Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 12616 de 2003
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: No especificado
Expediente / Radicado: 12616 / “
Fecha: 2003-03-06
Decisión: Nulidad parcial
Demandado: DIAN
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: Violación de los artículos 32, 34, 39 (Reformado por el artículo 4º de la Resolución 1799 de 1995) , 47, 48 y 60 de la Resolución 770 de 1995 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (estatuto_t…
Texto completo de la providencia
mil tres (2003)
CONSEJERA PONENTE : MARIA INES ORTIZ BARBOSA ** ACTOR :** CORPORACION COLOMBIANA DE AHORRO Y
VIVIENDA DAVIVIENDA (Hoy BANCO DAVIVIENDA)
DEMANDADO : NACIÓN - DIAN -** REFERENCIA :** Apelación sentencia de junio 6 de 2001, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en juicio de
nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos
administrativos que impusieron sanción por extempo-
raneidad en la entrega de información. Segundo
semestre de 1996.
FALLO
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra la sentencia de junio 6 de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las pretensiones de la demanda instaurada contra los actos administrativos que le impusieron a DAVIVIENDA sanción por extemporaneidad en la entrega de información en medios magnéticos y paquetes correspondiente a los recaudos efectuados durante el período comprendido entre el 1º de julio de 1996 y el 31 de diciembre del mismo año.
La Subdirección de Recaudación de la DIAN formuló el pliego de cargos No. 0026 de 9 de junio de 1998 en el cual señaló que DAVIVIENDA incurrió en 96.659 días de extemporaneidad en la entrega de paquetes y cintas magnéticas relacionados con los recaudos de tributos efectuados entre el 10 de julio y el 31 de diciembre de 1996.
Mediante Resolución No 0573 de 29 de enero de 1999 la Subdirección de Recaudación de la DIAN aceptó parcialmente los argumentos expuestos por DAVIVIENDA al responder el pliego de cargos e impuso una sanción de $730.117.741 correspondiente a 57.006 días de extemporaneidad.
Por Resolución No 4405 de 9 de junio de 1999 la misma dependencia aceptó como desvirtuados un total 4.081 días de extemporaneidad y en consecuencia modificó la sanción a la suma de 150.000 por día.
El Banco de Davivienda por medio de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones Nos. 0573 de 25 de enero de 1999 y 4405 de 9 de junio de 1999 proferidas por el Subdirector de Recaudación de la DIAN en la cual solicitó que se declare improcedente la sanción impuesta.
Formula contra los actos demandados los cargos que se resumen a continuación:
1. Violación de los artículos 32, 34, 39 (Reformado por el artículo 4º de la Resolución 1799 de 1995) , 47, 48 y 60 de la Resolución 770 de 1995 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y 676 del Estatuto Tributario.
Las normas imponen la obligación a las entidades recaudadoras de entregar a la Administración la información relacionada con los recaudos que efectúen y que consiste en documentos recepcionados y cintas magnéticas en donde se encuentra gravada la información.
Para efectos de la identificación y agrupación de la información el factor determinante es la fecha de recaudo, la cual sirve como punto de partida para el cómputo del término para su entrega y como elemento identificador de toda la información que en un determinado plazo debe ser entregada por haber sido recaudada en un mismo día.
Así las cosas todos los documentos y grabaciones en medio magnético que se refieran a recaudos de un mismo día, conforman la información que DAVIVIENDA debe entregar en el plazo señalado y debe entenderse que la obligación de entrega se cumple en la fecha de su recibo por la Administración.
Las normas contemplan la posibilidad de hacer la entrega por paquetes (en el caso de declaraciones y recibos en pago) y cintas magnéticas (en el caso de información gravada), pero ello no significa que la información se divida según el número de paquetes o cintas, pues siempre se identifican por la fecha de recaudo y tienen la misma fecha límite de entrega.
Concluye que la sanción establecida por cada día de retardo en el artículo 676 del Estatuto Tributario, sólo será calculable respecto de la entrega del total de documentos recibidos en un día determinado o de la información en medios magnéticos que ha debido suministrarse respecto de ese día
Trascribe apartes de las sentencias de esta Corporación de 18 de abril de 1994, expediente 9297 y del Tribunal de Cundinamarca de 22 de mayo de 1996.
Considera improcedente el criterio de la administración según el cual el cómputo de extemporaneidad se realiza por cada paquete de documentos y no por cada día de recaudo, razonamiento que vulnera las normas que establecen la sanción.
2. Falta de aplicación del artículo 13 de la Constitución Nacional sobre el derecho a la igualdad al momento de calcular la sanción y del 676 del Estatuto Tributario.
Señala que las cifras utilizadas por la administración en la aplicación de la fórmula que dice tomar como mecanismo de graduación de la sanción no son correctas y que Davivienda recibió un tratamiento desigual respecto de las demás entidades recaudadoras, en particular la cifra de 500 que usada en la fórmula a diferencia de la de 1000 que utilizó la administración para sancionar la extemporaneidad de las otras entidades en los inicios de sus respectivas actividades de recaudo lo que trajo como resultado, sanciones notoriamente inferiores a la impuesta a la actora. Por esta razón considera que se le debe aplicar respecto de los recaudos efectuados durante el período indicado, el mismo tratamiento que a las demás entidades recaudadoras cuando apenas comenzaban a ejercer estas funciones.
Con este procedimiento además del derecho a la igualdad se viola el artículo 676 del estatuto Tributario que establece una gradualidad de la sanción.
- Violación del artículo 676 del Estatuto Tributario.
Argumenta que se transgrede esta disposición porque se le endilgan a DAVIVIENDA días de extemporaneidad realmente no incurridos por esta, si se tiene en cuenta que la administración se toma un excesivo número de días, en algunos casos meses e incluso años para revisar los documentos en medio magnético y hacer las observaciones, días que no pueden ser considerados como extemporáneos a cargo de la demandante. No puede pasarse por alto que ya se había cumplido la obligación de entrega de la información dentro del término previsto para ello, razón por la cual no es dable sancionarla por una extemporaneidad que no existe.
- Violación por indebida aplicación de los artículos 60 y 61 de la Resolución 770 de 1995 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Nacional.
Funda la acusación en que para las irregularidades supuestamente cometidas por DAVIVIENDA la sanción debió aplicarse con criterios de proporcionalidad y además acreditar los perjuicios que soportan su imposición punto sobre el cual citó y transcribió parcialmente la sentencia de la Corte Constitucional C-160 de 1998 en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.
LA NACIÓN, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, se opuso a las pretensiones de la demanda y solícita que se denieguen.
1.- Se refiere a los artículos 676 del Estatuto Tributario y 32, 39 y 47 de la Resolución 770 de 1995 para señalar que la obligación de las entidades recaudadoras, se entiende cumplida con la entrega de cada paquete o cinta magnética correspondiente a la grabación de la información del recaudo de un mismo día.
No es cierto que se esté dividiendo la obligación, pues si bien la entrega de la información es un todo, el índice de cumplimiento depende del número de paquetes entregado extemporáneamente frente al total entregado por la entidad recaudadora.
Explica que la sanción se debe calcular en forma independiente por cada paquete y cinta magnética entregada extemporáneamente, aunque corresponda a información recibida un mismo día de recaudo, calculada a partir de la fecha límite de entrega hasta cuando cumpla la obligación.
Respalda lo anterior con citas de sentencias de esta Sala de 15 de agosto de 1997, C.P. Dra. Consuelo Sarriá Olcos, Expediente No. 8371.y 9 de junio de 1998, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla, Expediente 8832.
2.- En lo atinente al cargo de violación del artículo 13 de la Constitución Nacional 676 del Estatuto Tributario afirma que no está probado que Davivienda recibió un trato diferente al de las otras entidades. Agrega que se les aplicó el factor 500 cuando incurrieron en extemporaneidad en la entrega de su información. Además la administración tuvo en cuenta que la demandante había obtenido por primera vez autorización para ingresar al sistema de recepción y recaudo y que se estaba acomodando al ejercicio de sus nuevas funciones.
- – Expresa que en el proceso de aplicación de la sanción se acató lo dispuesto en los artículos 60 y 61 de la Resolución 770 de 1995 pues se determinó conforme a lo establecido en el Estatuto Tributario y se tuvo en cuenta en su liquidación la proporción entre el volumen de los documentos recibidos por el demandante y el total de los recepcionados por las entidades autorizadas para recaudar en el mismo período a sancionar.
Sostiene además que el incumplimiento en el envío de la información le causa perjuicio a la administración pues le impide cumplir los fines a que alude el artículo 209 de la Constitución, además de retardar el ejercicio de la actividad fiscalizadora de las oficinas de impuestos, la cual parte de la información suministrada por los contribuyentes a través de las entidades recaudadoras.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia apelada denegó las súplicas de la demanda por considerar que la administración al imponer mediante los actos acusados la sanción por extemporaneidad tuvo en cuenta la fecha de recaudo, la de presentación de cada paquete y de cada cinta, la límite para la entrega de unos y otros y liquidó la sanción por cada día de retardo en relación con cada uno de ellos.
Advierte que no encontró que el ente fiscal haya incurrido en quebranto del artículo 13 de la Constitución pues no existe en el proceso prueba que demuestre que la fórmula utilizada por la Administración difiera de la aplicada para sancionar la extemporaneidad de otras entidades recaudadoras por el período por el cual se impone la sanción a la actora, máximo cuando se le aplicó el beneficio consagrado en el artículo 63 de la Resolución No 0770 de 1995 para las que obtuvieran por primera vez la autorización para ingresar al sistema de recepción y recaudo, es decir la exoneración de sanciones durante los primeros tres meses.
En lo que se refiere a la violación del debido proceso observa que la Administración antes de imponer la sanción profirió pliego de cargos, en cuanto a la graduación de la misma acató lo dispuesto en el artículo 676 del Estatuto Tributario que la faculta para imponer una sanción hasta $150.000 y además atendió la proporcionalidad de que trata el artículo 61 de la citada Resolución.
Inconforme con la decisión del Tribunal el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación para que se revoque la sentencia, se declare la nulidad de los actos administrativos demandados y se restablezca el derecho a Davivienda.
Controvierte la interpretación del Tribunal y de la Administración en el sentido de que la extemporaneidad se calcula respecto de cada paquete o cinta y no como lo ha sostenido el Banco, según la fecha del recaudo. El artículo 676 del Estatuto Tributario, como lo han advertido los fallos del Consejo de Estado, en ningún momento precisa que los días extemporáneos se refieren a cada documento, o paquete de un mismo día y afirma que es simplemente una interpretación o suposición decir que otras normas hacen referencia al método de entrega de información por paquetes.
Insiste en la violación al derecho a la igualdad, toda vez que según se aprecia en la demanda, la desigualdad que alega el Banco no es el tratamiento en el mismo período sino la que existió entre el plazo que dio la Administración a Davivienda en sus primeros años de ejercicio de su función de recaudo y la que dio a las demás entidades recaudadoras en sus respectivos primeros años de ejercicio de dicha actividad. Es decir para los años siguientes a 1989, primer año en que iniciaron sus actividades de recaudo y hasta 1995 a estas entidades se les aplicó un factor de graduación de 1000 mientras que a Davivienda que las principió paulatinamente en el segundo semestre de 1996, se le aplicó uno de 500, lo que ocasionó un tratamiento mas severo.
Por último reitera que las normas que confieren a la Administración la facultada sancionadora contemplan la posibilidad de graduar la multa a imponer lo cual se manifiesta en la expresión “hasta” del artículo 767 del Estatuto Tributario. La gradualidad y la proporcionalidad tiene fundamento en la aplicación de los principios generales que rigen el debido proceso, contemplados en el artículo 29 de la Constitución Nacional de tal forma que la sanción corresponda a la conducta realizada la que debe ser analizada teniendo en consideración aspectos como la inexperiencia absoluta, el elemento volitivo e intencional de Davivienda y los perjuicios que efectivamente se le causan a la Administración.
-
Cuando incumplen los términos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para entregar a la administración de impuestos los documentos recibidos.
-
Cuando incumplen con la entrega de la información en medios magnéticos, dentro del plazo y los lugares señalados para el efecto.
En desarrollo de este precepto, la Resolución 770 de 1995, artículos 37 y 39, establece un término perentorio de días hábiles siguientes a la recepción o recaudo para la entrega de los paquetes originales de formularios de declaraciones tributarias y/o recibos oficiales según se trate de grandes contribuyentes o de otros contribuyentes, junto con sus planillas de control del formato de envío.
Agrega que los artículos 47 y 48 de la citada Resolución determinan que la información en medios magnéticos correspondiente a impuestos nacionales debía ser entregada en la ciudad que se designe dentro de los días hábiles siguientes a la recepción o recaudo, según la clasificación de los contribuyentes.
Sostiene que un estudio sistemático de la Resolución mencionada y de la 154 de 1988 llevan a la conclusión de que la Administración se ajustó a derecho toda vez que el desarrollo operativo y práctico de la información suministrada por las entidades recaudadoras se realiza a través de paquetes claramente distinguidos y particularizados, por tipo de documento, de tal forma que una vez vencido el plazo concedido en la resolución para que sea allegado oportunamente se genera extemporaneidad por cada paquete contentivo de la información omitida. Respalda lo anterior con apartes de la sentencia de 27 de agosto de 1999, C.P. Germán Ayala Mantilla exp. 9250.
Advierte que la obligación que asumió el Banco surge de un convenio bilateral con la DIAN. La responsabilidad es de tipo objetivo como todas las obligaciones bancarias y por lo mismo no puede buscar causales de exoneración como si se tratara de responsabilidad subjetiva.
Por último dice que en la sanción impuesta se atendió al principio de gradualidad, pues para su liquidación se tuvo en cuenta para atenuarla la proporción entre el número de documentos reportados por el Banco y el total de documentos de las entidades autorizadas para recaudar durante el período sancionado.
Por lo anterior solicita confirmar la sentencia apelada.
La parte demandante no intervino en esta oportunidad procesal.
La Señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación considera que debe revocarse la sentencia apelada y en su lugar modificar la sanción en el sentido de que todos los días de retardo no se establezcan por el número de paquetes y para su fijación se apliquen los criterios de proporcionalidad y gradualidad.
Estima que la tesis en que se fundamenta el Tribunal y que fue expuesta por el Consejo de Estado en las sentencias que profirió en los procesos 8871 de 15 de agosto de 1997 y 8832 de 19 de junio de 1998, merece ser sometida a una revisión porque a su juicio contradice el sentido y el texto del artículo 676 del Estatuto Tributario y en algunos casos concretos, podría conducir a un desconocimiento de las reglas del debido proceso.
Aclara que en materia de sanciones, éstas, los hechos sancionables y el procedimiento para imponerlas, deben estar expresamente consagrados en la ley (como garantía constitucional – art. 29), y su existencia no puede “colegirse” o deducirse de circunstancias o de razonamientos o apreciaciones personales o subjetivas. De estos principios se aparta la sentencia de 15 de agosto de 1997 al “inferirde la Resolución 0770 de 22 de marzo de 1995 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público , que los diferentes paquetes que contengan la documentación recibida en un mismo día y que sean entregados también en un mismo día, después de haberse vencido el término legal para la entrega”son los determinantes en el cómputo de los días extemporáneos, a razón de un día por cada uno de los paquetes o información en medio magnético de un mismo día” es decir, que si toda la documentación recaudada en un mismo día se guarda en varios paquetes y estos se entregan todos en una misma fecha, un día después, o dos o mas etc., del vencimiento del término para la entrega, la extemporaneidad no será de uno, dos o mas días por toda la documentación agrupada en los paquetes, sino por cada uno de ellos.
Aduce que según esta tesis, el hecho sancionable no es la entrega extemporánea de toda la documentación recibida en un mismo día, sino la entrega extemporánea, hecha también en un mismo día, de todos los paquetes en que se ha distribuido aquélla y los días en que se produjo la extemporaneidad se cuentan en referencia a cada paquete y no en relación con toda la documentación, pero esas “disposiciones” en el régimen sancionatorio no se establecen expresamente en la ley, en este caso el artículo 676 del Estatuto Tributario, sino que se “infieren” no de la ley sino de un acto administrativo.
Se refiere igualmente a la sentencia de 19 de junio de 1998 y dice que en ella se expusieron varios planteamientos en cierto sentido contradictorios, pues por una parte se sostuvo que la extemporaneidad se determina por cada paquete y de otro lado, que la misma se determina en relación con toda la documentación correspondiente a un mismo día en que sea entregada, en uno o mas paquetes en una misma fecha, pero si los paquetes en los que se encuentra distribuida esa documentación son entregados extemporáneamente, y en diferentes fechas, es obvio que solamente en este caso, la extemporaneidad se establece en forma independiente, en relación con cada paquete.
Afirma que la tesis correcta porque refleja el sentido de la ley y no hace mas gravosa la situación de la entidad recaudadora, es la que sostiene que la extemporaneidad se determina en relación con toda la documentación correspondiente al día en que debe ser entregada, en uno o mas paquetes, en una misma fecha, aunque debe aclararse que si los paquetes en que se encuentra distribuida esa documentación son entregados fuera del término legal y en diferentes fechas, la extemporaneidad se determina, en forma independiente, en relación con cada paquete.
Señala que el artículo 676 del Estatuto Tributario contiene disposiciones diferentes, por una parte establece como hecho sancionable el incumplimiento de los términos para entregar los documentos recibidos, de otro faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público , únicamente para fijar los términos de entrega, y por día de retraso ” obviamente en la entrega de “los documentos recibidos”. Estos pueden entregarse en un paquete, en dos o en mas.
De conformidad con lo anterior considera que se debe acceder a las peticiones de la demanda, en aquellos casos en los que los actos acusados hayan establecido los días de retardo con fundamento en el número de paquetes entregados extemporáneamente.
En lo que atañe a la supuesta violación del principio de igualdad comparte la apreciación del Tribunal en el sentido de que no se aportó prueba alguna que demuestre que la fórmula utilizada por la Administración, incluido el factor 500 difiera de la aplicada para multar a otras entidades por el período por el cual se impone la sanción al banco actor. Igualmente comparte la afirmación del a quo según la cual no puede aceptarse la petición de que se excluyan del cálculo de la extemporaneidad determinadas cintas porque el demandante no indica cuáles son las que la sociedad entregó oportunamente y cuáles las devueltas por la Administración para ser corregidas.
En relación con la graduación observa que el articulo 676 del Estatuto Tributario establece que la sanción por entrega extemporánea en un día podrá ser “hasta de” 150.000 (para 1996), por cada día de retraso. Lo anterior indica que la Administración debe graduar o dosificar la sanción, de acuerdo a las situaciones especiales del caso y por razones de justicia.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos que impusieron al Banco DAVIVIENDA en su calidad de entidad recaudadora, sanción por la suma de $677.849.374 por incurrir en una extemporaneidad de 52.925 días en la entrega de la información tributaria correspondiente al período comprendido entre el 1º de julio y el 31 de diciembre de 1996.
Impugna la decisión de primera instancia por los siguientes motivos: Primero, controvierte la interpretación consistente en que para el cálculo de la sanción de extemporaneidad los días se cuenten respecto de cada paquete o cinta y no del total de la información que debe entregarse. Segundo, violación al derecho a la igualdad porque existió un trato diferente entre el que dió la Administración a Davivienda “en sus primeros años de ejercicio de su función de recaudo”, frente a las demás entidades recaudadoras en sus respectivos “primeros años” de ejercicio de dicha actividad. Tercero, la Administración no atendió a los principios de proporcionalidad de la sanción, según los criterios de la Corte Constitucional en los que debe tenerse en cuenta la existencia del elemento intencional por parte del Banco así como los perjuicios que efectivamente se causen con la conducta.
1- Sobre el procedimiento utilizado por la Administración para el cómputo de la sanción, la delegada de la Procuraduría General de la Nación comparte el criterio expuesto por el actor en el sentido de que debe calcularse atendiendo exclusivamente a lo dispuesto en el artículo 676 del Estatuto Tributario. Considera que la tesis en que se fundamenta el Tribunal y que fue expuesta por el Consejo de Estado en las sentencias que profirió en los procesos 8871 de 15 de agosto de 1997 y 8832 de 19 de junio de 1998, merece ser revisada porque contradice el sentido y el texto del artículo 676 del Estatuto Tributario y puede conducir a un desconocimiento de las reglas del debido proceso porque las sanciones, los hechos sancionables y el procedimiento para imponerlas, según el artículo 29 de la Constitución Nacional, deben estar expresamente consagrados en la ley, y su existencia no puede “colegirse” o deducirse de circunstancias o de razonamientos o apreciaciones subjetivas contenidas en actos administrativos.
Al respecto observa la Sala:
El artículo 676 del Estatuto Tributario dispone:
“Articulo . 676.–Extemporaneidad en la entrega de la información. Cuando las entidades autorizadas para recaudar impuestos, incumplan los términos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para entregar a las administraciones de impuestos los documentos recibidos; así como para entregar la información en medios magnéticos en los lugares señalados para tal fin, incurrirán en una sanción hasta de veinte mil pesos ($150.000) por cada día de retraso. (Subrayas fuera de texto)
La Resolución N° 154 de 1988 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que reguló inicialmente la recepción de las declaraciones tributarias y el pago de los impuestos mediante la red bancaria, estableció que para efectos de la entrega de los documentos recibidos por las entidades recaudadoras debían conformarse “paquetes independientes” con un número máximo de 500 formularios en cada uno, correspondientes a la recepción de un mismo día de recaudo y entregarse dentro de la fecha límite fijada para el efecto. La Resolución N° 770 del 22 de marzo de 1995, del mismo Ministerio, que derogó expresamente la anterior, ordenó la conformación de paquetes independientes, aunque con un número máximo de 200 formularios, correspondientes a la recepción de un mismo día de recaudo, paquetes que, a su vez, deben conformarse por oficina, agencia o sucursal (artículo 32 ib).
El primer aspecto que debe precisarse es que los requerimientos de orden técnico que establezca la Administración para efectos de recibir, procesar y controlar la documentación de las entidades recaudadoras, no pueden determinar parámetros diferentes a los establecidos en el artículo 676 para la liquidación de la sanción. Si la Administración decide que para el adecuado desarrollo de sus funciones de fiscalización e investigación es conveniente que se conformen paquetes de 200 documentos en lugar de los 500 inicialmente establecidos, esta decisión, comprensible técnicamente, no tiene por qué afectar el parámetro de días de retraso a que se refiere el artículo 676 del Estatuto Tributario, que es la base legal de la sanción. Tampoco puede variarse el hecho que la tipifica, vale decir el sancionable que es la entrega física de documentos (paquetes o cintas) por fuera de los términos o en lugares distintos de los señalados mediante acto administrativo.
En efecto, los elementos tipificadores de la sanción los establece expresamente el legislador como lo exige la garantía del debido proceso y la Administración según necesidades técnicas no puede determinar distinta base ni nuevo hecho sancionable.
El artículo 676 del Estatuto Tributario castiga la extemporaneidad contándola por días de retraso, es decir la entrega de la documentación por fuera del plazo previsto por el Ministerio de Hacienda, entrega que debe hacerse con atención de los requerimientos ordenados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La sanción para la época de los hechos era de $150.000 diarios. Desde luego, es determinante para el cálculo el día del recaudo y el término límite para la entrega oportuna de la información.
Igual consideración opera para el caso de la entrega de las cintas magnéticas.
Lo que pretende el legislador al contemplar esta clase de sanciones es obligar a las entidades recaudadoras a entregar, dentro del plazo previsto por el Ministerio, en forma oportuna la información y la sanción debe guardar proporcionalidad con los días de atraso en su entrega.
En el presente caso la Administración al decidir el recurso determina la sanción en 52.925 días de extemporaneidad en la entrega de la información en medios magnéticos y paquetes (Res. 4405 de 9 – VI – 99). Es decir un total de 145 años y es por ello que la interpretación que del artículo 676 del Estatuto Tributario ha hecho la Sala en anteriores oportunidades, y que fue acogida por la Administración Tributaria y el a quo en el sub examine, puede en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, incurrir en el exceso de aceptar una sanción impuesta sobre un exagerado número de años, lo cual no consulta la realidad y puede lesionar el principio de proporcionalidad.
La Sala considera que la sanción pecuniaria diaria por extemporaneidad que debe aplicarse a las entidades recaudadoras, corre a partir del día siguiente al del vencimiento del término para la entrega y hasta el día en que se complete ésta sobre la totalidad de la información correspondiente a un mismo día de recaudo. Se precisa que el cálculo de días corre separadamente para paquetes y para cintas magnéticas y si la entrega es parcial continúa el conteo de los días respecto de la información aún no presentada, lo cual coincide con una interpretación de la norma que la DIAN considera, aunque no acoge, según se aprecia en copia del acta de Comité Técnico de 16 de diciembre de 1991 que obra en el cuaderno No.2, en donde afirma: “no se específica si la sanción es:(…)Por días total de documentos”.
Para la Sala la aplicación de la sanción por extemporaneidad en la entrega de documentos por parte de las entidades recaudadoras, conforme al artículo 676 del Estatuto Tributario, debe calcularse sobre la base de la información inoportuna según cada día de recaudo y no estimarse por cada paquete o cinta de la misma fecha pues lo sancionable en tal caso es el retraso, para lo cual es menester tener como parámetro de conteo la fecha de fijada oficialmente para la entrega de la información –con base en la de cada día de recaudo-, hasta cuando se complete la totalidad tal como se reflejará en la liquidación que se insertará luego.
En cuanto a la presunta violación del derecho a la igualdad la Sala advierte que sobre el particular en primera instancia se decretó como prueba (auto de 23 – VI – 00, fl. 85), oficiar a la DIAN para que remitiera por lo menos 10 resoluciones mediante las cuales sancionó a entidades recaudadoras en desarrollo de esa actividad durante los años de 1989 y 1990 y que además certificara sobre los criterios utilizados en esa época para la graduación de las respectivas sanciones, así como sobre la época en que tanto DAVIVIENDA como aquéllas iniciaron sus labores como recaudadoras de impuestos. La DIAN envía lo solicitado (c. No. 2), sin que la parte interesada se haya pronunciado sobre los documentos allegados. En ellos se observa que la administración determina los días de extemporaneidad y pese a señalar el monto de la sanción por cada día, no figura en las resoluciones fórmula que permita establecer cómo se calculó el total de la sanción.
De otra parte, al resolver el recurso de reposición la DIAN, frente al motivo de inconformidad expresado por la actora relativo a la violación del artículo 13 de la Constitución Nacional por utilizar una cifra diferente a la aplicada a otras entidades cuando iniciaron su actividad, explica que la Subdirección de Recaudación “viene aplicando como factor en la fórmula para sanción por extemporaneidad, el número quinientos (500) para multiplicar por el número de documentos del Banco en el período”.
Al respecto se advierte que la administración no discute que DAVIVIENDA inició actividades de recaudación en 1996, según Resolución Ministerial No. 0053 de 15 de enero de ese año y de las pruebas recaudas oportunamente en primera instancia no se observa la desigualdad alegada por el apelante pues, como se indicó, en tales documentos no aparece la manera en que se calculó el total de la sanción y los criterios que allí se exponen únicamente se relacionan con los días de extemporaneidad y el monto de la sanción máxima por cada día de retraso. De otra parte en la resolución que resolvió el recurso claramente se indica que se excluyeron los tres meses de gracia siguientes a la fecha en que DAVIVIENDA comenzó su actividad de recaudo, beneficio que la exoneró de sanciones durante ese lapso, además las resoluciones traídas con ocasión de la sustentación del recurso de apelación, como lo admite la parte demandante, fueron allegadas extemporáneamente sin que la opositora tuviese la oportunidad de controvertirlas por lo que no pueden considerarse en esta oportunidad. No prospera el cargo.
En cuanto a la alegada falta de gradualidad la liquidación que se hará tiene en cuenta el criterio expuesto en esta sentencia y se apoya en los cuadros allegados con los antecedentes administrativos, cuyo resultado refleja la ponderación en el monto de la sanción con respeto del anotado principio.
Liquidación Extemporaneidad Información en Medios Magnéticos:
CINTAS
Grandes Contribuyentes 324
Otros Contribuyentes 3.140
PAQUETES
Grandes Contribuyentes 50
Medellín 18
Bucaramanga 111
Palmira 6
Pereira 253
Villavicencio 1
Santa Marta 2
Popayán 116
Otros Contribuyentes
Personas Jurídicas 1390
Personas Naturales 51
Cali 430
Cartagena 323
Cúcuta 571
Montería 153
Neiva 181
Palmira 442
Pereira 1749
Tuluá 172
Armenia 215
Tunja 433
Sogamoso 330
Yopal 81
Villavicencio 591
Riohacha 195
San Andrés 47
Santa Marta 21
Valledupar 282
Popayán 159
Ibagué 656
Medellín 648
Bucaramanga 558
Barranquilla 26
TOTAL 13.725
Cálculo Sanción por extemporaneidad en entrega de medios magnéticos:
150.000 x 0.0853849 x 13.725 = 175.786.163
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
-Secretario-
Puntos clave
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Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra la sentencia de junio 6 de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las pretensiones de la demanda instaurada contra los actos administrativos que le impusieron a DAVIVIENDA sanción por extemporaneidad en la entrega de información en medios magnéticos y paquetes correspondiente a los recaudos efectuados durante el período comprendido entre el 1º de julio de 1996 y el 31 de diciembre del mismo año.
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Mediante Resolución No 0573 de 29 de enero de 1999 la Subdirección de Recaudación de la DIAN aceptó parcialmente los argumentos expuestos por DAVIVIENDA al responder el pliego de cargos e impuso una sanción de $730.117.741 correspondiente a 57.006 días de extemporaneidad.
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Por Resolución No 4405 de 9 de junio de 1999 la misma dependencia aceptó como desvirtuados un total 4.081 días de extemporaneidad y en consecuencia modificó la sanción a la suma de 150.000 por día.
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El Banco de Davivienda por medio de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones Nos. 0573 de 25 de enero de 1999 y 4405 de 9 de junio de 1999 proferidas por el Subdirector de Recaudación de la DIAN en la cual solicitó que se declare improcedente la sanción impuesta.
Decisión (Fallo)
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- Violación de los artículos 32, 34, 39 (Reformado por el artículo 4º de la Resolución 1799 de 1995) , 47, 48 y 60 de la Resolución 770 de 1995 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (estatuto_tributario.htm#676 “estatuto_tributario.htm#676”) del Estatuto Tributario.
Normas y artículos relacionados
Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra la sentencia de junio 6 de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las pretensiones de la demanda instaurada contra los actos administrativos que le impusieron a DAVIVIENDA sanción por extemporaneidad en la entrega de información en medios magnéticos y paquetes correspondiente a los recaudos efectuados durante el período comprendido entre el 1º de julio de 1996 y el 31 de diciembre del mismo año.
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
25000-23-27-000-1999-0793-01(12616).md - Fuente oficial: Consulta institucional