Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 27955 de 2025

Ficha Jurisprudencial

Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Expediente / Radicado: 27955 / 13001-23-33-000-2018-00831-01
Fecha: 2025-04-03
Decisión: Nulidad parcial
Demandante / Actor: | Fundación Círculo de Obreros de San Pedro Claver |
Demandado: | Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias |

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Problema jurídico

Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: 01-0135-0015-000 y matrícula inmobiliaria 060-23798, declarado como…

Texto completo de la providencia

Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 13001-23-33-000-2018-00831-01(27955)_20250403 de 2025

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**CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA **

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá, D.C., tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025)

Referencia:	Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación:	13001-23-33-000-2018-00831-01 (27955)
Demandante:	Fundación Círculo de Obreros de San Pedro Claver
Demandado:	Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias
Temas:	Legitimación en la causa por activa. Compensación para inmuebles por tratamiento de conservación

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que resolvió:

«PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA respecto de la FUNDACIÓN CÍRCULO DE OBREROS DE SAN PEDRO

CLAVER, y en consecuencia, NEGAR ** las pretensiones de la demanda; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO: NO CONDENAR ** en costas.** TERCERO:** Ejecutoriada la presente sentencia,** ARCHIVAR** el expediente, previa devolución del remanente, si existiere».

ANTECEDENTES

** Actuación administrativa**

El 22 de julio de 2016^[1], la Fundación Círculo de Obreros de San Pedro Claver mediante apoderado solicitó ante el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias D.C. y T. (en adelante, el Distrito de Cartagena), la asimilación al estrato uno (1) de Cartagena, para efectos de la liquidación y pago del impuesto predial unificado del inmueble

«CONJUNTO DEL CLAUSTRO Y LA IGLESIA DE SAN FRANCISCO», identificado con referencia catastral 01-01-0135-0015-000 y matrícula inmobiliaria 060-23798, declarado como

«Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional» con la Resolución 1871 de 28 de diciembre de 2000, expedida por el Ministerio de Cultura.

Con el Oficio AMC-OFI-0113585-2017 de 20 de octubre de 2017^[2], la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena negó la anterior solicitud, porque la asimilación a estrato uno (1) está prevista en el ordenamiento jurídico colombiano como un mecanismo para el pago de compensación -Ley 388 de 1997-, pero para el caso particular, si bien en el ordenamiento local -Acuerdo 025 de 2016- se regula la exoneración del impuesto predial para los propietarios de los inmuebles declarados de interés

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[Índice 2 SAMAI. ED_CUADERNOP_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.]

📚 Ver notas y referencias al pie del expediente (30)

• [2] Índice 2 SAMAI. ED_CUADERNOP_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.] cultural del ámbito nacional o distrital, previo el cumplimiento de los requisitos dispuestos para tal fin, no hay autorización directa para asimilar dichos inmuebles al estrato uno (1). La anterior decisión fue confirmada con el Oficio AMC-OFI-0082561-2018 de 26 de julio de 2018^[3], por el que se decidió el recurso de reposición. En este se indicó que de acuerdo con la Ley 142 de 1994, modificada por las Leyes 689 de 2001 y 505 de 1999, los inmuebles de interés cultural no son objeto de estratificación. Se dispuso el traslado de la solicitud a la Secretaría de Hacienda para que dentro de lo de su competencia se pronuncie en relación con la solicitud -de esta actuación no consta información-. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), la demandante formuló las siguientes pretensiones^[4]: «1- Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio AMC-OFI- 0113585-2017 datado el 20 de octubre de 2017 de la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena y el oficio AMC-OFI0082561- 2018 datado el 26 de julio de 2018 de la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena, mediante el cual se agotó la vía gubernativa. 2.- Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos que se demandan y a título de restablecimiento del derecho se declare que la Fundación CÍRCULO DE OBREROS DE SAN PEDRO CLAVER, como propietaria del bien inmueble declarado como Bien de Interés Cultural del orden Nacional, conocido como “CONJUNTO DEL CLAUSTRO Y LA IGLESIA DE SAN FRANCISCO”, con referencia catastral 01-01-0135-0015-000 y Matrícula inmobiliaria 060-23798, tiene derecho a la asimilación al estrato uno (1) de Cartagena, para los efectos de la liquidación y cobro del impuesto Predial Unificado (IPU) desde al año 2016 y en adelante que recae sobre el precitado inmueble y conforme a la norma tributaria vigente para la época (año 2016) en el Estatuto Tributario Distrital de Cartagena». Invocó como vulnerados los artículos 29 de la Constitución Política (CP), 48 de la Ley 388 de 1997, 2.2.5.2.3 del Decreto 1077 de 2015, 5 y 101 de la Ley 142 de 1994, 1 y 11 de la Ley 505 de 1999, 17 de la Ley 689 de 2001 y, 2 y 6 de la Ley 732 de 2022, así como el Decreto Ley 151 de 1998 y el Decreto 1337 de 2022. Como concepto de violación la parte demandante plantea lo siguiente: Indica que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que los actos demandados fueron expedidos por la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena, pese a que el competente es el alcalde, conforme a lo previsto en los artículos 5 y 101 de la Ley 142 de 1994, 1 y 11 de la Ley 505 de 1999, 17 de la Ley 689 de 2001 y, 2 y 6 de la Ley 732 de 2002, en materia de estratificación. Sostuvo que si bien el artículo 48 de la Ley 388 de 1997 no establece de manera expresa el mecanismo de compensación de «asimilación de los inmuebles a los estratos 1 o 2 para efectos del pago del impuesto predial y demás gravámenes municipales o distritales que tengan como base gravable el avalúo o el autoavalúo», esto no implica que dicha compensación no esté prevista en el ordenamiento jurídico, en tanto corresponde a otro sistema de compensación desarrollado por los Decretos 1337 de 2002 y 1077 de 2015.
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• [Índice No. 2 de SAMAI. ED_CUADERNOP_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.]
• [4] Índice No. 2 de SAMAI. ED_CUADERNOP_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2] Se acude al mecanismo complementario para efectos de las compensaciones económica, porque en Cartagena no se han reglamentado los mecanismos para hacer efectiva la compensación prevista en la ley y ante el hecho que no se ha optado por la asignación de derechos transferibles. Puso de presente que, en relación con el tema planteado en esta oportunidad, existe un antecedente que corresponde a la sentencia de 13 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la acción de cumplimiento con radicado 13- 001-33-31-002-2009-00429-01, el cual no fue tenido en cuenta por la Administración. Contestación de la demanda El Distrito de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones^[5], por cuanto no es viable dar trámite al proceso de asimilación a estrato uno (1) para el inmueble denominado «Conjunto del claustro y la Iglesia de San Francisco»*,*porque el artículo 48 de la Ley 388 de 1997 no contiene autorización directa para asimilar los terrenos o inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental a estrato uno (1), como mecanismo para el pago de la compensación. Destaca que, esa compensación es exclusiva para inmuebles residenciales. Asegura que, aun cuando la asimilación al estrato uno (1) está prevista en el ordenamiento jurídico colombiano como mecanismo para el pago de la compensación para los propietarios de los citados terrenos o inmuebles, esta debe ser establecida en el orden distrital por el concejo. En ese sentido, citó la sentencia del Consejo de Estado de 06 de diciembre de 2001, exp. 6571. Finalmente, indica que su actuación ha sido de buena fe, se ciñó al debido proceso administrativo y los actos expedidos están debidamente motivados y sustentados. Sentencia apelada El tribunal declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa respecto de la Fundación Círculo de Obreros de San Pedro Claver y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas. Afirma que la legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, por lo que es deber del juez determinar si la parte actora está legitimada para solicitarlas y la contraparte es la llamada a responder por estas, y ante la falta de prueba de alguno de estos presupuestos, habrá lugar a negar las pretensiones de la demanda. Precisa que la parte demandante compareció al proceso en calidad de propietaria del inmueble «CONJUNTO DEL CLAUSTRO Y LA IGLESIA DE SAN FRANCISCO», identificado con matrícula inmobiliaria 060-23798 y referencia catastral 01-01-0135-0015-00; sin embargo, no allegó al expediente judicial la inscripción o el registro del título ante la oficina de instrumentos públicos, que constituye la prueba suficiente para acreditar el derecho de domino sobre el bien inmueble, por lo que no está legitimada en la causa por activa para acudir al proceso en tal calidad.
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• [5 Índice No. 2 de SAMAI. ED_CUADERNOP_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.] Señaló que, en gracia de discusión, de aceptarse la legitimación en la causa por activa, en todo caso no prosperarían las pretensiones de la demanda, por cuanto no se acreditaron las condiciones establecidas en el artículo 2.2.5.2.4 del Decreto 1077 de 2015 para acceder al pago de la compensación solicitada, como son las relacionadas con estar sometido a un tratamiento de conservación debidamente declarado por la autoridad competente, haber mantenido y cumplido en todo momento con las condiciones y requisitos que se establecieron en dicha declaratoria, así como los demás presupuestos que se establecieran. Se abstuvo de condenar en costas, en virtud de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en consideración a que la demanda cuenta con fundamentos legales y jurisprudenciales. Recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia^[6], solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Afirma que con la solicitud radicada ante el Distrito de Cartagena se acreditó y probó el derecho real de dominio que le asiste a la fundación respecto del inmueble objeto del trámite administrativo y posterior demanda. Destaca que en el acápite de pruebas de la petición consta que se presentó la «Copia del Folio de Matrícula Inmobiliaria número 060- 23798». La prueba para acreditar el dominio del inmueble era innecesaria, por cuanto ya obraba en los antecedentes administrativos de los actos demandados, y la Administración, al contestar la demanda tenía la obligación de allegar el expediente administrativo con los antecedes de la actuación que tuviera en su poder, dentro de estos, la copia del folio de matrícula inmobiliaria 060-23798 que fue aportado con la solicitud que dio origen a los actos demandados, en el que consta la propiedad del inmueble. Las partes estuvieron de acuerdo con los hechos de la demanda y la entidad no propuso la excepción de falta de legitimación por activa, por lo que el tribunal tenía que decretar la prueba de oficio que considerara necesaria para esclarecer el punto oscuro. La solicitud adelantada por la parte demandante se realiza con base en el artículo 2.2.5.2.3 del Decreto 1077 de 2015, toda vez que el Distrito de Cartagena no ha adoptado los mecanismos para los tratamientos de conservación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, tampoco ha definido los mecanismos a través de los cuales garantizará el pago de las compensaciones, por lo que no es dado exigir que se acredite el cumplimiento de los requisitos del artículo 2.2.5.2.4 del mencionado decreto, norma citada en la sentencia apelada. Pronunciamientos en segunda instancia La parte demandada se pronunció respecto al recurso de apelación interpuesto por la actora. Puso de presente que al proceso no se allegó la inscripción o el registro del título en la respectiva oficina de instrumentos públicos para acreditar el derecho de
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• [6 ED_RECURSODE_05APELACIONACCIONANT(.pdf) NroActua 2.] dominio sobre el inmueble objeto del trámite administrativo, por lo que no se encuentra legitimada en la causa por activa para acudir al proceso de la referencia en calidad de propietaria, deficiencia probatoria no puede ser trasladada al juez de conocimiento. Agrega que, no se acreditaron las condiciones establecidas en el artículo 2.2.5.2.4 del Decreto 1077 de 2015, para acceder al pago de la compensación solicitada, relacionadas con estar sometido a un tratamiento de conservación debidamente declarado por la autoridad competente. El ministerio público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALAProblema jurídico El debate jurídico se centra en determinar, conforme a los argumentos de apelación formulados por parte actora -apelante único-, si la fundación: (i) está legitimada en la causa por activa para solicitar la nulidad de los actos administrativos demandados y (ii) si procede la asimilación al estrato uno (1) de Cartagena, para efectos de la liquidación y pago del impuesto predial unificado del inmueble «CONJUNTO DEL CLAUSTRO Y LA IGLESIA DE SAN FRANCISCO», declarado como bien de interés cultural del orden nacional. Legitimación en la causa por activa En el presente caso, el a quoconsideró que la Fundación Círculo de Obreros de San Pedro Claver no allegó al proceso «la inscripción o el registro del título en la respectiva oficina de instrumentos públicos» para acreditar el derecho de dominio sobre el inmueble objeto de discusión y, en consecuencia, «no se encuentra legitimada en la causa por activa para acudir al presente proceso en calidad de propietario y deprecar las pretensiones de la demanda». La parte demandante sostiene que el «Folio de Matrícula Inmobiliaria numero 060-23798» fue aportado como prueba con la solicitud radicada el 22 de julio de 2016 ante el Distrito de Cartagena de Indias, por lo que hace parte de los antecedentes administrativos de los actos enjuiciados, razón por la cual estimó innecesario allegarlo nuevamente con la demanda. Destaca que la falta de legitimación declarada por el tribunal no fue alegada por la Administración en el trámite de primera instancia. En la oposición al recurso de apelación, la entidad concuerda con el tribunal en que la fundación no allegó al proceso la «inscripción o el registro del título en la respectiva oficina de instrumentos públicos» y, por consiguiente, no se encuentra legitimada en la causa para acudir al proceso en calidad de propietaria del inmueble*.*Se pone de presente que no se refirió a la afirmación según la cual esa prueba obraba en los antecedentes administrativos, por haber sido aportada con la solicitud que dio lugar a los actos enjuiciados^[7]. En este punto, la Sala advierte que el Distrito de Cartagena mediante los Oficios AMC- OFI-0113585-2017 de 20 de octubre de 2017 y AMC-OFI-0082561-2018 de 26 de julio de 2018, negó la solicitud presentada por la fundación -hoy demandante- de la asimilación
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• [7 Teniendo en cuenta lo afirmado por la parte actora, mediante autos de 29 de noviembre de 2023, 18 de abril de 2024 y 30 de agosto de 2024, se requirió el envío completo de los antecedentes administrativos. En los documentos aportado, no obra el citado folio de matrícula inmobiliaria.] al estrato uno (1) para efectos del pago del impuesto predial del inmueble «CONJUNTO DEL CLAUSTRO Y LA IGLESIA DE SAN FRANCISCO», por considerar que si bien la asimilación a estrato uno (1) está prevista en el ordenamiento jurídico colombiano como un mecanismo para el pago de compensación -Ley 388 de 1997-, en el ordenamiento local -Acuerdo 025 de 2016- se regula la exoneración del impuesto predial para los propietarios de los inmuebles declarados de interés cultural del ámbito nacional o distrital, previo el cumplimiento de los requisitos dispuestos para tal fin, norma local que no contiene la autorización directa para asimilar dichos inmuebles al estrato uno (1). Con lo cual, es claro que la acreditación de la propiedad o la titularidad del derecho de dominio del inmueble objeto de la solicitud, no fue objeto de cuestionamiento por la entidad. Para resolver, se precisa que la legitimación en la causa la tiene aquella persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra jurídicamente habilitada para formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, por ostentar la condición de sujeto activo o pasivo en la relación jurídica, en cuyo contexto se desenvuelve la controversia a resolver. Se trata de un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo, por lo que puede ser declarada de oficio aún en la sentencia. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la legitimación en la causa la tiene toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica -art. 138 CPACA-, de ahí que esté facultada para pedir la nulidad del acto administrativo particular -expreso o presunto- y, adicionalmente, que se le restablezca su derecho. También podrá solicitar que se le repare el daño. De acuerdo con lo anterior, si los Oficios AMC-OFI-0113585-2017 de 20 de octubre de 2017 y AMC-OFI-0082561-2018 de 26 de julio de 2018 resolvieron de manera negativa una situación particular, como lo es la solicitud de asimilación al estrato uno (1) para efectos del pago del impuesto predial del inmueble «CONJUNTO DEL CLAUSTRO Y LA IGLESIA DE SAN FRANCISCO»,radicada por la Fundación Círculo de Obreros de San Pedro Claver, es claro que a esa fundación le asiste interés para pedir la nulidad de dichos actos, con el consecuente restablecimiento del derecho, razón por la cual, prospera este cargo de apelación, por lo que se procede a analizar el fondo de asunto. Asimilación de estrato La parte demandante señala que en razón a que el Distrito de Cartagena no ha optado por la asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo y por no contar con el fondo de compensación distrital para hacer efectivas las compensaciones económicas por el tratamiento de conservación, procede la asimilación del inmueble en cuestión al estrato uno (1) para efectos de la liquidación y pago del impuesto predial. La Administración aduce que la asimilación de estrato es una figura que no está señalada en el artículo 48 de la Ley 388 de 1997 y, además, para ser adoptada a nivel distrital, debe ser establecida por el concejo, lo que no ha ocurrido. Para el tribunal, la demandante no acreditó las condiciones establecidas en el artículo 2.2.5.2.4 del Decreto 1077 de 2015 para acceder al pago de la compensación solicitada, como lo son las relacionadas con estar sometido a un tratamiento de conservación debidamente declarado por la autoridad competente, haber mantenido y cumplido en todo momento con las condiciones y requisitos que se establecieron en dicha declaratoria, así como los demás presupuestos que se establecieran. Respecto de los mecanismos de compensación por tratamiento de conservación, el artículo 48 de la Ley 388 de 1997 prevé que los «propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten». La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 151 de 1998^[8]. En el artículo 3 se indica que «[l]a aplicación del tratamiento de conservación a una zona, predio o inmueble, limita los derechos de construcción y desarrollo. Para compensar esta limitación, se crean los derechos transferibles de construcción y desarrollo, equivalentes a la magnitud en que se ha limitado el desarrollo en una zona, predio o edificación en particular, en comparación con la magnitud de desarrollo que sin esta limitación podría obtenerse dentro de lo definido para la zona o subzona geoeconómica homogénea por el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen». En ese sentido, el artículo 6 ibidemestablece que los derechos transferibles de construcción y desarrollo «serán emitidos por el municipio o distrito correspondiente con la indicación de la zona o subzona geoeconómica homogénea receptora, donde es permitida su utilización, y la clase y magnitud adicional permitida (…)». A su vez, el 12 del mismo ordenamiento establece que «[e]l valor a compensar será pagado por una sola vez por los fondos de compensación municipales o distritales, a solicitud del propietario del inmueble en cuestión». Esto se hará a través de cualesquiera de los siguientes medios, previa disponibilidad presupuestal: a) beneficios y estímulos tributarios concedidos por el respectivo municipio o distrito; b) la asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo; o c) otros sistemas que se reglamenten. La misma norma señala que «cuando el titular del predio o inmueble opte por recibir el pago en derechos transferibles de construcción y desarrollo, el valor de éstos para el pago de la compensación será equivalente al cien por ciento (100%) del monto total de la compensación, ajustándose al reglamento que para tal efecto expida el Gobierno Nacional». Ahora bien, los artículos 2.2.5.2.1., 2.2.5.2.2. y 2.2.5.2.3. del Decreto 1077 de 2015^[9], en su orden establecen las compensaciones en el tratamiento de conservación; las compensaciones mediante transferencia de derecho de construcción y desarrollo; y otros mecanismos para el pago de compensaciones, así: «Artículo 2.2.5.2.1. Compensaciones en el tratamiento de conservación. El reconocimiento y pago de las compensaciones previstas en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 151 de 1998 por la aplicación del tratamiento de conservación que se defina en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, procederá exclusivamente cuando se limiten derechos de edificabilidad de determinados predios o inmuebles ubicados en el suelo urbano o de expansión urbana, conforme a la clasificación del suelo que haya establecido el respectivo municipio o distrito. Corresponde, en todo caso, a los municipios y distritos definir los mecanismos a través de los cuales se garantizará el pago de las compensaciones de los terrenos o inmuebles calificados de conservación, bien sea en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen (…). Artículo 2.2.5.2.2. Compensaciones mediante transferencia de derechos de construcción y desarrollo. De conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 151 de 1998, la
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• [8 Por el cual se dictan reglas relativas a los mecanismos que hacen viable la compensación en tratamiento de conservación]
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• [mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo.]
• [9] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.] asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo, es uno de los mecanismos de que disponen los fondos de compensación municipal y distrital para efectuar el pago de las compensaciones a que haya lugar con ocasión de la aplicación del tratamiento urbanístico de conservación a determinados predios o inmuebles generadores de tales derechos. Tan sólo en el evento en que el municipio o distrito haya definido la transferencia de derechos de construcción y desarrollo como mecanismo para el pago de la compensación por el tratamiento de conservación, en los términos que se establecen en los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 del Decreto 151 de 1998, los propietarios de los terrenos a los cuales se haya asignado dicho tratamiento, podrán ser compensados mediante la asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo. Cuando el respectivo municipio o Distrito no haya adoptado este mecanismo de compensación, garantizará que los propietarios de los predios o inmuebles a conservar sean objeto de otro tipo de estímulos, beneficios o formas de compensación en los términos que se establecen en el Decreto 151 de 1998 y en el presente capítulo (…) Artículo 2.2.5.2.3. Otros mecanismos para el pago de compensaciones. Algunos de los mecanismos de compensación que se pueden utilizar de manera alternativa o complementaria cuando no se opte por la asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo, son los siguientes: Asimilación de los inmuebles a los estratos 1 o 2 para efectos del pago del impuesto predial y demás gravámenes municipales o distritales que tengan como base gravable el avalúo o el autoavalúo. Asignación de tarifas reducidas de impuesto predial (…)».(se destaca). Del anterior recuento normativo la Sala concluye lo siguiente: Los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que los desarrollen podrán declarar inmuebles como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, eventos en los cuales sus propietarios deberán ser resarcidos por dicha carga mediante compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios, entre otros mecanismos. Corresponde a los municipios, en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, definir los medios a través de los cuales se pagarán las compensaciones de los inmuebles calificados de conservación. La transferencia de derechos de construcción y desarrollo como mecanismo de compensación por el tratamiento de conservación será procedente únicamente en el evento que el municipio o distrito la haya adoptado. En caso contrario, la entidad territorial garantizará que los propietarios de los predios o inmuebles sean objeto de otro tipo de estímulos, beneficios o formas de compensación establecidas por las disposiciones reglamentarias. Dentro de los anteriores mecanismos de compensación alternativos se tiene la asimilación de los inmuebles a los estratos uno (1) o dos (2) para efectos del pago del impuesto predial y demás gravámenes municipales que tengan como base gravable el avalúo o el autoavalúo. En el presente asunto se encuentra probado lo siguiente:
  1. El Decreto 1114 de 1946^[10]declaró «monumento histórico y colonial el edificio del Convento de San Francisco de la ciudad de Cartagena» y, en consecuencia, «Queda por consiguiente prohibido a los actuales dueños del precitado edificio, realizar en él demoliciones, construcciones o reformas de todo género, mientras el Gobierno toma las medidas necesarias para incorporarlo al patrimonio nacional».
  2. El 28 de diciembre de 2000, el Ministerio de Cultura expidió la Resolución 1871, que declaró como bien de interés cultural de carácter nacional el Conjunto del Claustro y la Iglesia de San Francisco, localizados en el Portal de los Borrachos con la Calle Larga (Sector de Getsemaní) de Cartagena de Indias – Bolívar.
  3. El artículo 409 del Decreto 0977 de 2001^[11]dispone que «[f]orma parte del Plan de ordenamiento Territorial de Cartagena las áreas de conservación y protección del patrimonio cultural inmueble del distrito representado en todos los bienes que poseen especial interés histórico, estético, arquitectónico, urbano y arqueológico (…)». A su vez, el artículo 410 ib. indica que el área de conservación y protección del centro histórico «está conformado por los Barrios Centro, San Diego, Getsemaní y su área de influencia».
  4. En el artículo 413 del POT de Cartagena se enuncia el catálogo de monumentos nacionales y distritales, incluyendo en el numeral 1.7.^[12]la «Iglesia y convento de San Francisco», conformado por los predios 14 y 15 de la manzana 135. De esa manera, se concluye que el bien objeto de discusión está catalogado como monumento nacional y distrital ubicado en un área de conservación y protección del patrimonio cultural inmueble en Cartagena, sujeto a las cargas urbanísticas impuestas en los términos del POT^[13]. Según el marco jurídico expuesto con anterioridad, al tratarse de un inmueble bajo el tratamiento de conservación, el propietario tiene derecho a ser compensado mediante los mecanismos referidos por las normas reglamentarias. Si bien el parágrafo 2 del artículo 69 del Acuerdo 041 del 21 de diciembre de 2006^[14], adicionado por el artículo 11 del Acuerdo 025 del 30 de diciembre de 2016, dispone que «se faculta al Alcalde Mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición del presente Acuerdo, defina mediante Decreto, los mecanismos a través de los cuales se garantizará el pago de las compensaciones de los terrenos o inmuebles calificados de conservación», facultad pro tempore que según se puso de presente el acto demando expiró el 30 de junio de 2017, ello no supone un impedimento para que se resuelva la petición, pues desde la solicitud de asimilación y en la demanda se puso de presente que el Distrito de Cartagena no reglamentó los mecanismos para hacer efectivas las compensaciones para los inmuebles ubicados en las áreas de conservación, de ahí que se haya solicitado el mecanismo de compensación alternativo cuando no se opte por la asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo, para el caso, la asimilación del inmueble al estrato 1 para efectos del pago del impuesto predial.
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• [10 Por el cual se declara monumento histórico nacional, un edificio situado en la ciudad de Cartagena, como lo dispone la Ley 5 de 1940.]
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• [Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.]
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• [Barrio Getsemaní.]
• [13] Según el artículo 522 del POT, las intervenciones comprenden la restauración de la fachada y adecuación interior del predio 14, y restauraciones monumentales y tipológicas en el predio 15.]
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• [14 Por el cual se dictan disposiciones en materia de impuestos de Cartagena D. T. y C., se armoniza su administración, procesos y procedimientos con el Estatuto Tributario Nacional, se expide el Estatuto de Rentas Distrital o cuerpo jurídico de las normas sustanciales y procedimentales de los tributos distritales y se dictan otras disposiciones de carácter tributario.] Por lo anterior, no se comparte la afirmación del distrito en el sentido que la aplicación de dicho mecanismo está sujeta a su adopción por parte del concejo distrital, en tanto que el artículo 2.2.5.2.2. del Decreto 1077 de 2015 señala que los propietarios de los terrenos con tratamiento de conservación podrán ser compensados mediante la asignación de derechos de construcción y desarrollo solo en el evento en que el municipio haya definido ese medio y, en caso contrario, la norma establece que el ente territorial debe garantizar otro tipo de estímulos o formas de compensación, como es la asimilación solicitada en el proceso de la referencia. Así las cosas y conforme con lo probado en el expediente, se tiene que, para la fecha de expedición de los actos enjuiciados el Distrito de Cartagena de Indias no había adoptado la transferencia de derechos de construcción y desarrollo como medio de compensación -pese a que el concejo confirió facultades extraordinarias temporales al alcalde para el efecto-, razón por la que se debía acudir a los mecanismos alternativos contenidos en la norma reglamentaria, específicamente, la asimilación del inmueble al estrato uno (1) para la liquidación del impuesto predial unificado en esa jurisdicción, como lo solicitó la fundación. En este orden de ideas, resulta procedente la asimilación al estrato uno (1) del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 060-23798, para efectos de la liquidación y cobro del impuesto predial unificado en el Distrito de Cartagena de Indias, pues no se informó, menos aún se probó que la entidad territorial haya compensado previamente a la fundación por las cargas urbanísticas derivadas del tratamiento de conservación del referido bien. En consecuencia, prospera el cargo de apelación. Ahora, respecto de la pretensión que se declare la asimilación «desde el año 2016», es necesario precisar que el artículo 60 del Acuerdo 041 de 2006, dispone que el impuesto predial «se causa el 1º de enero del respectivo año gravable, y su período gravable es anual, el cual está comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del respectivo año fiscal», y como la fundación presentó la solicitud ante el ente territorial el 22 de julio de 2016, es decir, cuando ya se había causado el impuesto por la vigencia 2016, no resulta procedente ordenar la asimilación del inmueble al estrato uno (1) desde esa vigencia. Por esta razón, los efectos temporales de la asimilación deben partir desde el año gravable 2017 y hasta tanto se mantenga vigente el tratamiento de conservación del inmueble. Conclusión Teniendo en cuenta que el Distrito de Cartagena de Indias no adoptó la transferencia de derechos de construcción y desarrollo como mecanismo de compensación por el tratamiento de conservación, debió garantizar otras formas de compensación, como es la asimilación del inmueble al estrato uno (1) para la liquidación del impuesto predial unificado con efectos a partir del 1° de enero de 2017 y hasta tanto se mantenga vigente el tratamiento de conservación. Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 15 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar para, en su lugar, anular los Oficios AMC-OFI- 0113585-2017 de 20 de octubre de 2017 y AMC-OFI-0082561-2018 de 26 de julio de 2018, proferidos por la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena de Indias. A título de restablecimiento del derecho, se ordenará al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que expida acto administrativo en el que reconozca la asimilación al estrato uno (1) para efectos de la liquidación del pago del impuesto predial unificado en esa jurisdicción respecto del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria nro. 060-23798, a partir de la vigencia 2017 y hasta tanto se mantenga vigente el tratamiento de conservación. Costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y teniendo en cuenta el criterio de la Sala, no se condenará en costas toda vez que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA ** Revocar la sentencia de 15 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En su lugar, se dispone: ** Primero: Declarar la nulidad de los Oficios AMC-OFI-0113585-2017 de 20 de octubre de 2017 y AMC-OFI-0082561-2018 de 26 de julio de 2018, proferidos por la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena de Indias.** Segundo:** A título de restablecimiento del derecho, ordenar al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que expida acto administrativo en el que reconozca la asimilación al estrato uno (1) para efectos de la liquidación del impuesto predial unificado en esa jurisdicción, respecto del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 060-23798, a partir de la vigencia fiscal 2017 y hasta tanto se mantenga vigente el tratamiento de conservación. Sin condena en costas en segunda instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

  **(Firmado electrónicamente)WILSON RAMOS GIRÓN ** Presidente Salvo el voto	** (Firmado electrónicamente)MILTON CHAVES GARCÍA**
  **(Firmado electrónicamente)MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO **	(Firmado electrónicamente)LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

• [*La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador]

Puntos clave

1. | | | | --- | --- | | Referencia: | Nulidad y restablecimiento del derecho | | Radicación: | 13001-23-33-000-2018-00831-01 (27955) | | Demandante: | Fundación Círculo de Obreros de San Pedro Claver | | Demandado: | Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias | | Temas: | Legitimación en la causa por activa. Compensación para inmuebles por tratamiento de conservación |

2. «PRIMERO: DECLARARprobada de oficio la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA respecto de la FUNDACIÓN CÍRCULO DE OBREROS DE SAN PEDRO

3. CLAVER, y en consecuencia, NEGARlas pretensiones de la demanda; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

4. TERCERO:Ejecutoriada la presente sentencia, ARCHIVARel expediente, previa devolución del remanente, si existiere».

Normas y artículos relacionados

Consulte el texto completo y las notas concordantes para verificar las disposiciones analizadas.

Conceptos y Descriptores Clave

• Base gravable
• Impuesto sobre las Ventas
• Recurso de Reconsideración

Extracto de Relatoría Oficial

Tesis de Relatoría

| | | | --- | --- | | Referencia: | Nulidad y restablecimiento del derecho | | Radicación: | 13001-23-33-000-2018-00831-01 (27955) | | Demandante: | Fundación Círculo de Obreros de San Pedro Claver | | Demandado: | Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias | | Temas: | Legitimación en la causa por activa. Compensación para inmuebles por tratamiento de conservación |

Fuente y trazabilidad

• Archivo de origen: 13001-23-33-000-2018-00831-01(27955)_20250403.md
• Fuente oficial: Consulta institucional