Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 29013 de 2025
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Expediente / Radicado: 29013 /52001-23-33-000-2020-00806-01
Fecha: 2025-02-27
Decisión: Nulidad parcial
Demandante / Actor: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca]
Demandado: | Departamento de Nariño |
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: - SEÑALIZACIÓN.Los productores, importadores y distribuidores de productos gravados con el impuesto al consumo o participación económica, están obligados a señalizar los productos destinados al consum…
Texto completo de la providencia
Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 52001-23-33-000-2020-00806-01(29013)_20250227 de 2025
- Radicado: 52001-23-33-000-2020-00806-01 (29013)
[Radicado: 52001-23-33-000-2020-00806-01 (29013)]
[Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca]
**CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA **
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
| Referencia: | Nulidad simple |
| Radicación: | 52001-23-33-000-2020-00806-01 (29013) |
| Demandante: | Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca |
| Demandado: | Departamento de Nariño |
| Temas: | Nulidad del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 2010. Impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas. Señalización |
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 24 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que resolvió[1]:
PRIMERO: DECLARAR ** probada la excepción de mérito denominada: “Inexistencia de nulidad de los actos administrativos demandados por haberse expedido y notificado en debida forma siguiendo los procedimientos legales e inexistencia de las causales de nulidad establecidas en las normas vigentes”, interpuesta por el Departamento de Nariño, por las razones expuestas anteriormente. SEGUNDO: DENEGAR ** las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, invocó la señora** CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA , contra el DEPARTAMENTO DE NARIÑO , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO:** Sin lugar a condenar en costas en el presente proceso.** CUARTA:** Ejecutoriada esta sentencia, (…).** Norma demandadaORDENANZA No. 028 DE 2010(Diciembre 21)POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL DEPARTAMENTO DE NARIÑOLA ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DE NARIÑO ** En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en los artículos 300 numeral 4º y 338 de la Constitución Política, y el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.** ORDENA:**
(…)[1] SAMAI tribunal, índice 26.]
CAPÍTULO IVDISPOSICIONES COMUNES A LA PARTICIPACIÓN, IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES, CIGARRILLO Y TABACO ELABORADO, CERVEZAS, SIFONES, REFAJOS Y MEZCLAS DE ORIGEN NACIONAL Y EXTRANJERO ** (…) ** ARTÍCULO 121.- SEÑALIZACIÓN.Los productores, importadores y distribuidores de productos gravados con el impuesto al consumo o participación económica, están obligados a señalizar los productos destinados al consumo en el Departamento de Nariño, con el instrumento de señalización adoptado, que para tal efecto determine la Secretaría de Hacienda Departamental. PARAGRAFO 1°.- Los responsables señalizarán los productos en sus bodegas dentro de los diez (10) días hábiles contados a partir de la entrega del elemento de señalización, so pena de ser aprehendidos y decomisados. Sólo los productos señalizados podrán consumirse o comercializarse dentro del territorio rentístico de Nariño.** PARAGRAFO 2°.-** Para la señalización de los productos sujetos de impuesto al consumo o participación, producidos o distribuidos directamente por el Departamento de Nariño, la Secretaría de Hacienda mediante acto administrativo establecerá su procedimiento.** PARAGRAFO 3°.-** Todos los licores, vinos, aperitivos y similares destinados a la exportación y zonas libres y especiales, deberán llevar grabado en un lugar visible del envase o la etiqueta y en caracteres legibles e indelebles, la siguiente leyenda: “Para exportación”.** PARÁGRAFO 4°.-** La Secretaría de Hacienda se abstendrá de hacer entrega de instrumentos de señalización, a los contribuyentes morosos de impuesto al consumo.** Demanda**
En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), la demandante formuló la siguiente pretensión[2]:
Que se decrete la legalidad condicionada del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 2010 expedida por la asamblea departamental de Nariño, en el entendido que la obligación de señalización no puede extenderse a las cervezas, sifones, refajos y mezclas, nacionales o extranjeras.
Invocó como normas vulneradas los artículos 193 y 218 de la Ley 223 de 1995. Como concepto de violación la parte demandante planteó lo siguiente:
*Desconocimiento de la prohibición establecida en el artículo 193 de la Ley 223 de 1995.*Aduce que el artículo 121 de la Ordenanza 028 de 2010 -norma demandada- establece la obligación de señalizar los productos destinados al consumo en el departamento de Nariño, indicando de manera general que recae sobre los productos gravados con el impuesto al consumo o participación económica, es decir, los licores, vinos, aperitivos y similares; los cigarrillos y tabaco elaborado; y las cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas; obligación no prevista en la Ley 223 de 1995 y desconoce la prohibición del artículo 193 de la citada ley, conforme con la cual las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, a quienes se les cedió esta renta de carácter nacional, no pueden expedir reglamentaciones sobre la materia.[2] Expediente digital. Archivo: 002. DEMANDA SEN?ALIZACION CERVEZAS NARIN?O. P. 8. En adelante, todas las menciones al expediente digital se refieren a la carpeta alojada en el repositorio OneDrive cuyo enlace consta en el índice 19 de SAMAI del tribunal.]
*Desconocimiento del artículo 218 de la Ley 223 de 1995.*Sostiene que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 se refiere a la señalización de productos sujetos al impuesto al consumo, pero únicamente respecto de aquellos de los que trata el Capítulo X sobre
«[d]isposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado», es decir, la obligación no se extienda a las cervezas, sifones, refajos y mezclas, productos de los que se ocupa el Capítulo XI de la misma ley.
Es por lo anterior, que con la expedición del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 2010 se infringieron las normas en las que debía fundarse, lo que para el caso conduce a su legalidad condicionada, porque la obligación de señalización no puede extenderse a las cervezas, sifones, refajos y mezclas, nacionales o extranjeras.
Contestación de la demanda
El departamento de Nariño contestó la demanda y se opuso a las pretensiones[3]. Indica que la señalización de los productos gravados con el impuesto al consumo, entre ellos la cerveza, es un mecanismo de control que permite realizar la trazabilidad de los bienes dentro del departamento para una correcta declaración del gravamen en su jurisdicción y proteger sus rentas.
Afirma que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley y, para este caso, con fundamento en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, el departamento estableció la obligación de señalización como un mecanismo de control de la renta departamental, destinada a la prestación del servicio de salud.
Unas de las normas que coadyuvan lo establecido en el artículo 193 de la citada ley, son los Decretos 2462 de 2010 -crea el Sistema Único de Señalización Integral y Rastreo SUSIR- y 602 de 2013 -reglamenta el Sistema Único Nacional de Información y Rastreo - SUNIR-. En el artículo 12 de este último se establece, entre otros, los instrumentos de medición, marcación y conteo de los bienes sujetos al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares; de cerveza, sifones, refajos y mezclas; de cigarrillos y tabaco elaborado, estando obligados a integrarse a dicho sistema los departamentos y el Distrito Capital, en los términos señalados en el artículo 227 de la Ley 1450 de 2011.
Como el SUNIR no ha sido implementado, las entidades territoriales conservan la competencia respecto de la obligación de señalizar los productos gravados con el mencionado tributo, como mecanismo de su control y suplir de alguna manera el que pretende implementar el Gobierno Nacional. Agrega que el artículo 57 de la Ley 1111 de 2006 estableció como obligación de los entes territoriales la aplicación y uso de tecnologías de señalización para el control, que permitan garantizar el pago de los impuestos.
Propuso la excepción de «inexistencia de nulidad de los actos administrativos demandados por haberse expedido y notificado en debida forma siguiendo los procedimientos legales e inexistencia de las causales de nulidad establecidas en las normas vigentes», y la genérica.
Sentencia apelada
El tribunal declaró probada la excepción propuesta por la demandada, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas por tratarse de un asunto de[3] Expediente digital. Archivo 029. CONTESTACIÓN DEMANDA POR EL DPTO. DE NARIÑO.]
interés público[4].
Menciona que, si bien el artículo 193 de la Ley 223 de 1995 prohíbe a las asambleas reglamentar el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, es el artículo 218 ibidemel que las faculta para adoptar mecanismos de señalización de los productos gravados, con la finalidad de garantizar el control y trazabilidad de las mercancías[5], lo que no corresponde al ejercicio de reglamentación del tributo. Destaca que, aunque el citado artículo 218 fue subrogado por el parágrafo 3 del artículo 227 de la Ley 1450 de 2011, esta última norma fue derogada por el artículo 158 del Decreto Ley 2106 de 2019, por lo que la facultad de imposición de mecanismos de señalización de productos objeto del impuesto al consumo está vigente y aplica al caso concreto.
Manifiesta que el título que identifica el Capítulo X -disposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado-, a pesar de que no hace referencia a las cervezas, sifones, refajos y mezclas, de origen nacional o extranjero, en el texto se incluye la expresión «similares», la que abarca, además, todas aquellas mercancías relacionadas con bebidas alcohólicas gravadas con el impuesto al consumo, por lo que se deduce que también se encuentran incorporados los citados productos, de ahí que la facultad otorgada al ente de representación popular resulta aplicable a aquellos.
Afirma que la norma demandada no desconoce el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, que permite a las entidades territoriales establecer, mediante acto administrativo, la obligación de señalizar los productos gravados con el impuesto al consumo o participación económica que se consuman en el departamento de Nariño, con el fin de ejercer el control de su comercialización en el respectivo territorio, mientras se reglamenta el sistema único de señalización a nivel nacional.
Teniendo en cuenta que no se estructuró defecto alguno en la promulgación de la norma demandada, tampoco el desconocimiento de las disposiciones de rango superior en las que debía fundarse o la falta de competencia, está probada la excepción propuesta por la entidad.
Recurso de apelación
La demandante apeló la sentencia de primera instancia, solicitó se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda[6].
Sostiene que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 limita la facultad de los departamentos para establecer la obligación de señalización a «los impuestos al consumo de que trata este Capítulo», refiriéndose al Capítulo X -disposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado-, restringiendo su aplicación a las cervezas. Así, contrario a lo determinado por el tribunal, el artículo 218 refuerza la prohibición del artículo 193 ibidem, según el cual el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas se rige íntegramente por lo dispuesto en la referida ley.
Aduce que si bien el a quoreconoce que las cervezas no están incluidas en el capítulo que contiene la autorización de señalización, extiende el alcance de la palabra[4] SAMAI tribunal, índice 26.]
Se decide la legalidad del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 21 de diciembre de 2010, por medio de la cual se establece el Estatuto Tributario del departamento de Nariño, proferida por la Asamblea Departamental de Nariño.
El debate jurídico se centra en determinar, conforme a los argumentos de apelación formulados por la demandante -apelante única-, si el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 limita la facultad del departamento de Nariño, como sujeto activo del impuesto al consumo, para establecer la obligación de señalizar los licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, sin que se pueda hacer extensivo a las cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.
Análisis de legalidad del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 21 de diciembre de 2010
En el caso particular se discute la legalidad condicionada del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 21 de diciembre de 2010, por medio del cual la Asamblea del Departamento de Nariño le impuso a los productores, importadores y distribuidores de productos gravados con el impuesto al consumo o participación económica, la obligación de señalizar los productos destinados al consumo en ese territorio.
El tribunal consideró que, si bien el artículo 193 de la Ley 223 de 1995 prohíbe a las asambleas reglamentar el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, es el artículo 218 ibidemel que las faculta para adoptar mecanismos de señalización de los productos gravados, con la finalidad de garantizar el control y trazabilidad de las mercancías, lo que no corresponde al ejercicio de reglamentación del tributo. A pesar de que el Capítulo X de la mencionada ley no se refiere a las
cervezas, sifones, refajos y mezclas, de origen nacional o extranjero, en el texto se incluye la expresión «similares», la que a su juicio abarca, además, todas aquellas mercancías relacionadas con bebidas alcohólicas gravadas con el impuesto al consumo.
Por su parte, la demandante insiste en que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 limita la facultad de los departamentos para establecer la obligación de señalización a los impuestos al consumo de que trata el Capítulo X, por lo que se restringe su aplicación a las cervezas. Así, sostiene que no es posible extender el alcance de la expresión
«similares» a todas las bebidas alcohólicas gravadas con el tributo. Esto se refuerza con la prohibición establecida en el artículo 193 de la citada ley.
Para resolver la litis, se destaca que la Ley 223 de 1995 diferenció tres gravámenes:
(i) el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas -Capítulo VII-; (ii) el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares -Capítulo VIII-; y (iii) el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado -Capítulo IX-.
En cuanto al impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, la Sala precisa que, de conformidad con el artículo 185 de la Ley 223 de 1995 se trata de un tributo de propiedad de la Nación cuyo producto se encuentra cedido a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá, en proporción al consumo de los productos gravados en sus jurisdicciones.
Teniendo en cuenta lo anterior, como lo ha considerado la Corte Constitucional respecto de los impuestos cedidos por la Nación, «[a]l no tratarse de recursos propios de las entidades territoriales mencionadas
[[se refiere a los departamentos y al Distrito Capital] sino de aquellos que provienen de una fuente exógena, el Congreso de la República cuenta con un margen ampliado de regulación, tanto para determinar la destinación del impuesto así recaudado como para regular las condiciones de su administración»[7].]
En ese contexto, el artículo 193 de la Ley 223 de 1995 señala que, con el propósito de mantener una reglamentación única a nivel nacional sobre el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, ni las asambleas departamentales ni el Concejo Distrital podrán expedir reglamentaciones sobre la materia. De esta manera, el gravamen se regirá íntegramente por lo dispuesto en la citada ley, por los reglamentos que, en su desarrollo, profiera el Gobierno Nacional y por las normas de procedimiento señaladas en el Estatuto Tributario, con excepción del período gravable.
En lo que atañe a la facultad de la administración tributaria de imponer la obligación de señalización de los productos destinados al consumo, el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 señala que los sujetos activos de los impuestos al consumo «de que trata este Capítulo» -corresponde al Capítulo X, disposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado- podrán establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento y el Distrito Capital. Para el ejercicio de esta facultad los sujetos activos coordinarán el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional.[7] Sentencia C-414 de 2012, MP: Mauricio González Cuervo, en la que se analizó la constitucionalidad del artículo 224 de la Ley 223 de 1995.]
En la sentencia de 06 de diciembre de 2012[8], esta Sección consideró que «el artículo 218 de esa ley [se refiere a la Ley 223 de 1995] dispone que podrán imponer la obligación a los productores - importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento o en el Distrito Capital, tales mecanismos departamentales o del Distrito Capital de señalización están condicionados por los sistemas únicos de señalización que a nivel nacional se establezcan, en virtud de la coordinación de la que se habla en ese artículo 218».
Por su parte, la Sección Primera de esta corporación se ha referido a la facultad de señalización contenida en el citado artículo 218, en los siguientes términos[9]:
El artículo 218 de la Ley 223 de 1995 establece una regulación referente a la facultad que tienen los sujetos activos de los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de que trata el capítulo X de dicha ley, vale decir, los Departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, para establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada una de dichas entidades territoriales. Es decir, que es una competencia inherente a la potestad impositiva que tienen tales sujetos sobre los referidos productos.
[…]
El artículo 218 de la Ley 223 de 1995 consagra una facultad relacionada con la manera de hacer efectivo el impuesto al consumo, pues la señalización implica que en el producto materia del impuesto se haga constar o señalizar que el mismo está destinado al consumo en el respectivo Departamento o en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, previa coordinación entre éstos para el establecimiento de un sistema único de señalización, lo cual permite un efectivo control para el recaudo del citado impuesto.
Obsérvese que la potestad de establecer la obligación de señalizar los productos destinados al consumo en el respectivo departamento o en el Distrito Capital fue conferida por la Ley 223 de 1995 a los «sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata este Capítulo», es decir, el Capítulo X, denominado «[d]isposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado». Acorde con ello, según la clasificación impositiva expuesta en precedencia y a partir de una interpretación sistemática, es claro que la facultad a los sujetos activos de adoptar el deber de señalizar las mercancías de que trata el artículo 218 de la citada ley comprende los productos gravados con los impuestos al consumo enunciados en el Capítulo X, dentro de los cuales el legislador no incluyó el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas.
En ese orden de ideas, cuando la mencionada disposición señala que los sujetos activos de los impuestos al consumo podrán establecer la obligación a los productores o importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada jurisdicción, debe entenderse que se refiere a los bienes gravados con: (i) el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y (ii) el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Ahora bien, la norma local enjuiciada[10] dispone que los productores, importadores y distribuidores de productos gravados con el impuesto al consumo o participación económica están obligados a señalizar los productos destinados al consumo en el departamento de Nariño mediante el instrumento pertinente que determine el ente territorial, sin diferenciar entre los conjuntos de mercancías destinadas al consumo.[8] Exp. 18471, CP: William Giraldo Giraldo. Reiterada en la sentencia de 12 de septiembre de 2019 (exp. 22130, CP: Milton Chaves García.]
Declarar la legalidad condicionada del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 21 de diciembre de 2010, expedida por la Asamblea Departamental de Nariño, en el entendido que la obligación de señalización de productos destinados al consumo en el departamento de Nariño solo comprende los gravados con los impuestos al consumo enunciados en el Capítulo X de la Ley 223 de 1995.
Segundo: Sin condena en costas.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente | ** (Firmado electrónicamente)** MILTON CHAVES GARCÍA Salvo el voto |
| (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | ** (Firmado electrónicamente)** LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ ** MONTAÑO** |
[*La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador]
[Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57) 6013506700 ? Bogotá D.C. ? Colombia www.consejodeestado.gov.co]
2
📚 Ver notas y referencias al pie del expediente (6)
- [5] Citó las sentencias de 24 de junio de 1999 (exp. 5225, CP: Ernesto R. Ariza Muñoz), de 25 de septiembre de 2008 (exp. 20001- 23-31-000-200001109-01, CP: Camilo Arciniegas Andrade) y de 06 de diciembre de 2012 (exp. 18471, CP: William Giraldo Giraldo).]
- [6] SAMAI tribunal, índice 28.] «similares» a todas las bebidas alcohólicas gravadas con el impuesto al consumo, lo que desconoce el contexto de la Ley 223 de 1995, que diferencia los dos grupos de productos. Discrepa del argumento del tribunal, según el cual la facultad de fijar la obligación de señalizar las cervezas no entraña potestades de reglamentación, sino de control o fiscalización de productos, a partir de lo cual pretende sostener que al amparo de la facultad de fiscalización pueden los departamentos desconocer las normas que regulan los impuestos al consumo, al punto de imponer obligaciones que el legislador no dispuso, e incluso de omitir las prohibiciones que taxativa e inequívocamente estableció, lo que resulta excesivo y desproporcionado. Agrega que el artículo 199 de la Ley 223 de 1995 remitió expresamente a los departamentos a las normas y procedimientos del Estatuto Tributario Nacional, de manera que no es válido concluir que estos gozan de libertad para establecer mecanismos de control más allá de los señalados por el legislador. Pronunciamientos en segunda instancia La parte demandada y el ministerio público guardaron silencio.
- [9] Sentencia de 24 de junio de 1999 (exp. 5225, CP: Ernesto Rafael Ariza Muñoz).]
- [10] Que hace parte del Capítulo IV «DISPOSICIONES COMUNES A LA PARTICIPACIÓN, IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES, CIGARRILLO Y TABACO ELABORADO, CERVEZAS, SIFONES, REFAJOS Y]
- [MEZCLAS DE ORIGEN NACIONAL Y EXTRANJERO» del Libro Segundo de la ordenanza objeto del proceso.] Conforme a lo anterior, para la Sala la facultad de obligar a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en el departamento únicamente se extiende a las mercancías gravadas con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, todo porque el Capítulo X de la Ley 223 de 1995 -a que se refiere el artículo 218 ibidem- solo comprende esos gravámenes, y no el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas. A pesar de que el tribunal partió de la misma premisa, fundamentó su decisión en que la expresión «similares» contenida en el Capítulo X de la referida ley incluye todas las bebidas alcohólicas gravadas con el impuesto al consumo. Al respecto, como se precisó, la Ley 223 de 1995 diferenció tres gravámenes en capítulos independientes: (i) el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas; (ii) el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares; y (iii) el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Debido a la anterior enunciación, si bien el Capítulo X incluye la expresión «similares», debe entenderse en el contexto del impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos, esto es, bebidas asimiladas a los licores, vinos y aperitivos, no a las demás mercancías relacionadas con bebidas alcohólicas, entre estas, las cervezas, sifones, refajos y mezclas, como lo afirmó el a quo. En efecto, nótese que el Capítulo XI de la Ley 223 de 1995 -arts. 224 y 225- se denomina «disposición común al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado», fragmento del texto legal que regula expresamente normas comunes a los tres impuestos selectivos al consumo armonizados por dicha ley, de manera que no se comparte la fundamentación del tribunal para extender la obligación de señalizar las mercancías gravadas a los productores e importadores de cervezas, sifones, refajos y mezclas con destino al consumo en el departamento de Nariño, por lo que le asiste razón a la demandante en que se debe declarar la legalidad condicionada de la disposición local enjuiciada. Es relevante destacar que, en la sentencia de 19 de septiembre de 2019[11], esta Sección consideró que «[o]peró la derogatoria tácita[12] del artículo 218 de la Ley 223 de 1995, por cuanto la aplicación de los criterios de la Ley 1450 de 2011 y su reglamentario hacen imposible su aplicación, ya que aquella disposición establece la obligación de tanto los sujetos activos como pasivos de integrarse al Sistema Único Nacional de Información y Rastreo, siendo inaplicable en la práctica la facultad prevista en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 de establecer mecanismos de señalización, ya que esa función es de competencia del SINUR, de conformidad con lo señalado anteriormente». Debe puntualizarse que el artículo 227 de la Ley 1450 de 2011 fue modificado por el artículo 159 de la Ley 1753 de 2015 y, en su parágrafo 3º se replicó la obligación de los departamentos y del Distrito Capital de integrarse al Sistema Único Nacional de Información y Rastreo (SUNIR). Sin embargo, se precisa que el parágrafo 3 del artículo 227 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 159 de la Ley 1753 de 2015, expresamente fue derogado[11] Exp. 24483, CP: Milton Chaves García, que reiteró la sentencia de 06 de diciembre de 2012, exp. 18471, CP: William Giraldo Giraldo.]
- [12] Cita de cita: ”… las leyes nuevas derogan las anteriores que les sean contrarias, y que la derogatoria es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior” (Corte Constitucional Sentencia C-241 de 2014).] por el artículo 158 del Decreto Ley 2106 de 2019[13] y, en su lugar, el artículo 26 ibidemestablece que los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de la Federación Nacional de Departamentos, con el apoyo técnico del Gobierno nacional y «conforme con lo establecido en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995», así como con las especificidades de cada industria, definirán e implementarán un Instrumento Único de Señalización de impuestos al consumo y participación, de carácter vinculante para los responsables del impuesto y/o la participación, en todo el territorio nacional, que facilite las gestiones asociadas y el control de la evasión. De ahí que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 resulte aplicable para resolver el presente asunto en tanto que, en la actualidad, la previsión que lo había derogado tácitamente no hace parte del ordenamiento jurídico; además, la norma posterior se remite al mencionado artículo 218, que como se analizó, establece que los sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata el Capítulo X de la misma ley - impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado- podrán establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento y el Distrito Capital, obligación que no se puede hacer extensiva a las cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, porque esto no resulta acorde con el contenido del ordenamiento al que pertenece dicha disposición. Partiendo de lo anterior, se tiene que, como el artículo 121 de la Ordenanza 028 de 2010 establece que los productores, importadores y distribuidores de productos gravados con el impuesto al consumo o participación económica están obligados a señalizar los productos destinados al consumo en el departamento de Nariño, disposición que admite la interpretación que incluye la señalización para las cervezas sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, como lo puso de presente la actora, lo que desconoce el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, norma de rango superior, procede la declaratoria de legalidad condicionada, por lo que prospera el recurso de apelación, dando lugar a que se revoque la sentencia de primera instancia. Conclusión Por lo analizado, se establece que la facultad del departamento de Nariño de imponer la obligación a los productores, importadores y distribuidores de señalizar los productos gravados con los impuestos al consumo o participación económica no comprende a las mercancías gravadas con el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, todo porque la autorización conferida por el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 únicamente se refiere al Capítulo X de la misma ley, que alude al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. De acuerdo con lo anterior, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la legalidad condicionada del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 21 de diciembre de 2010, en el entendido que la obligación de señalización de productos destinados al consumo en el departamento de Nariño solo comprende los gravados con los impuestos al consumo enunciados en el Capítulo X de la Ley 223 de 1995, con lo cual, no se hace extensiva a las mercancías gravadas con el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.[13] Expedido el 22 de noviembre de 2019.] Costas De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, no se condenará en costas, atendiendo a que se ventila un interés público. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
Puntos clave
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| | | | --- | --- | | Referencia: | Nulidad simple | | Radicación: | 52001-23-33-000-2020-00806-01 (29013) | | Demandante: | Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca | | Demandado: | Departamento de Nariño | | Temas: | Nulidad del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 2010. Impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas. Señalización |
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PRIMERO: DECLARARprobada la excepción de mérito denominada: “Inexistencia de nulidad de los actos administrativos demandados por haberse expedido y notificado en debida forma siguiendo los procedimientos legales e inexistencia de las causales de nulidad establecidas en las normas vigentes”, interpuesta por el Departamento de Nariño, por las razones expuestas anteriormente.
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SEGUNDO: DENEGARlas pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, invocó la señora CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA, contra el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
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DISPOSICIONES COMUNES A LA PARTICIPACIÓN, IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES, CIGARRILLO Y TABACO ELABORADO, CERVEZAS, SIFONES, REFAJOS Y MEZCLAS DE ORIGEN NACIONAL Y EXTRANJERO
Normas y artículos relacionados
Consulte el texto completo y las notas concordantes para verificar las disposiciones analizadas.
Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
| | | | --- | --- | | Referencia: | Nulidad simple | | Radicación: | 52001-23-33-000-2020-00806-01 (29013) | | Demandante: | Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca | | Demandado: | Departamento de Nariño | | Temas: | Nulidad del artículo 121 de la Ordenanza 028 de 2010. Impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas. Señalización |
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
52001-23-33-000-2020-00806-01(29013)_20250227.md - Fuente oficial: Consulta institucional