y controlar a un ejecutivo monárquico, la soberanía se hizo residir en la asamblea legislativa, de modo que la ley, expresión de voluntad de aquellas y resultado del imperio de las mayorías, cerró a lo largo de casi siglo y medio el paso, no solo a la responsabilidad patrimonial del Estado por causa de la ley, sino aún, al control constitucional sobre la ley. Estados Unidos, por el contrario, gestado bajo el signo de la desconfianza de las minorías frente a las mayorías, hizo prevaler la soberanía del pueblo frente al poder del congreso, en el que tenían asiento estas últimas. Por esta vía conquistó, tempranamente, formas prácticas y concretas de supremacía constitucional. Por esta razón, en Francia solo vendría a despuntar un ejercicio concreto de responsabilidad patrimonial por el hecho del legislador a principios del segundo tercio del siglo XX, y en Colombia, legataria de la cultura ius administrativa francesa, tal resultado, si bien contemplado en algunas providencias del Consejo de Estado a manera de obiter dicta, como simple hipótesis verificable, sólo vino a encontrar fundamento en el modelo de estado concebido bajo el paradigma de la soberanía popular en la constitución de 1991, con sujeción a la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a las autoridades públicas, concepto este que comprende al legislador.
-
Son pues, dos los elementos que estructuran el daño: uno, físico, material, y otro jurídico, formal. El elemento físico o material, consiste en la destrucción o el deterioro que las fuerzas de la naturaleza, actuadas por el hombre,provocan en un objeto apto para satisfacer una necesidad. Este daño materializado en el plano fáctico resulta insuficiente per se,para la configuración del daño, en sentido jurídico. El segundo elemento del daño es el formal, que se verifica en el plano jurídico si, y solo si, se acreditan los siguientes supuestos adicionales al elemento material: a) Que la lesión, recaiga sobre un interés jurídicamente tutelado; b) Que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado (en abstracto), esto es, que la víctima no esté jurídicamente obligada, en las condiciones particulares y concretas en que sufrió la lesión, a soportar sus consecuencias. Solo una vez reunidos los dos elementos, y acreditados los supuestos del elemento jurídico, puede decirse que se encuentra probado el daño antijurídico.
Decisión (Fallo)
- 2.1. La demanda.
Normas y artículos relacionados
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Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA / DAÑO DERIVADO DE LA EXPEDICIÓN DE LEYES – No configurado
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
25000-23-26-000-2003-00180-01(31317).md - Fuente oficial: Consulta institucional