Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 25535 de 2022
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: No especificado
Expediente / Radicado: 25535 /11001-03-27-000-2021-00025-00
Fecha: 2022-05-26
Decisión: Nulidad parcial
Demandante / Actor: César Camilo Cermeño Cristancho y otros
Demandado: DIAN
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: 03-27-000-2021-00025-00 (25535)…
Texto completo de la providencia
Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 11001-03-27-000-2021-00025-00(25535)_20240315 de 2024
- Radicado: 11001-03-27-000-2021-00025-00 (25535)
” SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD ** /** EFECTOS DE LA SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD ** /** SENTENCIA ** DE LA CORTE CONSTITUCIONAL**/** MODULACIÓN DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / MODULACIÓN DE EFECTOS DE LA SENTENCIA EN EL TIEMPO / VIGENCIA DE LA LEY / CONTRIBUCIÓN A FAVOR DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS / SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIAOBITER DICTUMAntes de realizar el examen del fondo del asunto, la Sala estima pertinente reiterar lo expuesto en la sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, frente a los efectos en el tiempo de las Sentencias C-464 y C-484 de 2020 de la Corte Constitucional. En dicha oportunidad, la Sección destacó que la Sentencia C-464 del 28 de octubre de 2020 declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión «y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios» del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 porque, según concluyó, contiene una indeterminación insuperable de los sujetos pasivos de la contribución especial. Además, esta providencia declaró la inconstitucionalidad con efectos diferidos de los demás incisos de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. De otro lado, el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-484 del 19 de noviembre de 2020 decidió «Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Dicha decisión expuso con detalle el alcance que tiene la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 con efectos inmediatos y hacia el futuro, pero precisó que «el tributo al que alude la disposición demandada se recauda de forma anual, y la presente sentencia se pronuncia antes de la causación de la misma para el año 2021. Por lo cual, es claro para este tribunal que los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas. Asimismo, la Corte destaca que los efectos hacia futuro de esta decisión de inexequibilidad, cubren las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020, incluidos aquellos tributos que se sirvan de los elementos establecidos por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020» (subraya la Sala). Además, precisó que «respecto de los efectos inmediatos y a futuro de esta decisión, a saber, a partir del período o anualidad 2021, los sujetos activos del tributo no se encuentran en un escenario incierto, ya que, ante la declaratoria de inexequibilidad de la modificación de la norma, se impone la consecuencia lógica de la plena vigencia del contenido normativo original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994». (subraya de la Sala). De las consideraciones transcritas resulta claro que los efectos de la sentencia, respecto de la inexequibilidad de todo el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, fueron determinados solo a partir del año 2021 y, al hilo de esto, precisó la Corte Constitucional que la causación de la contribución para el año 2020 constituía una «situación jurídica consolidada», lo que se traduce en que respecto de esa vigencia era plenamente aplicable el artículo 18 de la Ley 1955, aun en los eventos en que las autoridades administrativas fijen los elementos del tributo atendiendo los criterios definidos por el legislador para ese momento, los cuales fueron declarados inexequibles para la vigencia 2021 y posteriores.FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 - ARTÍCULO 85, LEY 1955 DE 2019 - ARTÍCULO 18, 314Problema jurídico: Se configura la excepción de cosa juzgada constitucional planteada por la CREG con fundamento en la sentencia C-484 de 2020 de la Corte Constitucional? Respuesta al problema jurídico: No La CREG sostuvo que los demandantes tratan de revivir el debate que fue resuelto con efectos de cosa juzgada constitucional por la Sentencia C-484 de 2020 porque alegan que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 no determinó adecuadamente los elementos del tributo. Para decidir este punto, se debe tener en cuenta que, como lo indicó esta Sección, la cosa juzgada materializa la obligatoriedad de las sentencias y su inmutabilidad, por lo que lo resuelto en un asunto impide su discusión posterior. De ahí que uno de sus presupuestos esenciales de configuración, reconocido en el artículo 303 del Código General del Proceso y en el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sea la identidad del objeto, el cual «comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada». Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la Sentencia C-484 de 2020 decidió la pretensión de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, mientras que en el proceso de la referencia se pretende la nulidad parcial del artículo 1° del Decreto 1150 de 2020 y total de las Resoluciones Nro. 238 y Nro. 241 del mismo año. En consecuencia, no existe identidad de objeto entre ambos procesos y, por lo tanto, no está probada la excepción propuesta por la CREG. De otro lado, la Sala pone de presente que el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la sentencia decidirá sobre lasexcepciones que se encuentren probadas, de oficio o a petición de parte. Además, el artículo 189 ibidem indica que las sentencias de nulidad producen efectos erga omnes, es decir que son de obligatorio acatamiento para todos los operadores jurídicos. De igual modo, esta última norma prevé que los fallos que niegan la nulidad de un acto administrativo también producirán efectos erga omnes, pero únicamente en relación con la causa petendi juzgada, esto es, por los mismos fundamentos de hecho y de derecho. Lo anterior es importante porque la Sala evidencia que la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, C.P. Milton Chaves García, declaró la nulidad total de la Resolución Nro. 241 de 2020 por violación al principio de irretroactividad de la ley tributaria. En consecuencia, la Sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada con relación a dicho acto administrativo.FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 187, 189, LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 303, LEY1955 DE 2019 - ARTÍCULO 18 ** CONTRIBUCIÓN A FAVOR DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS ** Problema jurídico:¿Se configura la excepción de cosa juzgada parcial respecto de la legalidad de los artículos 2.2.9.9.3., 2.2.9.9.7 y 2.2.9.9.10 del Decreto 1082 de 2015, modificados por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020, respecto de los cargos de nulidad i), iii) y v) de la demanda principal con fundamento en la sentencia de 23 de marzo de 2023, exp. 25439, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto ?Respuesta al problema jurídico: Si[S]e observa que esta Sección negó la nulidad simple de los artículos 2.2.9.9.2, 2.2.9.9.3, 2.2.9.9.6, 2.2.9.9.7, 2.2.9.9.10 y 2.2.9.9.13 del Decreto 1082 de 20152 (sic), adicionados por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020, en la sentencia de 23 de marzo de 2023, exp. 25439, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. En consecuencia, se procederá a verificar si existe identidad de causa petendi con el proceso de la referencia. Para estos efectos, como fue expuesto en los antecedentes, los actores de la demanda principal pretenden la nulidad de algunos apartes de los artículos 2.2.9.9.3, 2.2.9.9.7,2.2.9.9.9 y 2.2.9.9.10 del Decreto 1082 de 20152 (sic), adicionados por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020. De esta forma, se evidencia que controvierten un artículo que no fue objeto de examen por la sentencia del 23 de marzo de 2023, el 2.2.9.9.9. En consecuencia, no opera la cosa juzgada con relación a los cargos propuestos en contra de dicha disposición. Además, es útil tener presente que en el asunto de la referencia se discute la legalidad parcial del artículo 1 del Decreto 1150 de 2020 porque, a juicio de los demandantes, i) el Gobierno Nacional se extralimitó de sus funciones reglamentarias porque el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 no determinó con precisión los elementos de la contribución; ii) el artículo 2.2.9.9.7 no tenía autorización legal para disponer que la CREG podría liquidar la contribución especial para sujetos pasivos de la cadena de suministro de combustibles líquidos por el año 2020 tomando como referencia las apropiaciones presupuestales de los 3 años anteriores; iii) el artículo 2.2.9.9.10 previó que la CREG podría fijar la tarifa con base en los criterios del artículo 18 de la Ley 1955 a pesar de que fueron declarados inexequibles; iv) el parágrafo 1 de esa misma disposición estableció que los sujetos pasivos que no reportaran la información correspondiente podrán ser objeto «de las sanciones a que hubiere lugar», la cual resulta impreciso y desconoce los principios de legalidad y tipicidad de las sanciones; y v) los artículos 2.2.9.9.3 y 2.2.9.9.9 establecen, sin previsión legal y en desconocimiento del artículo 15 de la Constitución, que la CREG podrá determinar los mecanismos de reporte de información, así como los términos y condiciones para el cumplimiento de dicha obligación, a cargo de los sujetos pasivos de la cadena de suministro de combustibles líquidos. Por su parte, en los antecedentes de la sentencia de 23 de marzo de 2023, consta que la demandante alegó que fue violado al principio de legalidad por exceso de la facultad reglamentaria; el Decreto 1150 de 2020 contenía una categoría de sujetos pasivos adicionales a los previstos en la ley y con una definición indeterminada; el legislador no estableció la tarifa de la contribución especial ni el sistema y método para determinada, pues solo se refiere al valor del presupuesto neto; el artículo 2.2.9.9.13 viola el principio de igualdad por cuanto permitían la compensación de excedentes exclusivamente en cabeza de los sujetos pasivos de la cadena de combustibles; y existen actores del mercado sin antecedentes de intervención que deben soportar déficits de otros actores, generando inequidades contributivas contrarias a la naturaleza de la contribución. En lo relevante para este caso, en las consideraciones de la sentencia del 23 de marzo de 2023 se expuso que los artículos 2.2.9.9.3, 2.2.9.9.6 y 2.2.9.9.7 reglamentan obligaciones formales para la debida unificación del número de prestadores y sujetos registrables en el SUI, «así como procedimientos expresamente autorizados por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, vigente para el año 2020 por la inexequibilidad operante a partir de 2021. Dichas obligaciones y procedimientos son aplicables a la administración, fiscalización, cobro y recaudo de la contribución especial, y en todo pertinentes e idóneos para optimizar la liquidación y el fin último de recaudo a partir de información suficiente en bases de datos disponibles y efectivas» (subraya la Sala). Con relación al artículo 2.2.9.9.10, indicó que dicha norma «ordena aplicar los criterios establecidos en elnumeral 2 del artículo 85 de la ley 142 de 1994, imponiendo una remisión legal válida que faculta a los sujetos activos de la contribución para fijar la tarifa de la misma a partir del valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el año a financiar, incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión, y divisible por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior. El cuestionamiento sobre cualquiera de esos elementos legales que integran la regulación de la tarifa escapa al ámbito del medio de control de nulidad aquí ejercido, por no ser de suyo el examen formal ni material de los contenidos legislativos» (subraya la Sala). Como se observa, lo resuelto en la sentencia del 23 de marzo de 2023 tiene identidad de causa petendi con el cargo v) propuesto en la demanda principal, concretamente con relación al artículo 2.2.9.9.3, el cual versa sobre la determinación de mecanismos de reporte de información y la fijación de términos y condiciones para el cumplimiento de esa obligación, pues la providencia referida consideró que existía expresa autorización de la Ley 1955 para la vigencia 2020, entendiendo que los efectos de inconstitucionalidad únicamente operan a partir del 2021, según se explicó previamente. Así mismo ocurre con relación a los cargos i) y iii) de la demanda principal, esto con relación a los artículos 2.2.9.9.3, 2.2.9.9.7 y 2.2.9.9.10, en la medida que la sentencia del 23 de marzo de 2023 estimó que no hubo un exceso de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional porque reiteró el contenido de la Ley 1955 de 2019 en cuanto que faculta a los sujetos activos de la contribución para fijar la tarifa a partir del valor del presupuesto neto de la entidad. Por lo expuesto, la Sala declarará probada de oficio y de forma parcial la excepción de cosa juzgada frente a los artículos 2.2.9.9.3, 2.2.9.9.7 y 2.2.9.9.10 respecto de los cargos de nulidad i), iii) y v) de la demanda principal.FUENTE FORMAL: DECRETO 1082 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.9.9.3, 2.2.9.9.6, 2.2.9.9.7, 2.2.9.9.9,2.2.9.9.10, 2.2.9.9.13 , LEY 142 DE 1994 - ARTÍCULO 85 NUMERAL 2, LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO187, 189, LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 303, LEY 1955 DE 2019 - ARTÍCULO 18COSA JUZGADA PARCIAL**/** EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / CONTRIBUCIÓN A FAVOR DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / AGENTE PRESTADOR DE LA CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLE LÍQUIDO / SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO / CERTIFICACIÓN DEL CONTADOR PÚBLICO / CERTIFICACIÓN DEL REVISOR FISCAL / REPRESENTANTE LEGAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / INEXISTENCIA DE LA EXTRALIMITACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DECRETO REGLAMENTARIO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVOProblema jurídico: El Gobierno Nacional incurrió en extralimitación de la facultad reglamentaria en el artículo 2.2.9.9.9 del Decreto 1082 de 2025, modificado por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020?¿El artículo 2.2.9.9.9 estableció obligaciones relacionadas con el reporte de información sin tener autorización legal y en desconocimiento del artículo 15 de la Constitución? Respuesta al problema jurídico: NoPara estos efectos, la sala reiterará el criterio acogido en la sentencia de 23 de marzo de 2023, exp. 25439, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, en lo que resulte pertinente. Con relación al primer y al cuarto cargo de nulidad, la Sala advierte que el artículo 2.2.9.9.9 estableció la obligación de los sujetos pasivos de certificar la información financiera en condiciones de calidad e integralidad a más tardar el 30 de abril de cada vigencia en el SUI, de acuerdo con el marco contable aplicable y la taxonomía habilitada para cada sujeto, la cual deberá estar certificada por el representante legal y el contador o revisor fiscal como lo prevén los artículos 203 y 207 del Código de Comercio, la información presentada debe ser separada por cada servicio prestado. Además, indicó que los prestadores de la cadena de combustibles líquidos y del servicio de alumbrado público suministrarán la información en los formatos y mecanismos de defina la CREG. Al respecto, el parágrafo 1 del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que se reitera que conforme con la Sentencia C-484 de 2020 surte efectos por la vigencia 2020, otorgó competencia al Gobierno Nacional para reglamentar, entre otros, los «aspectos relacionados con obligaciones formales y de procedimiento». En concordancia, el parágrafo 3 ibidem indicó que los sujetos pasivos están obligados a reportar la información a más tardar el 30 de abril de cada vigencia «en el formato que para el efecto defina la CRA, la CREG y la SSPD a través del SUI». Como se observa, el artículo 2.2.9.9.9. no excede los límites de la potestad reglamentaria ni desconoce el artículo 15 de la Constitución porque regula las condiciones de presentación de la información contable certificada en los mismos términos que lo hizo el legislador, en concordancia con el criterio asumido por esta Sección en la sentencia del 23 de marzo de 2023. Este cargo de la demanda no prospera.FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 15, DECRETO 1082 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.9.9.9., DECRETO 410 DE 1971 - ARTÍCULO 203, 207, LEY 1955 DE 2019 - ARTÍCULO 18PARÁGRAFO 1CONTRIBUCIÓN A FAVOR DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / AGENTE PRESTADOR DE LA CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLE LÍQUIDO / BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / EXTRALIMITACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / BASE GRAVABLE ESPECIAL DEL IMPUESTO / DECRETO REGLAMENTARIO / DECLARATORIA DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVOProblema jurídico:¿El artículo 2.2.9.9.7 del Decreto 1082 de 2025, modificado por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020, carece de cobertura legal adecuada para establecer que la contribución a cargo de los prestadores de la cadena de combustibles líquidos por el año 2020 se determinará con las apropiaciones presupuestales de los 3 años anteriores? Respuesta al problema jurídico: SiRespecto al segundo cargo, tal como lo indicaron los demandantes, el parágrafo 1 del artículo2.2.9.9.7 establece que, para la vigencia 2020, la CREG podrá liquidar la contribución especial de los sujetos pasivos de la cadena de combustibles líquidos «tomando como referencia de los costos asociados a la actividad regulatoria de dicho sector, las apropiaciones presupuestales que venían siendo cubiertas con aportes del PGN, dentro del presupuesto total aprobado para la CREG, durante los últimos tres (3) años». Al cotejar dicha disposición con la redacción del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 se advierte que el legislador no hizo distinción alguna en la base gravable, pues únicamente contempló la ponderación de costos, gastos e ingresos de actividades ordinarias y complementarias de servicios con el total de ingresos ordinarios para todos los sujetos pasivos. Además, no puede perderse de vista que la base toma como referencia las apropiaciones presupuestales de los últimos tres años, circunstancia que no es procedente so pena de vulnerarse el principio de irretroactividad, en los términos expuestos en la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, C.P. Milton Chaves García. En consecuencia, el parágrafo 1º del artículo 2.2.9.9.7 del reglamento acusado excedió lo dispuesto en la ley, al prever una base gravable especial para los sujetos de la cadena de combustibles. Este cargo de la demanda, está llamado a prosperar.FUENTE FORMAL: DECRETO 1082 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.9.9.7. PARÁGRAFO 1, LEY 1955 DE 2019 -ARTÍCULO 18INFORMACIÓN FINANCIERA / AGENTE PRESTADOR DE LA CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLE LÍQUIDO / SANCIÓN POR NO PRESENTAR INFORMACIÓN / ALCANCE DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / POTESTAD REGLAMENTARIA / INEXISTENCIA DE LA EXTRALIMITACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / TIPICIDAD DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DECRETO REGLAMENTARIO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVOProblema jurídico: El parágrafo 1 del artículo 2.2.9.9.10 desconoció el principio de legalidad y tipicidad de las sanciones ?Respuesta al problema jurídico: No El tercer cargo de nulidad señala que el parágrafo 1 del artículo 2.2.9.9.10 desconoció el principio de legalidad y tipicidad de las sanciones al establecer que, cuando los sujetos pasivos no reporten información financiera, se podrán aplicar«las sanciones a que haya lugar». Para resolver, se observa que el parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 establece que no reportar la información en las condiciones y oportunidades fijadas «generará la imposición de las sanciones a que hubiere lugar». De esta forma, se evidencia que tampoco existió una un exceso de la facultad reglamentaria en este punto, pues cualquier irregularidad en la certeza de la sanción derivaría de la ley, cuyo cuestionamiento no es procedente en los procesos de simple nulidad, tal como lo puso de presente la sentencia del 23 de marzo de 2023. Este cargo tampoco prospera.FUENTE FORMAL: DECRETO 1082 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.9.9.10., LEY 1955 DE 2019 - ARTÍCULO 18 ** INFORMACIÓN CONTABLE** /** INFORMACIÓN FINANCIERA ** /** AGENTE PRESTADOR DE ** LA CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLE LÍQUIDO**/** RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / TARIFA DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / CONTRIBUCIÓN A FAVOR DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / FALTA DE DETERMINACIÓN DE LA BASE GRAVABLE DEL TRIBUTOProblema jurídico: La Resolución 238 de 2020, expedida por la CREG se ajusta a la legalidad? Respuesta al problema jurídico: No Para resolver sobre la legalidad de este acto, la Sala reitera que, con ocasión de la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, C.P. Milton Chaves García, se declaró la nulidad de la Resolución Nro. 241 de 2020 que regulaba la tarifa de la contribución especial para los sujetos pasivos de la cadena de combustibles líquidos. Al examinar el contenido dela Resolución Nro. 238 de 2020, se advierte que reglamenta “el procedimiento para la presentación de la información contable y financiera, el cálculo, la liquidación, el cobro, el recaudo y las acciones de fiscalización de la contribución especial a favor de la CREG para las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos.” Ahora, la tarifa es un elemento esencial para fijar y determinar el tributo, sin el cual no puede cuantificarse la obligación ni activarse debidamente el procedimiento para que el contribuyente ejerza su derecho de defensa. De esta forma, la Resolución Nro. 238 de 2020 está íntimamente relacionada con el contenido de la Resolución Nro. 241, por lo que carece de sentido que, ante la nulidad de la tarifa de la contribución especial para los sujetos pasivos de la cadena de combustibles líquidos, no sea declarada la nulidad del acto que regula el procedimiento para su liquidación. Por lo anterior, la Sala declarará la nulidad de la Resolución Nro. 238 de 2020. Se destaca que, ante la prosperidad de las pretensiones de la demanda sobre este punto, no es necesario efectuar un análisis sobre los demás motivos de inconformidad expuestos por los demandantes.FUENTE FORMAL: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS CREG, RESOLUCIÓN 241 DE 2020CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ASUNTO DE INTERÉS PÚBLICOProblema jurídico:¿Procede la condena en costas en el medio de control de nulidad? Respuesta al problema jurídico: NoNo se impondrá condena en costas porque en este proceso se ventiló un asunto de interés público, según lo prevé el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188Radicado: 11001-03-27-000-2021-00025-00 (25535)Demandante: César Camilo Cermeño Cristancho y otrosCONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTACONSEJERA PONENTE:MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)Referencia ** Nulidad** Radicación ** 11001-03-27-000-2021-00025-00 (25535)** Acumulado ** 11001-03-27-000-2021-00028-00 (25566)** Demandante ** CÉSAR CAMILO CERMEÑO CRISTANCHO Y OTROS** Demandado ** COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS CREG Y OTROS** Temas** Contribución artículo 18 Ley 1955 de 2019. Decreto 1150 de
- Resoluciones 238 y 241 de 2020 de la CREG. Cosa juzgada. Exceso de potestad reglamentaria.
SENTENCIA ANTICIPADA ** La Sala decide las demandas acumuladas de simple nulidad presentadas, por un lado, por César Camilo Cermeño Cristancho y Juan Pablo Fernández, y por el otro, por David Mauricio Jiménez Mejía, contra el Departamento Nacional de Planeación (en adelante DNP), el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Minas y Energía y la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante CREG). Las demandas acumuladas pretenden la nulidad parcial del artículo 1° del Decreto 1150 del 18 de agosto de 2020, proferido por el Gobierno Nacional, y la nulidad total de las Resoluciones Nro. 238 del 28 de diciembre y Nro. 241 del 31 de diciembre de 2020, expedidas por la CREG. ** ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
El Gobierno Nacional profirió el Decreto 1150 del 18 de agosto de 2020, que reglamentó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, norma que establece la contribución especial en favor de la CREG.
La CREG profirió la Resolución Nro. 238 del 28 de diciembre de 2020, que reglamentó el procedimiento
[«para la presentación de la información contable y financiera, el cálculo, la liquidación, el cobro, el recaudo y las acciones de fiscalización de la contribución especial a favor de la CREG para las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos».]
Esa misma entidad expidió la Resolución Nro. 241 del 31 de diciembre de 2020, que estableció
[«el porcentaje de la contribución especial que deben pagar las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos sometidas a la regulación de la Comisión de Regulación de Energía y Gas en el año 2020, y se dictan otras disposiciones».]
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL
En ejercicio del medio de control de simple nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley[1]
[Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57-1) 350-6700 ? Bogotá D.C. ? Colombia ] www.consejodeestado.gov.co
1437 de 2011), César Camilo Cermeño Cristancho y Juan Pablo Fernández (demanda principal) formularon las siguientes pretensiones:
*«A. Pretensiones principales
Se solicita respetuosamente se acceda a las siguientes pretensiones:
Que se declare la nulidad simple de la Resolución 238 de 2020 proferida por la CREG, cuyo texto se adjunta en los anexos de esta demanda.
Que se declare la nulidad simple de la Resolución 241 de 2020 proferida por la CREG, cuyo texto se adjunta en los anexos de esta demanda.
Que se declare la nulidad simple de los siguientes apartes resaltados (con negrilla y subrayas) del Artículo 1° del Decreto 1150 de 2020:
“Artículo 1°. Adiciónese el Capítulo 9 al Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, el cual quedará así:
CAPÍTULO 9
Procedimiento de Liquidación y Cobro de las Contribuciones Especiales a Favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y de la Contribución Adicional a Favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
(…)
[Artículo 2.2.9.9.3. Depuración de Información. Con el fin de Optimizar la liquidación y cobro de las contribuciones especiales de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, los sujetos activos de las mismas, compartirán la información de las bases de datos de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y las empresas reguladas obligadas a presentar información contable y financiera para la liquidación de la contribución especial, con el propósito de unificar el número de prestadores y sujetos regulados obligados a registrarse en el Sistema Único de Información (SUI) y reportar información financiera.]
*No obstante, a partir de la vigencia del presente artículo, el único medio válido para presentar y certificar información financiera, será el Sistema Único de Información (SUI) y el que se disponga para los prestadores de la cadena de combustibles líquidosy los prestadores del servicio alumbrado público por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Parágrafo. Para el caso de los combustibles líquidos y los prestadores del servicio de alumbrado público, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) determinará el número de prestadores obligados de la cadena para este concepto establecerá los mecanismos para el reporte de información contable y financiera y efectuará una liquidación independiente.
(…)
Artículo 2.2.9.9.7. Cobro, recaudo y aplicación del anticipo de las contribuciones especiales. El cobro de las contribuciones especiales se efectuará en dos etapas: i) la primera correspondiente al valor del anticipo o primer pago, necesario para garantizar el buen funcionamiento de los sujetos activos, cumplir con las metas establecidas, ejecutar las funciones legales y constitucionales y poder contar con los recursos necesarios para atender los compromisos presupuestales del primer semestre de la vigencia; y, ii) la segunda, correspondiente a la diferencia entre el valor liquidado y el valor del anticipo o primer pago.
Cada sujeto activo expedirá el acto administrativo en el que determine el porcentaje total y las condiciones para aplicar el anticipo o primer pago de la respectiva contribución especial, el cual se fijará en un monto máximo del sesenta por ciento (60%) del valor liquidado por concepto de contribución especial, correspondiente a la vigencia anterior y que haya quedado en firme.
[Parágrafo 1°. Para la vigencia 2020 la CREG podrá liquidar la contribución especial ** correspondiente a los sujetos pasivos de la cadena de combustibles líquidos, tomando como referencia de los costos asociados a la actividad regulatoria de dicho sector, las apropiaciones presupuestales que venían siendo cubiertas con]** aportes del PGN, dentro del presupuesto total aprobado para la CREG, durante ** los últimos tres (3) años.**
(…)
**Artículo 2.2.9.9.9. Información financiera. De conformidad con lo establecido en el ** parágrafo 3° del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, los sujetos pasivos de las contribuciones especiales están obligados a certificar la información financiera en condiciones de calidad e integralidad, a más tardar el treinta (30) de abril de cada vigencia, en el Sistema Único de Información (SUI) administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de acuerdo con el marco normativo contable aplicable y la taxonomía habilitada para cada sujeto, en los términos definidos por dicha Superintendencia.**De conformidad con lo previsto en los artículos 203 y 207 del Código de ** Comercio, la información financiera deberá ser certificada por el representante legal y el contador o revisor fiscal, según corresponda.**Parágrafo 1°. De acuerdo con las obligaciones previstas en el inciso 2 del artículo ** 18 de la Ley 142 de 1994, los prestadores deberán presentar la información financiera separada por cada uno de los servicios que presten. La misma debe ser preparada y certificada en condiciones de veracidad, oportunidad, confiabilidad, completitud y precisión.**Parágrafo 2°. Los sujetos pasivos de la cadena de combustibles líquidos y los ** prestadores del servicio de alumbrado público, certificarán la información financiera en los formatos y mecanismos que establezca la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) para tal fin.**Artículo 2.2.9.9.10. Tarifa de las contribuciones especiales. Una vez finalice el ** término para que los sujetos pasivos reporten la información financiera en el SUI, o en los formatos y mecanismos que establezca para el efecto la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) para los sujetos pasivos de la cadena de combustibles líquidos, los sujetos activos fijarán la tarifa de las contribuciones especiales de acuerdo con los criterios establecidos en numeral 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y con base en la información financiera certificada a la fecha del respectivo reporte de la información. La tarifa será de hasta el 1% de la base gravable.**Parágrafo 1°. Cuando los prestadores de servicios públicos domiciliarios o los ** sujetos pasivos de la cadena de combustibles líquidos y los prestadores del servicio de alumbrado público no reporten la información financiera en el SUI o en los formatos y mecanismos establecidos para el efecto por la CREG, según corresponda, la determinación de la tarifa se realizará con base en el último reporte de información financiera certificado bajo Normas de Información Financiera (NIF), el cual se actualizará aplicando el incremento del Índice de Precios al Consumidor (IPC) de cada año certificado por el DANE, más un (1) punto. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.Parágrafo 2°. Cuando la última información financiera reportada sea anterior a la ** vigencia 2018, la base gravable se determinará con la información disponible certificada.
(…)“.
Pretensiones subsidiarias
Si no se aceptan las súplicas principales de esta demanda, se solicita de manera respetuosa se acceda a las siguientes, en virtud de las evidentes nulidades que se desarrollan en este escrito:
Que se declare la nulidad simple de los Artículos 1, 2, 3, 5, 7, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17,
18, 19, 21, 22, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Resolución 238 de 2020 expedida por la CREG.
Que se declare la nulidad simple de los Artículos 1 y 2, así como el parágrafo primero del Artículo 3°, de la Resolución 241 de 2020 expedida por la CREG»[1] (negrilla y subrayado del original).
[1]
[Expediente principal, índice 2 de SAMAI, escrito de la demanda, páginas 4 a 6]
David Mauricio Jiménez Mejía, también en ejercicio del medio de control de nulidad del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (demanda acumulada), formuló las siguientes pretensiones:
*«PRIMERA PRETENSIÓN PRINCIPAL:
[Que se declare la nulidad por ilegalidad de las Resoluciones: Nro. 238 del 28 de diciembre de 2020, “Por la cual se reglamenta el procedimiento para la presentación de la información contable y financiera, el cálculo, la liquidación, el cobro, el recaudo y las acciones de fiscalización de la contribución especial a favor de la CREG para las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos”, y ** Nro. 241 del 31 de diciembre de 2020,* “Por la cual se señala el porcentaje de la contribución especial que deben pagar las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos sometidas a la regulación de la Comisión de Regulación de Energía y Gas del año 2020, y se dictan otras disposiciones” emitida por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS adscrita al MINISTERIO DE MINAS Y*]
[ENERGÍA, en la medida que se vulneran: i) los artículos 4 y 243 superior, por violación a la cosa juzgada constitucional, material y formal, en concordancia con los artículos 24-1 y 45 de la Ley 270 de 1996, el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, y el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, ** ii)* el artículo 150 (numeral*]
12) y el artículo 338 superior, inciso primero, segundo y tercero, por la violación al principio de legalidad y certeza tributaria; iii) los artículos 15, 89, 189-11 y 338 superior (previamente citado) por violación al principio de reserva de Ley en cabeza del Congreso de la República; ** iv)* el artículo 29 superior por violación al principio de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria.*
SEGUNDA PRETENSIÓN PRINCIPAL:
[Que se declare la SUSPENSIÓN PROVISIONAL ** de las Resoluciones: ** Nro. 238 del 28 de diciembre de 2020, “Por la cual se reglamenta el procedimiento para la presentación de la información contable y financiera, el cálculo, la liquidación, el cobro, el recaudo y las acciones de fiscalización de la contribución especial a favor de la CREG para las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos”, y ** Nro. 241 del 31 de diciembre de 2020,* “Por la cual se señala el porcentaje de la contribución especial que deben pagar las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos sometidas a la regulación de la Comisión de Regulación de Energía y Gas del año 2020, y se dictan otras disposiciones” emitida por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS adscrita al MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, como medida preventiva para evitar sus efectos de ilegalidad e inconstitucionalidad, con fundamento en los hechos y las violaciones al ordenamiento jurídico desarrollados en este escrito, teniendo en cuenta que la CREG continúa las acciones de liquidación y cobro del tributo a pesar de los graves reparos jurídicos que se exponen en este escrito, imponiendo la exigencia de pago a los sujetos pasivos de los actos que se demandan, provocando un posible detrimento patrimonial en contra de los*]
[contribuyentes»[2](negrilla del original).]
Para efectos de claridad, la Sala resumirá de forma separada los cargos de nulidad propuestos en la demanda principal (expediente 25535) y en la demanda acumulada (expediente 25566).
Normas violadas y concepto de la violación propuestos en la demanda principal (expediente 25535).
Los demandantes César Camilo Cermeño Cristancho y Juan Pablo Fernández invocaron como normas violadas los artículos 1, 2, 15, 29, 243 y 338 de la Constitución; y los artículos 3, 8 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Los cargos de nulidad se resumen así:
[Expediente acumulado, índice 2 de SAMAI, escrito de la demanda, páginas 2 a 3.]
Falta de competencia y violación del artículo 338 de la Constitución.
Señalaron que la Sentencia C-484 de 2020 declaró inconstitucional el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 porque desconoció el principio de certeza tributaria debido a que: *i)*no estableció los parámetros para definir los costos o beneficios que serían cubiertos por la contribución especial y *ii)*la base gravable y la tarifa no fueron determinados por el legislador porque se definían con relación a los gastos de funcionamiento, entendido de forma amplia como todo el presupuesto de la entidad, sin limitarlo al equivalente de lo que cuesta prestar el servicio público. Además, indicaron que la Corte concluyó que el artículo en mención delegó al ejecutivo la determinación de los elementos del tributo, competencia que está reservada al legislador por mandato del artículo 338 de la Constitución.
Por lo anterior, a juicio de los demandantes, los actos acusados no se limitaron a reglamentar el tributo, sino que lo crearon, pues llenaron vacíos normativos que dejó la ley, lo que supone una extralimitación en las funciones de las demandadas.
De otro lado, afirmaron que se observa la manifiesta violación del artículo 338 de la Constitución. Así, sostuvieron que el artículo 1° del Decreto 1150 de 2019 adicionó el artículo 2.2.9.9.7 al Decreto 1082 de 2015, en el que dispuso que la CREG podría liquidar la contribución especial para los sujetos pasivos de la cadena de suministro de combustibles líquidos por el año 2020 tomando como referencia las apropiaciones presupuestales que fueron cubiertas con el Presupuesto General de la Nación de los últimos 3 años, lo cual no fue previsto por el legislador. Además, el artículo 2.2.9.9.10 señaló que la CREG podría fijar la tarifa con base en los criterios del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, a pesar que fueron declarados inconstitucionales por violar el artículo 338 de la Constitución.
Respecto de la Resolución Nro. 238 de 2020, afirmaron que es ilegal porque: *i)*el artículo 2 reproduce la fórmula del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para determinar los gastos que serán recuperados, la cual carece de certeza; *ii)*el artículo 3 indica que todos los ingresos de la CREG provendrán de la contribución, sin limitarse al costo de servicio; *iii)*el parágrafo transitorio del artículo 21 reproduce la fórmula del Decreto 1150 de 2020 para determinar la contribución especial, la cual no fue fijada por la ley;
*iv)*las normas de procedimiento establecen sanciones que no fueron previstas por el legislador e, incluso, incurren en el absurdo de afirmar que quien no presenta información es omiso del tributo, lo que supone una equivalencia improcedente con la presentación de una declaración; y *v)*todas las menciones a las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos son ilegales porque no hay una adecuada definición de los elementos básicos del tributo.
Frente a la Resolución Nro. 241 de 2020, los actores consideraron que los artículos 1, 2 y 3 son nulos porque *i)*establecen que la contribución especial debe cubrir todo el presupuesto de la CREG y *ii)*la entidad tomó su presupuesto total y, con base en eso, fijó la tarifa del tributo con base en la fórmula del Decreto 1150, que los actores insisten que es un criterio ilegal, pues los gastos a recuperar son indeterminados.
Falsa motivación de las Resoluciones Nro. 238 y Nro. 241 de 2020.
Se refirieron a la falsa motivación de derecho. Sostuvieron que las resoluciones Nro.
238 y Nro. 241 de 2020 son nulas por tres motivos.
Para explicar el primero, aseguraron que la Sentencia C-484 fue proferida el 19 de
noviembre de 2020 y declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. No obstante, la CREG emitió las resoluciones acusadas el 28 y el 31 de diciembre del mismo año, luego de la expedición de la sentencia de constitucionalidad. Por lo anterior, incurrieron en falsa motivación de derecho al fundamentarse en una norma superior que había sido expulsada del ordenamiento jurídico colombiano.
Respecto al segundo motivo, indicaron que el artículo 45 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 señala que las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro, a menos que expresamente se indique lo contrario. En este caso, la Sentencia C-484 de 2020 señaló que no surtía efectos frente a situaciones jurídicas consolidadas antes de su expedición, postura que es
acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado[3]. Insistió en que la tarifa de la contribución en favor de la CREG fue fijada luego de la expedición de la sentencia de inexequibilidad, por lo que no podía existir una situación jurídica consolidada previa, pues sin la fijación de ese elemento no procedía la liquidación del tributo.
Agregaron que las liquidaciones de la CREG eran susceptibles de reposición y, por ende, las liquidaciones emitidas luego del 31 de diciembre de 2020 constituían situaciones jurídicas no consolidadas, pues podían debatirse ante las autoridades administrativas y judiciales. Acotaron que dichas liquidaciones fueron afectadas por el fallo de inexequibilidad y que la contribución solo podía causarse luego del 31 de diciembre de 2020, fecha en la cual ya existía la sentencia.
En cuanto al tercer motivo, los actores afirmaron que las resoluciones acusadas hacen referencia a la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pero la versión original de dicha norma no establecía que los prestadores de la cadena de combustibles líquidos eran sujetos pasivos del tributo. Por este motivo
es que la CREG determinó la contribución en su favor por los años 2017 a 2019[4] únicamente para las entidades del sector eléctrico y del sector de gas natural y licuado. Tanto es así que, según los demandantes, la Resolución Nro. 039 de 2017 determinó que los costos de la regulación de combustibles líquidos debían ser obtenidos del presupuesto general de la Nación.
Falta de competencia para establecer sanciones.
Los actores señalaron que otro motivo por el que la Sentencia C-484 de 2020 declaró inconstitucional el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 es que no determinó de forma precisa las conductas sancionables. Hicieron mención al derecho fundamental al debido proceso y a la Sentencia C-092 de 2018 de la Corte Constitucional.
Sostuvieron que el artículo 2.2.9.9.10 adicionado por el Decreto 1150 de 2019 y las Resoluciones Nro. 238 y 241 de 2020 trataron de subsanar esta omisión porque establecieron sanciones que no fueron previstas por el legislador. En consecuencia, los actos acusados son nulos debido a que fueron proferidos por autoridad incompetente para establecer sanciones, por infracción de la norma superior al no
En este punto los actores citaron las siguientes providencias, que también fueron identificadas solo con la siguiente información: *i)*Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 24164. Sentencia de 2019; *ii)*Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 19840. Sentencia de 2016; y *iii)*Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 19938. Sentencia de 2016.
Según los actores, estas liquidaciones fueron realizadas mediante las Resoluciones Nro. 162 de 2017, Nro. 139 de 2018 y Nro. 197 de 2019.
Puntos clave
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Antes de realizar el examen del fondo del asunto, la Sala estima pertinente reiterar lo expuesto en la sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, frente a los efectos en el tiempo de las Sentencias C-464 y C-484 de 2020 de la Corte Constitucional. En dicha oportunidad, la Sección destacó que la Sentencia C-464 del 28 de octubre de 2020 declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión «y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios» del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 porque, según concluyó, contiene una indeterminación insuperable de los sujetos pasivos de la contribución especial. Además, esta providencia declaró la inconstitucionalidad con efectos diferidos de los demás incisos de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. De otro lado, el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-484 del 19 de noviembre de 2020 decidió «Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Dicha decisión expuso con detalle el alcance que tiene la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 con efectos inmediatos y hacia el futuro, pero precisó que «el tributo al que alude la disposición demandada se recauda de forma anual, y la presente sentencia se pronuncia antes de la causación de la misma para el año 2021. Por lo cual, es claro para este tribunal que los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas. Asimismo, la Corte destaca que los efectos hacia futuro de esta decisión de inexequibilidad, cubren las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020, incluidos aquellos tributos que se sirvan de los elementos establecidos por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020» (subraya la Sala). Además, precisó que «respecto de los efectos inmediatos y a futuro de esta decisión, a saber, a partir del período o anualidad 2021, los sujetos activos del tributo no se encuentran en un escenario incierto, ya que, ante la declaratoria de inexequibilidad de la modificación de la norma, se impone la consecuencia lógica de la plena vigencia del contenido normativo original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994». (subraya de la Sala). De las consideraciones transcritas resulta claro que los efectos de la sentencia, respecto de la inexequibilidad de todo el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, fueron determinados solo a partir del año 2021 y, al hilo de esto, precisó la Corte Constitucional que la causación de la contribución para el año 2020 constituía una «situación jurídica consolidada», lo que se traduce en que respecto de esa vigencia era plenamente aplicable el artículo 18 de la Ley 1955, aun en los eventos en que las autoridades administrativas fijen los elementos del tributo atendiendo los criterios definidos por el legislador para ese momento, los cuales fueron declarados inexequibles para la vigencia 2021 y posteriores.
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Problema jurídico: Se configura la excepción de cosa juzgada constitucional planteada por la CREG con fundamento en la sentencia C-484 de 2020 de la Corte Constitucional? Respuesta al problema jurídico: No La CREG sostuvo que los demandantes tratan de revivir el debate que fue resuelto con efectos de cosa juzgada constitucional por la Sentencia C-484 de 2020 porque alegan que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 no determinó adecuadamente los elementos del tributo. Para decidir este punto, se debe tener en cuenta que, como lo indicó esta Sección, la cosa juzgada materializa la obligatoriedad de las sentencias y su inmutabilidad, por lo que lo resuelto en un asunto impide su discusión posterior. De ahí que uno de sus presupuestos esenciales de configuración, reconocido en el artículo 303 del Código General del Proceso y en el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sea la identidad del objeto, el cual «comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada». Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la Sentencia C-484 de 2020 decidió la pretensión de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, mientras que en el proceso de la referencia se pretende la nulidad parcial del artículo 1° del Decreto 1150 de 2020 y total de las Resoluciones Nro. 238 y Nro. 241 del mismo año. En consecuencia, no existe identidad de objeto entre ambos procesos y, por lo tanto, no está probada la excepción propuesta por la CREG. De otro lado, la Sala pone de presente que el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la sentencia decidirá sobre las
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excepciones que se encuentren probadas, de oficio o a petición de parte. Además, el artículo 189 ibidem indica que las sentencias de nulidad producen efectos erga omnes, es decir que son de obligatorio acatamiento para todos los operadores jurídicos. De igual modo, esta última norma prevé que los fallos que niegan la nulidad de un acto administrativo también producirán efectos erga omnes, pero únicamente en relación con la causa petendi juzgada, esto es, por los mismos fundamentos de hecho y de derecho. Lo anterior es importante porque la Sala evidencia que la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, C.P. Milton Chaves García, declaró la nulidad total de la Resolución Nro. 241 de 2020 por violación al principio de irretroactividad de la ley tributaria. En consecuencia, la Sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada con relación a dicho acto administrativo.
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Problema jurídico:¿Se configura la excepción de cosa juzgada parcial respecto de la legalidad de los artículos 2.2.9.9.3., 2.2.9.9.7 y 2.2.9.9.10 del Decreto 1082 de 2015, modificados por el artículo 1 del Decreto 1150 de 2020, respecto de los cargos de nulidad i), iii) y v) de la demanda principal con fundamento en la sentencia de 23 de marzo de 2023, exp. 25439, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto ?Respuesta al problema jurídico: Si
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Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
Antes de realizar el examen del fondo del asunto, la Sala estima pertinente reiterar lo expuesto en la sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, frente a los efectos en el tiempo de las Sentencias C-464 y C-484 de 2020 de la Corte Constitucional. En dicha oportunidad, la Sección destacó que la Sentencia C-464 del 28 de octubre de 2020 declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión «y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios» del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 porque, según concluyó, contiene una indeterminación insuperable de los sujetos pasivos de la contribución especial. Además, esta providencia declaró la inconstitucionalidad con efectos diferidos de los demás incisos de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. De otro lado, el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-484 del 19 de noviembre de 2020 decidió «Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Dicha decisión expuso con detalle el alcance que tiene la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 con efectos inmediatos y hacia el futuro, pero precisó que «el tributo al que alude la disposición demandada se recauda de forma anual, y la presente sentencia se pronuncia antes de la causación de la misma para el año 2021. Por lo cual, es claro para este tribunal que los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas. Asimismo, la Corte destaca que los efectos hacia futuro de esta decisión de inexequibilidad, cubren las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020, incluidos aquellos tributos que se sirvan de los elementos establecidos por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020» (subraya la Sala). Además, precisó que «respecto de los efectos inmediatos y a futuro de esta decisión, a saber, a partir del período o anualidad 2021, los sujetos activos del tributo no se encuentran en un escenario incierto, ya que, ante la declaratoria de inexequibilidad de la modificación de la norma, se impone la consecuencia lógica de la plena vigencia del contenido normativo original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994». (subraya de la Sala). De las consideraciones transcritas resulta claro que los efectos de la sentencia, respecto de la inexequibilidad de todo el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, fueron determinados solo a partir del año 2021 y, al hilo de esto, precisó la Corte Constitucional que la causación de la contribución para el año 2020 constituía una «situación jurídica consolidada», lo que se traduce en que respecto de esa vigencia era plenamente aplicable el artículo 18 de la Ley 1955, aun en los eventos en que las autoridades administrativas fijen los elementos del tributo atendiendo los criterios definidos por el legislador para ese momento, los cuales fueron declarados inexequibles para la vigencia 2021 y posteriores.
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
11001-03-27-000-2021-00025-00(25535)_20240315.md - Fuente oficial: Consulta institucional