Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 11001-03-24-000-2017-00229-00 de 2026
Ficha Jurisprudencial
Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARROBogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia:Nulidad
Expediente / Radicado: 11001-03-24-000-2017-00229-00 /11001-03-24-000-2017-00229-00
Fecha: 2026-03-19
Decisión: Nulidad parcial
Demandante / Actor: Asociación del Transporte Aéreo en Colombia – ATAC
Demandado: DIAN
Problema jurídico
Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: Derecho por Conectividad. Es la obligación a cargo del pasajero de pagar el valor establecido por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en la Resolución número 02251 del 3 de agosto …
Texto completo de la providencia
Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2017-00229-00_20260319 de 2026
- Radicado: 11001 03 24 000 2017 00229 00
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Radicado: 11001 03 24 000 ** 2017 00229** 00 ** Demandante:** ATAC ** CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERAConsejero Ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO** Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026)** Referencia:** Nulidad ** Radicación núm.:** 11001 03 24 000 ** 2017 00229** 00 ** Actor:** Asociación del Transporte Aéreo en Colombia – ATAC ** Demandados:** Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –
AEROCIVIL y Departamento de Antioquia
Tesis: Es nulo, por falta de competencia, el acto por medio del cual la autoridad aeronáutica determinó los agentes de recaudo para la tasa denominada *“derecho por conectividad”*en el Aeropuerto José María Córdova de Rionegro.
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir la demanda de la referencia instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por la parte actora contra la Resolución núm. 0159 del 18 de enero de 2017, “por la cual se establecen los agentes de recaudo para el derecho por conectividad en el aeropuerto José María Córdova Rionegro y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL.
LA DEMANDAPretensiones
PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 0159 del 18 de enero de 2017, “por la cual se establecen los agentes de recaudo para el derecho por conectividad en el aeropuerto José María Córdova Rionegro y se dictan otras disposiciones” habida cuenta de que fue expedida con infracción de las normas en que deberían fundarse y en violación de los preceptos constitucionales.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL a pagar las costas y agencias en derecho que se causen por razón del presente proceso[1].
El acto demandado
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL
Resolución Número (#00159)
1 El expediente se encuentra digitalizado en el índice 59 del Sistema de Gestión Judicial Samai. Se realiza la transcripción con los probables errores de forma de la redacción original.
(18 ENE.2017)
“Por la cual se establecen agentes de recaudo para el Derecho por Conectividad en el aeropuerto José María Córdova de Rionegro y se dictan otras disposiciones.”
EL DIRECTOR GENERAL,
En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas en el Decreto número 260 del 28 de enero de 2004, artículo 5 numeral 17 y artículo 9 numeral 8, y la Resolución número 02257 de 3 de agosto de 2016, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 5 del Decreto número 260 del 28 de enero de 2004, donde se especifican las funciones generales de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en su numeral 17 establece: “Fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos por la prestación de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios, o los que se generen por las concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial”.
Que el artículo 9 del Decreto 260 del 28 de enero de 2004, donde se especifican las funciones del director general, establece en el numeral 8: “Fijar tasas y derechos, conceder autorizaciones, aplicar sanciones y expedir los demás actos que regulan la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - Aerocivil y el modo de transporte aéreo”.
Que mediante la Resolución número 02251 del 3 de agosto de 2016, “por medio de la cual se crea y establece el Derecho por Conectividad y se adiciona la Resolución número 04530 del 21 de septiembre de 2007, por medio de la cual se fijan las tarifas de los derechos y las tasas cedidas al concesionario del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro, Olaya Herrera de Medellín, Los Garzones de Montería, El Caraño de Quibdó, Antonio Roldán Betancourt de Carepa y Las Brujas de Corozal y se dictan otras disposiciones”, creó el Derecho por Conectividad con el fin de cofinanciar el desarrollo del proyecto conexión vial Aburrá Oriente -Túnel de Oriente y desarrollo vial complementario.
El artículo primero del resuelve de la Resolución número 02251 del 3 de agosto de 2016, estableció que el sistema de recaudo se hará de conformidad con el procedimiento que defina para tal efecto la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y los términos que sobre el particular se señalen en el Convenio interadministrativo a suscribir con el departamento de Antioquia.
Que mediante el Convenio Interadministrativo número 16000402H3-2016, las partes establecieron el procedimiento para el cobro del derecho por conectividad
Que la Gobernación de Antioquia con radicado de Aerocivil número 2017001311 del 10 de enero de 2017, solicitó modificar el procedimiento para el cobro del Derecho por Conectividad, para acogerse a lo prescrito en la Resolución número 0012 del 5 de enero de 2015, por la cual se adicionan unas definiciones al RAC 1 y se adoptan unas normas sobre facilitación del transporte aéreo, incorporándolas al RAC 200 de los reglamentos aeronáuticos de Colombia, de acuerdo a la Ley 12 del 23 de octubre de 1947, en la cual Colombia aprobó su adhesión al convenio sobre Aviación Civil Internacional, suscrito en Chicago el 7 de diciembre de 1944, comúnmente conocido como la Convención de Chicago y que en sus artículos 10, 13, 29 y 35 estableció un conjunto de obligaciones para los miembros de la comunidad de la aviación, y para dar cumplimiento al Convenio la Aeronáutica Civil expidió la Resolución número 0012 del 5 de enero de 2015, estableciendo los tiempos máximos de salida requeridos de todos los pasajeros, tanto nacionales como internacionales a partir del momento en el cual el pasajero se presenta al primer punto de despacho en el aeropuerto hasta el
momento de abordar, incluyendo todos los trámites necesarios para tal fin; entre otros el recaudo de derechos aeroportuarios y otros gravámenes, y medidas de control fronterizo, se hace necesario tomar medidas para agilizar el tránsito de los pasajeros en los aeropuertos.
Que se estima procedente acceder a la solicitud impetrada por la Gobernación del Departamento de Antioquia, y adicional a ello, ajustar y actualizar el valor del aporte económico de la UAEAC por derecho por conectividad, al valor del presente al momento de su creación mediante la Resolución número 02251 de 3 de agosto de 2016.
Que, en mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
ARTÍCULO 1. Derecho por Conectividad. Es la obligación a cargo del pasajero de pagar el valor establecido por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en la Resolución número 02251 del 3 de agosto de 2016, con el fin de asegurar y optimizar las condiciones de conectividad del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro con el Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
Parágrafo 1. El valor del Derecho por Conectividad nacional e internacional fue fijado por la Aeronáutica Civil en la Resolución número 02251 del 3 de agosto de 2016; dicho cobro se realizará por pasajeros salientes en vuelos nacionales e internacionales, en empresas de transporte aéreo público comercial regular o no regular.
Parágrafo 2. El trámite para la devolución o exención descrita en el artículo 3 de la Resolución número 02251 del 3 de agosto de 2016, se tramitará por parte de cada pasajero ante la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, mediante documento que acredite tal calidad.
ARTÍCULO 2. El recaudo del Derecho por Conectividad estará a cargo de las aerolíneas que operan en el Aeropuerto José María Córdova, y el procedimiento para el mismo será el siguiente:
El recaudo de los Derechos por Conectividad internacional podrá hacerse en dólares de los Estados Unidos de América o en pesos colombianos, utilizando la tasa representativa del mercado certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia para el día en el que se efectúe el pago.
Para efectos del pago del Derecho por Conectividad nacional y del Derecho por Conectividad internacional, las aerolíneas recaudarán dicho pago en efectivo o mediante tarjetas débito o crédito, en moneda nacional para el pago de los Derechos por Conectividad nacional, y en moneda nacional o en dólares de los Estados Unidos de América para el pago del Derecho por Conectividad internacional.
Las aerolíneas, cuando efectúen el recaudo del Derecho por Conectividad nacional e internacional, deberán presentar a la Gobernación de Antioquia y a la UAEAC un informe mensual sobre el movimiento de pasajeros y el recaudo del Derecho por Conectividad nacional e internacional, relacionado con los vuelos realizados el mes inmediatamente anterior. Tal informe deberá ser presentado en el formato que se anexa a esta resolución y que forma parte de la misma, el cual en todo caso contendrá los siguientes elementos:
Nombre de la aerolínea;
Fecha del vuelo;
Matrícula de la aeronave;
Número de vuelo y destino (sigla OACI del aeropuerto de destino);
Número de pasajeros que pagan Derecho por Conectividad nacional e internacional;
Total de pasajeros embarcados que pagan el derecho por conectividad nacional e internacional;
Nombre y firma del funcionario responsable de la información.
Los datos anteriormente señalados serán tomados por las aerolíneas del manifiesto de peso y balance, lista de pasajeros, tiquetes de vuelo y/o pasabordos.
Con fundamento en la información aportada por las aerolíneas sobre el movimiento de pasajeros salientes por concepto del Derecho por Conectividad nacional e internacional, será verificada por la Gobernación de Antioquia mediante los soportes de la información presentada por las aerolíneas, la Gobernación de Antioquia presentará mensualmente a las aerolíneas la liquidación de los valores que le deberán ser consignados por parte de las aerolíneas como consecuencia del recaudo del Derecho por Conectividad nacional e internacional.
Dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la entrega de la liquidación del Derecho por Conectividad por parte de la Gobernación de Antioquia, las aerolíneas deberán consignar el valor del Derecho por Conectividad nacional o internacional en la cuenta constituida en entidad financiera por la Gobernación de Antioquia que previamente informará, de acuerdo con lo dispuesto en el convenio interadministrativo.
En caso de mora superior a los treinta (30) días calendario, contados desde el vencimiento del plazo para el pago señalado en el artículo 5 anterior, UAEAC suspenderá a la aerolínea incumplida –previa solicitud expresa de la Gobernación de Antioquia– la prestación de servicios de planes de vuelo en el aeropuerto José María Córdova, suspensión que deberá llevarse a cabo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la recepción de la comunicación de la Gobernación relacionada con la mora en reintegro de los valores. Lo anterior salvo cuando se trate de derechos, litigiosos o por razones de fuerza mayor o caso fortuito o en situaciones de emergencia o calamidad pública.
Aquellas personas o empresas aéreas que realicen operaciones no regulares, deberán presentar la información prevista en el artículo segundo, ajustándola en lo pertinente. Estas personas o empresas aéreas dispondrán de cinco (5) días calendario, posteriores al cierre de mes, para reportar dicha información a la Gobernación de Antioquia. Si el quinto día coincide con un día no hábil, el reporte se puede presentar el siguiente día hábil.
ARTÍCULO 3. El valor a recaudar será el valor presente neto de CIENTO VEINTE MIL MILLONES M.CTE. ($120.000.000.000), del día de la creación del Derecho por Conectividad, mensualmente se actualizará y reajustará el saldo por recaudar utilizando la tasa DTF efectiva anual más 3 puntos descontando el valor del recaudo mensual.
ARTÍCULO 4. La presente resolución rige a partir de su expedición. COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dada en Bogotá, a los dieciocho (18) días del mes de enero de dos mil diecisiete (2017).
ALFREDO BOCANEGRA VARÓN
Director General[2].
2 Se realiza la transcripción con los probables errores de forma de la redacción original.
Normas violadas y concepto de la violación
La parte actora solicitó la declaratoria de nulidad del acto expedido por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, mediante el cual reguló el denominado *“derecho por conectividad”*aplicable a los usuarios del Aeropuerto Internacional José María Córdova de Rionegro, al considerar que dicho cobro fue establecido para financiar el proyecto vial Aburrá Oriente – Túnel de Oriente, infraestructura que, en su criterio, no hace parte del aeródromo ni de la infraestructura aeronáutica.
Para sustentar sus pretensiones, formuló tres cargos de nulidad, a saber: falta de competencia, violación de normas superiores y falsa motivación.
En cuanto al cargo de falta de competencia, sostuvo que la AEROCIVIL desbordó las facultades que en materia tributaria le reconoce el artículo 338 de la Constitución Política. Señaló que, aunque dicha disposición permite que la ley autorice a las autoridades administrativas para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones, ello no las habilita para crear tributos. En su criterio, la entidad demandada creó un verdadero gravamen, pese a denominarlo “derecho”, puesto que impuso a los pasajeros del aeropuerto la obligación de pagar una suma de dinero con destinación específica a la financiación de una obra pública terrestre ajena a la infraestructura aeroportuaria.
Expuso que el referido cobro tiene la naturaleza de una tasa, en la medida en que surge con ocasión del uso del aeropuerto, pero advirtió que resulta inconstitucional porque no remunera un servicio aeroportuario o aeronáutico prestado al usuario, sino que se destina a sufragar una obra completamente ajena al servicio que da origen a la obligación de pago. Desde esa perspectiva, afirmó que la AEROCIVIL excedió la competencia objetiva que en materia de tasas le reconoce el ordenamiento, pues el cobro regulado no corresponde a la recuperación de los costos de los servicios aeroportuarios ni de la infraestructura aeronáutica.
Añadió que, aun si se entendiera que la AEROCIVIL no creó un tributo nuevo, sino que reglamentó uno previamente autorizado por el legislador, de todas maneras, habría actuado sin competencia, por cuanto las normas legales que la habilitan en la materia limitan su intervención a las tasas asociadas al uso de aeródromos y de infraestructura aeronáutica.
En esa dirección, invocó el artículo 1819 del Código de Comercio, conforme al cual el explotador de aeródromos públicos podrá cobrar tasas a los usuarios previa reglamentación y permiso de la autoridad aeronáutica, y resaltó que el artículo 1809 ibidemdefine el aeródromo como la superficie destinada a la llegada y salida de aeronaves, incluidos sus equipos e instalaciones. Con fundamento en ello, afirmó que el Túnel de Oriente no es un aeródromo ni forma parte del Aeropuerto José María Córdova, de manera que la AEROCIVIL carecía de competencia para reglamentar un cobro destinado a financiar esa obra.
En el mismo sentido, adujo que los artículos 12, 21 y 47 de la Ley 105 de 1993 únicamente autorizan a la AEROCIVIL para fijar tasas y tarifas relacionadas con la infraestructura aeroportuaria, las ayudas a la navegación y los servicios propios del transporte aéreo. Asimismo, indicó que, conforme al artículo 1808 del Código de Comercio, la infraestructura aeronáutica comprende el conjunto de instalaciones y servicios destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, categoría dentro de la cual no se ubica una concesión vial para la construcción de un túnel terrestre.
Por ello, concluyó que la entidad demandada carecía de competencia para imponer y regular el denominado derecho por conectividad. De manera subsidiaria, sostuvo que, aun si dicho cobro no fuera considerado una tasa sino otro tipo de tributo igualmente sería inconstitucional, porque los tributos solo pueden ser creados por el Congreso, las asambleas o los concejos, y no por una autoridad administrativa como la AEROCIVIL.
Como segundo cargo, la parte actora alegó la violación de normas superiores. Al desarrollar este reproche, sostuvo que los actos acusados desconocieron directamente el artículo 338 de la Carta Política, al imponer un cobro sin habilitación legal suficiente y al margen del principio de legalidad tributaria. Igualmente, afirmó que se vulneraron los artículos 1 y 6 Superiores, por cuanto las autoridades administrativas únicamente pueden ejercer las funciones que les han sido atribuidas por la Constitución y la ley, de modo que la expedición de un gravamen no autorizado quebranta el principio de legalidad en sentido positivo y la sujeción funcional de los servidores públicos.
De igual forma, la parte actora señaló la transgresión de los artículos 1808 y 1819 del Código de Comercio y de los artículos 2, 21 y 47 de la Ley 105 de 1993, al estimar que tales disposiciones circunscriben la competencia de la AEROCIVIL al cobro de tasas relacionadas con aeródromos, infraestructura aeroportuaria y servicios aeronáuticos, sin que comprendan la financiación de obras viales terrestres.
También invocó la violación del artículo 15 de la Ley 12 de 1947, mediante la cual se incorporó al derecho interno el Convenio de Chicago de 1944, y del artículo 10 de la Ley 1600 de 2012, aprobatoria del Acuerdo de Transporte Aéreo entre Colombia y los Estados Unidos de América, al considerar que tales instrumentos internacionales únicamente permiten el cobro de cargos justos, razonables y directamente relacionados con los servicios e instalaciones aeroportuarias o de navegación aérea, circunstancia que, por su dicho, no se presenta en este caso.
Adicionalmente, sostuvo que se desconoció el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, debido a que la AEROCIVIL no habría remitido a la Superintendencia de Industria y Comercio el proyecto de regulación para que esta emitiera concepto previo sobre sus eventuales efectos en la libre competencia. Según explicó, el acto acusado incide directamente en el mercado, en tanto eleva el precio de los tiquetes de los pasajeros que salen del Aeropuerto José María Córdova, genera asimetrías competitivas entre aerolíneas y coloca a dicho terminal aéreo en desventaja frente a otros aeropuertos del país en los que no existe ese cobro.
Finalmente, formuló el cargo de falsa motivación. Sobre este punto, adujo, en primer lugar, que la AEROCIVIL fundamentó erradamente su competencia en el numeral 17 del artículo 5 del Decreto 260 de 2004, al entender que dicha norma le permitía cobrar tasas, tarifas y derechos sin restricción material alguna, cuando en realidad esas facultades están referidas únicamente a servicios aeronáuticos y aeroportuarios. Afirmó que la entidad otorgó a esa disposición un alcance que no tiene, pues la utilizó para justificar un cobro derivado de una concesión vial ajena al sector aeronáutico. En la misma línea, sostuvo que la administración pasó por alto que el numeral 16 del mismo artículo limita tal facultad al ámbito del transporte aéreo.
También cuestionó la motivación contenida en la Resolución núm. 159 de 2017, al estimar que la AEROCIVIL interpretó equivocadamente el numeral 8 del artículo 9 del Decreto 260 de 2004, relativo a las funciones del director general, como si le permitiera fijar cualquier tipo de tasa, cuando esa potestad, en su criterio, se encuentra igualmente supeditada al modo de transporte aéreo. Agregó que la mención de la Resolución núm. 4530 de 2007 también resultaba errónea, pues dicha regulación se refiere a tasas y
derechos asociados de manera directa al uso de infraestructura aeroportuaria y servicios aeronáuticos.
DECISIÓN DE LA MEDIDA CAUTELAR
Por medio del auto de 12 de agosto de 2019[3], el despacho sustanciador decretó la suspensión provisional del acto demandado en el trámite de la referencia bajo las siguientes consideraciones:
En primer lugar, indicó que el acto acusado desarrollaba operativamente el denominado “derecho por conectividad”, creado mediante la Resolución núm. 02251 de 3 de agosto de 2016, al definir su concepto, establecer los responsables de su recaudo, fijar el procedimiento para tal fin y prever las sanciones derivadas del incumplimiento en la devolución de los valores recaudados a la entidad territorial beneficiaria.
Precisó que, si bien la Resolución núm. 00159 de 2017 no creó el mencionado cobro, sí reguló aspectos operativos directamente relacionados con él, lo cual evidenciaba su vinculación material con la Resolución núm. 02251 de 2016, acto cuya legalidad se encontraba sometida a control judicial dentro del proceso de nulidad radicado bajo el número 11001-03-24-000-2017-00077-00.
Asimismo, señaló que en ese proceso la consejera ponente decretó la suspensión provisional de la Resolución núm. 02251 de 2016 mediante providencia de 22 de noviembre de 2017[4], decisión que posteriormente fue confirmada por la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto de 21 de febrero de 2019[5], que resolvió el recurso de súplica.
Expuso que en esas providencias se consideró que el denominado *“derecho por conectividad”*reunía las características propias de una tasa, conforme a los criterios definidos por la jurisprudencia para identificar este tipo de tributos. Igualmente, se destacó que las facultades atribuidas a la AEROCIVIL en los numerales 16 y 17 del artículo 5 del Decreto 260 de 2004 para fijar tasas, tarifas y derechos se encontraban limitadas a aquellas relacionadas con la prestación de servicios aeronáuticos o aeroportuarios, así como con el transporte aéreo, condición que, prima facie, no se encontraría satisfecha en el acto objeto de control.
En ese contexto, advirtió que los argumentos expuestos en la solicitud de medida cautelar dentro del proceso de la referencia coincidían sustancialmente con los planteados en el proceso dirigido contra la Resolución núm. 02251 de 2016, en tanto cuestionaban la competencia de la AEROCIVIL para establecer obligaciones tributarias como la tasa denominada *“derecho por conectividad”*y, en este caso particular, para regular el procedimiento de su cobro con el propósito de cofinanciar la construcción del proyecto vial Aburrá Oriente – Túnel de Oriente y Desarrollo Vial Complementario, obra destinada a mejorar la conexión entre la ciudad de Medellín y el Aeropuerto José María Córdova.
3 Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López. Visible en el expediente digitalizado que reposa en el índice 59 del Sistema de Gestión Judicial Samai, en el cuaderno de la medida cautelar en los folios 36 y siguientes.
4 Consejera ponente: María Elizabeth García González. Radicado núm. 11001-03-24-000-2017-0077-00. Actor: Asociación del Transporte Aéreo en Colombia – ATAC.
5 Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López. Radicado núm. 11001-03-24-000-2017-0077-00. Actor: Asociación del Transporte Aéreo en Colombia – ATAC.
Con fundamento en lo anterior, el despacho sustanciador concluyó que, dada la estrecha relación existente entre los actos administrativos mencionados, y teniendo en cuenta que el acto demandado en el presente trámite desarrollaba el contenido de la Resolución núm. 02251 de 2016, cuyo efecto jurídico se encontraba suspendido provisionalmente, resultaba procedente acoger los argumentos expuestos en las providencias de 22 de noviembre de 2017 y 21 de febrero de 2019, y, en consecuencia, decretar la suspensión provisional de la Resolución núm. 00159 de 18 de enero de 2017, expedida por la AEROCIVIL.
CONTESTACIONES DE LA DEMANDA ** La ** Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVILsolicitó la negativa de las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que el denominado *“derecho por conectividad”*no corresponde a una tasa ni a una sobretasa aeroportuaria, sino a un cobro temporal establecido con el propósito de mejorar las condiciones de conectividad del Aeropuerto Internacional José María Córdova de Rionegro. Para sustentar su afirmación, citó el artículo 338 de la Constitución Política y las sentencias C-465 de 1993 y C-040 de 1993 de la Corte Constitucional, en las cuales se explicó que la tasa corresponde a un cobro que el Estado exige al usuario o beneficiario como contraprestación por la prestación de un servicio público específico previamente autorizado por la ley.
A partir de esa definición, la entidad demandada indicó que el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 1819 del Código de Comercio permiten el cobro de tasas por el uso de la infraestructura nacional de transporte, dentro de la cual se encuentra la infraestructura aeroportuaria. En su criterio, dichas disposiciones autorizan la fijación de cobros a los usuarios del transporte aéreo destinados a garantizar el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura asociada a este modo de transporte.
De la misma forma, invocó el Decreto 260 de 2004, particularmente el numeral 8 del artículo 4 y el numeral 16 del artículo 5, para señalar que corresponde a la AEROCIVIL fijar tasas, tarifas y derechos asociados al uso de la infraestructura aeroportuaria y a la prestación del servicio público de transporte aéreo.
Con fundamento en lo anterior, explicó que las tasas se caracterizan por: (i) contar con una definición legal previa; (ii) constituir un cobro efectuado por el Estado por la utilización de un bien o servicio ofrecido; (iii) mantener una relación directa entre el valor pagado por el usuario y el beneficio obtenido; y (iv) depender de la decisión del particular de utilizar o no el servicio correspondiente. Adicionalmente, señaló que la sobretasa constituye un recargo adicional sobre una tasa previamente establecida, con el propósito de financiar proyectos asociados a la prestación del servicio.
En contraste, sostuvo que el ordenamiento jurídico no contiene una definición normativa expresa del concepto de “derecho”, razón por la cual este puede entenderse como un cobro efectuado a quienes utilizan servicios aeronáuticos o aeroportuarios con el fin de mejorar la prestación del servicio de transporte aéreo. Según explicó, a diferencia de la tasa aeroportuaria, cuya destinación se encuentra específicamente asociada al mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria, el derecho no necesariamente tiene una destinación previamente delimitada, pudiendo destinarse a proyectos que, en términos generales, contribuyan al fortalecimiento del servicio de transporte aéreo.
En esa línea argumentativa, sostuvo que el derecho por conectividad se enmarca en las competencias atribuidas a la AEROCIVIL por el Decreto 260 de 2004, en particular por los numerales 16 y 17 del artículo 5, en tanto dicho cobro guarda relación con la prestación del servicio de transporte aéreo y con la mejora de las condiciones de conectividad del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro.
De igual manera, destacó que la regulación del derecho por conectividad responde a una visión integral del Sistema Nacional de Transporte, basada en el principio de intermodalidad, conforme al cual los distintos modos de transporte deben articularse para facilitar el desplazamiento de los usuarios.
En ese sentido, explicó que la infraestructura aeroportuaria no puede analizarse de manera aislada respecto de otros modos de transporte, como el terrestre o el marítimo, puesto que el funcionamiento eficiente del sistema de transporte depende de la adecuada integración entre ellos.
En apoyo de esta afirmación, citó los artículos 1, 3 y 12 de la Ley 105 de 1993, los cuales establecen los principios de organización del transporte y la concepción del sistema nacional de transporte como una red integrada que incluye tanto la infraestructura vial como la aeroportuaria.
Bajo esa perspectiva, señaló que las Resoluciones números 2251 de 2016 y 159 de 2017 fueron expedidas con fundamento en estudios y documentos técnicos que evidenciaban la relación funcional entre el Aeropuerto José María Córdova y el Túnel de Oriente, así como el impacto positivo que la mejora de la infraestructura de acceso terrestre tendría en el funcionamiento del terminal aéreo.
Añadió que el cobro cuestionado se justificaba precisamente en la necesidad de fortalecer la conectividad terrestre del aeropuerto, lo cual redundaría en mejores condiciones para la prestación del servicio de transporte aéreo y en mayores beneficios para los usuarios.
De otro lado, indicó que el concepto de *“derecho”*utilizado por la entidad también encuentra respaldo en la doctrina internacional del transporte aéreo, particularmente en el manual sobre los aspectos económicos de los aeropuertos de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), en el cual se define el derecho como un cargo destinado a recuperar los costos asociados a la provisión de instalaciones y servicios para la aviación civil.
En ese sentido, afirmó que, aunque dicho manual no constituye un estándar internacional vinculante, la AEROCIVIL acudió a dicha referencia técnica en atención a que el Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Convenio de Chicago de 1944) fue incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 12 de 1947.
Asimismo, sostuvo que, conforme al artículo 1781 del Código de Comercio, cuando una materia aeronáutica no se encuentre expresamente regulada en la legislación interna, deben aplicarse los principios generales del derecho aeronáutico, así como las normas y principios del derecho internacional en la materia.
Para terminar, resaltó que dentro de los principios generales del derecho aeronáutico se encuentran, entre otros, la soberanía plena de los Estados sobre su espacio aéreo, reconocida en el artículo 1 del Convenio de Chicago, y la prevalencia de los intereses asociados a la circulación aérea y al desarrollo de la infraestructura aeronáutica sobre
otros intereses particulares, lo cual habilita al Estado para adoptar medidas orientadas a mejorar las condiciones de operación del transporte aéreo.
Con fundamento en estas consideraciones, concluyó que el derecho por conectividad fue establecido dentro del marco de las competencias legales de la AEROCIVIL y que su finalidad es contribuir al fortalecimiento de la conectividad y eficiencia del transporte aéreo en el Aeropuerto José María Córdova, por lo que solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda.
El Departamento de Antioquia contestó la demanda para solicitar que se negaran las pretensiones del libelo introductorio.
En primer lugar, sostuvo que el artículo 338 de la Constitución Política permite que el legislador autorice a las autoridades administrativas para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones, siempre que la ley establezca previamente el sistema y el método para determinar los costos o beneficios que se pretenden recuperar. En esa línea, señaló que la jurisprudencia constitucional ha explicado que las tasas corresponden a cobros que se originan en la ley y que tienen por finalidad recuperar los costos derivados de la prestación de un servicio público o del uso de un bien de dominio público.
Bajo ese entendido, afirmó que los derechos que cobran las entidades autorizadas por la ley constituyen una forma de tasa, en la medida en que retribuyen la prestación de un servicio público o el uso de una infraestructura estatal.
En segundo lugar, defendió la legalidad del denominado “derecho por conectividad”, al señalar que su creación se enmarca en las competencias atribuidas a la AEROCIVIL por el Decreto 260 de 2004, particularmente en los numerales 16 y 17 del artículo 5, que le permiten establecer tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo. Según explicó, el referido cobro guarda una relación directa con la prestación del servicio de transporte aéreo, en la medida en que genera recursos destinados a optimizar las condiciones de conectividad del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro.
Asimismo, sustentó que la adopción de dicho derecho no vulnera la Constitución ni la ley, pues se ajusta al principio de legalidad tributaria y a las competencias que el ordenamiento jurídico ha atribuido a la autoridad aeronáutica.
De la misma manera resaltó que el transporte aéreo forma parte del Sistema Nacional de Transporte, el cual se encuentra regulado por la Ley 105 de 1993 como un servicio público esencial. En ese contexto, señaló que la AEROCIVIL debe garantizar la adecuada prestación del servicio de transporte aéreo bajo criterios de coordinación, planeación y articulación entre los distintos modos de transporte. De acuerdo con esta perspectiva, consideró válida la participación de la autoridad aeronáutica en proyectos que contribuyan a mejorar las condiciones de acceso y operación del transporte aéreo, como ocurre con el denominado derecho por conectividad.
En tercer lugar, afirmó que la competencia de la AEROCIVIL para establecer tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo se encuentra consagrada en el numeral 16 del artículo 5 del Decreto 260 de 2004, el cual debe interpretarse de manera autónoma respecto del numeral 17 del mismo artículo, que se refiere específicamente a servicios aeronáuticos y aeroportuarios. Según su comprensión, conforme al principio de efecto útil, la facultad de establecer derechos en materia de transporte aéreo no se restringe únicamente a los servicios aeroportuarios, sino que puede extenderse a otros aspectos relacionados con la operación del sistema de transporte aéreo.
Igualmente, hizo referencia al concepto de infraestructura de transporte, definido en la Ley 1682 de 2013, como el conjunto de bienes tangibles e intangibles que permiten el traslado de personas y mercancías. Con base en esta definición, destacó la importancia de la accesibilidad, la conectividad, la seguridad y la integración de los distintos modos de transporte dentro de una concepción multimodal del sistema de movilidad.
Así, señaló que los accesos terrestres a los aeropuertos hacen parte del funcionamiento del sistema de transporte y que el legislador ha promovido la integración de los distintos modos de transporte con el fin de garantizar la eficiencia del servicio.
A partir de lo anterior, justificó la adopción del derecho por conectividad como un mecanismo orientado a cofinanciar el proyecto de infraestructura vial Conexión Aburrá Oriente – Túnel de Oriente, obra destinada a mejorar el acceso entre el Valle de Aburrá y el Aeropuerto José María Córdova de Rionegro. Asimismo, indicó que dicha obra resulta fundamental para la movilidad y la accesibilidad al aeropuerto, contribuyendo al fortalecimiento de la competitividad regional y al desarrollo urbano. Y agregó que la principal vía de acceso al aeropuerto, la variante Las Palmas, presenta altos niveles de congestión, razón por la cual la construcción del Túnel de Oriente permitiría reducir significativamente los tiempos de desplazamiento y los costos operativos para los usuarios del aeropuerto.
También señaló que el servicio de transporte aéreo debe comprenderse de manera integral, en la medida en que su adecuada prestación depende de la interacción con otros modos de transporte. En ese sentido, invocó las disposiciones de la Ley 105 de 1993 y del Código de Comercio que regulan el transporte aéreo y su articulación con el sistema general de transporte.
Con todo, citó pronunciamientos de la Corte Constitucional, como la sentencia C-033 de 2014, para resaltar que, tratándose de servicios públicos esenciales, el interés general puede prevalecer sobre intereses particulares, especialmente cuando se trata de garantizar el desarrollo y la eficiencia del servicio público.
AUDIENCIA INICIAL
El 21 de mayo de 2021 se llevó a cabo la audiencia inicial. Particularmente, se fijó el litigio en los siguientes términos:
Falta de competencia
La Sala tendrá que determinar si la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil actuó sin competencia, transgrediendo las disposiciones contenidas en el artículo 338 de la Constitución Política, los artículos 1808 y 1819 del Código de Comercio, los artículos 12, 21 y 47 de la Ley 105 de 1993 y los numerales 8 del
artículo 4 y 16 del artículo 5 del Decreto 260 de 2004, al proferir la Resolución 159 del 18 de enero de 2017, “por la cual se establecen los agentes de recaudo para el Derecho por conectividad en el aeropuerto José María Córdova Rionegro y se dictan otras disposiciones”.
En consecuencia, de prosperar dicha inconformidad, deberá la Sala analizar si es procedente acceder a la pretensión de nulidad.
Violación de normas superiores
La Sala deberá determinar si la Resolución 159 del 18 de enero de 2017, “por la cual
se establecen los agentes de recaudo para el Derecho por conectividad en el
aeropuerto José María Córdova Rionegro y se dictan otras disposiciones”, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, fue emitida en contravía de las disposiciones contenidas en los artículos 1, 6, 150 numerales 10 y 12, y 338 de la Constitución Política, artículos 1819 y 1808 del Código de Comercio, artículos 2, 21 y 47 de la Ley 105 de 1993, artículo 15 de la Ley 12 de 1947, artículo 10 de la
Ley 1600 de 2012 y artículo 7 de la Ley 1340 de 2009.
De advertirse que las disposiciones demandadas se profirieron infringiendo una, algunas o todas las normas superiores, se deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad del acto cuestionado.
Falsa motivación
La parte actora adujo que el cargo en cita se configuraba en tanto que los motivos en que se funda la Resolución 159 del 18 de enero de 2017 son contrarios a la realidad, circunstancia que impone fijar el litigio en relación con cada uno de ellos, así:
La Sala deberá definir si es cierto que el artículo 2, el numeral 8 del artículo 4, el numeral 16 y 17 del artículo 5 y los artículos 11, 23 y 31 del Decreto 260 de 2004, no permiten al director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil regular la tasa que creó mediante la Resolución 159 del 18 de enero de 2017 o cualquier tipo de tasa.
Dilucidado lo anterior, y de encontrar positiva la respuesta, tendrá que resolverse si ello se enmarca en la causal de nulidad por falsa motivación. Y de ser así, si conduce a estimar las pretensiones por esa razón.
Adicionalmente, se determinará si es cierto que la Resolución 159 del 18 de enero de 2017, desconoce la Resolución 04530 de 2007, de la cual se sirve como fundamento y que limita la regulación de los derechos y tasas al uso de la infraestructura aeronáutica.
De responder de manera positiva al anterior interrogante, la Sala entonces deberá dilucidar si ello se enmarca en la causal de nulidad por falsa motivación. Y de ser así, si es procedente acceder a las súplicas de la demanda*[6].*
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN ** La parte actora y la AEROCIVIL descorrieron el traslado para alegar de conclusión reiterando los argumentos expuestos de forma previa en el proceso. El Departamento de Antioquia no presentó memorial en esta etapa procesal. ** CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO ** El ** Agente del Ministerio Público guardó silencio. DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes
6 Visible a índice 61 de Samai*.*
CONSIDERACIONESCompetencia ** De conformidad con lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 2019 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024), expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia en única instancia. ** Planteamiento
De la lectura integral de la demanda, las contestaciones y de la fijación del litigio efectuada en la audiencia inicial, la Sala advierte que la controversia gira en torno a la legalidad de la Resolución núm. 00159 de 18 de enero de 2017, mediante la cual la AEROCIVIL estableció los agentes de recaudo del *“derecho por conectividad”*en el Aeropuerto José María Córdova de Rionegro y definió el procedimiento para su cobro, destinándolo a cofinanciar el proyecto vial Conexión Aburrá Oriente – Túnel de Oriente y desarrollo vial complementario.
En esencia, la parte actora sostiene que la AEROCIVIL carecía de competencia para expedir el acto acusado, porque el cobro regulado constituye materialmente una tasa o, en subsidio, un tributo cuya creación o regulación no podía ser asumida por esa autoridad. Explicó que, aunque la entidad denominó el gravamen como “derecho por conectividad”, en realidad impuso a los pasajeros salientes del Aeropuerto José María Córdova la obligación de sufragar un cobro vinculado al uso del terminal aéreo, pero destinado a financiar una obra de infraestructura vial terrestre que no hace parte del aeródromo ni de la infraestructura aeronáutica.
Bajo esa premisa, afirmó que se desbordó el marco trazado por el artículo 338 de la Constitución Política, por los artículos 1808, 1809 y 1819 del Código de Comercio, por los artículos 12, 21 y 47 de la Ley 105 de 1993 y por el Decreto 260 de 2004, disposiciones que, en su criterio, solo habilitaban a la AEROCIVIL para fijar y regular tasas, tarifas o derechos relacionados con servicios aeroportuarios, aeronáuticos o, en general, con la infraestructura aeronáutica.
En esa misma línea, la parte actora aseguró que el acto acusado también vulneró normas superiores, por cuanto el cobro establecido no guardaba relación directa con la prestación de servicios aeroportuarios o aeronáuticos, ni con el uso de infraestructura destinada a facilitar la navegación aérea, sino con la financiación de una obra vial departamental. Adicionalmente, sostuvo que la entidad omitió someter el proyecto regulatorio al concepto previo de la Superintendencia de Industria y Comercio, pese a su incidencia en la libre competencia, y que, en todo caso, el acto se encuentra afectado por falsa motivación, porque se sustentó en disposiciones, particularmente del Decreto 260 de 2004 y de la Resolución núm. 04530 de 2007, a las que la administración les atribuyó un alcance que no tienen, para justificar un cobro que, según afirmó, desborda el ámbito del transporte aéreo y de los servicios aeroportuarios.
Por su parte, aunque desde enfoques parcialmente distintos, la AEROCIVIL y el departamento de Antioquia se opusieron a tal entendimiento. La AEROCIVIL indicó que el denominado *“derecho por conectividad”*no constituía una tasa ni una sobretasa aeroportuaria, sino un cobro temporal establecido dentro del marco de sus competencias regulatorias para mejorar las condiciones de conectividad del Aeropuerto José María Córdova.
En contraste, el departamento de Antioquia afirmó que los derechos cobrados por entidades autorizadas por la ley constituyen una modalidad de tasa, en la medida en que retribuyen la prestación de un servicio público o el uso de una infraestructura estatal, pero defendió que, aun bajo esa comprensión, la medida adoptada en el acto demandado se encontraba dentro de las competencias que le otorga el ordenamiento jurídico a la entidad que profirió la Resolución núm. 00159 de 18 de enero de 2017.
Desde esa perspectiva, las entidades coincidieron en que la conectividad terrestre del Aeropuerto José María Córdova con el Valle de Aburrá incidía directamente en la eficiencia, accesibilidad y competitividad del servicio público de transporte aéreo, de manera que la participación de la AEROCIVIL en la cofinanciación del proyecto vial referido no resultaba ajena a sus funciones. Por esa razón, la mejora de las condiciones de acceso al aeropuerto redundaba en beneficios directos para los usuarios del transporte aéreo y se inscribía dentro de una concepción intermodal del sistema nacional de transporte. Con fundamento en ello, defendieron que el acto controvertido no desconocía el principio de legalidad tributaria, ni excedía el ámbito material de las atribuciones de la autoridad aeronáutica, pues el cobro regulado se orientó a optimizar las condiciones de acceso al aeropuerto y, por esa vía, a mejorar la prestación del servicio de transporte aéreo. Asimismo, destacaron que las normas invocadas en la motivación del acto brindaban sustento jurídico suficiente para su expedición.
Con ese panorama, la Sala abordará el estudio del asunto a partir de los precisos términos fijados en la audiencia inicial, en la que el litigio quedó concretado en tres cargos: falta de competencia, violación de normas superiores y falsa motivación.
Análisis de la Sala
De la naturaleza del cobro regulado en el acto demandado
Como aspecto inicial, la Sala deberá definir si el acto objeto del debate, esto es, por medio del cual la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL estableció los agentes de recaudo para el derecho por conectividad en el Aeropuerto José María Córdova de Rionegro, constituye una tasa.
A fin de resolver el problema propuesto, la Sala considera relevante analizar de forma breve las características que esta Sección ha identificado como elementos de las tasas tras el estudio de las normas que desarrollan este tributo. Al respecto, se destaca:
Las tasas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que, no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud.
En este orden, se consideran tasas aquellos gravámenes que tengan los siguientes rasgos distintivos: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado prestar una actividad, un bien o servicio público;
(iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que “La ley[puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las[tasas] (…) que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio;
(v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado, y (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales[7].
Con los anteriores criterios, la Sala infiere que el cobro regulado en la Resolución núm. 00159 de 2017, “derecho por conectividad”, sí corresponde a una tasa.
En la Sentencia C-243 de 2005[8], la Corte Constitucional señaló que las tasas constituyen un gravamen que tiene las siguientes características:
-(C)onstituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla;
-Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio;
-ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales;
-un ejemplo típico son las tarifas de los servicios públicos.
La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado[9.]
También suele explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los impuestos[10].
7 Sentencia del 26 de septiembre de 2024. Sección Primera del Consejo de Estado. Radicación número: 11001 03 25 000 2014 00643 00. Actor: Nicolás Arango Vélez. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Sentencia del 25 de julio de 2019 de la Sección Primera del Consejo de Estado. Radicación número: 11001- 03-24-000-2012-00062-00. Actor: Jorge Enrique Ibáñez Najar. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López.
8 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
9 Ver Sentencia C-1371/00. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
10 Ver Sentencia C-040/93 M.P. Ciro Angarita Barón.
En la Sentencia C-402 de 2010, la Corte señaló que se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o un servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente;
(vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales[11].
En Sentencia C-147 de 2021, la Corte enfatizó en que las tasas tienen las siguientes características:
(i) El hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable; (ii) Tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio público, deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio; y (iii) Se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, aunque en ciertos casos admite criterios distributivos. [Negrillas fuera de texto].
En el presente asunto, si bien el acto acusado no utiliza esa denominación y presenta una regulación orientada a establecer agentes de recaudo y el procedimiento aplicable al cobro, lo cierto es que la naturaleza jurídica de un tributo no depende del nombre que le asigne la administración, sino de sus elementos objetivos, esto es, del supuesto que da lugar a su causación, del sujeto obligado, de la destinación de los recursos y de la relación existente entre el pago exigido y la actividad o servicio público al que se vincula.
Debe reiterarse que en el auto de 22 de noviembre de 2017, proferido dentro del proceso radicado bajo el número 11001-03-24-000-2017-00077-00, al examinar la solicitud de suspensión provisional de la Resolución núm. 02251 de 3 de agosto de 2016, mediante la cual la AEROCIVIL creó el “derecho por conectividad”, se destacó que, con independencia de la denominación utilizada por la administración, el acto cuestionado creó un gravamen a cargo de los pasajeros que salen del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro, tanto a destinos nacionales como internacionales, circunstancia que obligaba a analizar su verdadera naturaleza jurídica a partir de sus elementos estructurales y no de la etiqueta normativa empleada por la autoridad administrativa.
Desde esa perspectiva, la Sala advierte que el derecho por conectividad no puede entenderse como una categoría autónoma ajena al género tributario, sino como un gravamen exigido por una autoridad a un grupo determinado de usuarios, con ocasión del acceso a una actividad de interés general y con una destinación pública específica.
Así, se observa, en primer lugar, que, aunque la Resolución núm. 00159 de 2017 no creó el cobro, pues este fue establecido previamente mediante la Resolución núm. 02251 de 3 de agosto de 2016, sí lo definió como una *“obligación a cargo del pasajero”*y lo desarrolló operativamente al disponer expresamente que debía ser recaudado por las
11 Corte Constitucional, Sentencia C-402 del 26 de mayo de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Reiterada en Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 27 de marzo de 2014. Exp. 19220. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
aerolíneas respecto de los pasajeros salientes en vuelos nacionales e internacionales. De esta manera, la obligación económica no surge de un acuerdo de voluntades, sino de un mandato unilateralmente impuesto por la administración.
En segundo lugar, el cobro se genera con ocasión del uso de una infraestructura pública y del acceso a un servicio de interés general, pues recae sobre quienes salen del Aeropuerto José María Córdova en vuelos nacionales e internacionales. Es decir, el cobro no se exige con carácter general a toda la comunidad, como ocurriría con un impuesto, sino a un universo concreto de usuarios que acceden a una actividad sometida a regulación pública: el transporte aéreo a través de un terminal aeroportuario.
En tercer lugar, el acto acusado revela que el cobro persigue financiar una finalidad pública específica, consistente en “asegurar y optimizar las condiciones de conectividad del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro con el Área Metropolitana del Valle de Aburrá”, y, más ampliamente, cofinanciar el proyecto Conexión Vial Aburrá Oriente – Túnel de Oriente y desarrollo vial complementario.
Precisamente sobre este aspecto, en el mencionado auto de 22 de noviembre de 2017 se indicó que el valor cobrado a los pasajeros salientes del Aeropuerto José María Córdova reunía los requisitos definidos por la jurisprudencia constitucional para ser constitutivo de una tasa, en la medida en que correspondía a una retribución económica impuesta por el Estado con ocasión de la utilización de un servicio público. En dicha providencia se recordó que las tasas constituyen ingresos tributarios establecidos en la ley o con fundamento en ella, mediante los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado para asegurar la prestación de una actividad pública o la utilización de bienes de dominio público, características que se advertían en el derecho por conectividad.
En cuarto lugar, también se satisface el elemento relativo a la relación entre el cobro y el beneficio individualizable que la administración dice procurar. En efecto, el acto parte de la premisa de que la mejora de la conectividad terrestre con el aeropuerto incide en las condiciones de acceso y operación del servicio de transporte aéreo y, por esa vía, beneficia a los pasajeros que utilizan el terminal.
Sobre este mismo punto, en la providencia de 22 de noviembre de 2017 se explicó que la tasa se caracteriza por ser implementada unilateralmente por el Estado y por hacerse exigible cuando el particular decide utilizar el servicio público correspondiente, con el propósito de recuperar total o parcialmente los costos asociados a su prestación. Tales rasgos permiten diferenciarla de otras categorías tributarias y constituyen un criterio relevante para identificar la naturaleza jurídica del cobro que aquí se analiza.
En quinto lugar, el pago se torna obligatorio para quien decide utilizar el aeropuerto como pasajero saliente.
Cabe agregar que, mediante auto de 21 de febrero de 2019, la Sección resolvió el recurso de súplica interpuesto contra la providencia que decretó la suspensión provisional de la Resolución núm. 02251 de 2016 y confirmó el análisis inicial según el cual el derecho por conectividad correspondía materialmente a una tasa. En esa decisión se reiteró que, conforme a los numerales 16 y 17 del artículo 5º del Decreto 260 de 2004, la facultad de la AEROCIVIL para establecer y recaudar tasas, tarifas o derechos se encontraba limitada a materias relacionadas con el transporte aéreo y con la prestación de servicios aeronáuticos y aeroportuarios, presupuesto que llevó a examinar si el gravamen creado guardaba relación directa con dichos servicios.
En consecuencia, la Sala considera que el derecho por conectividad no puede ser tratado como una categoría autónoma, desligada de las formas tributarias reconocidas por el ordenamiento. Por el contrario, su estructura revela que se trata de una tasa en sentido material, pues grava a un conjunto específico de usuarios por el acceso a una infraestructura y a una actividad de interés general, bajo la idea de retribuir o financiar condiciones que, según la administración, optimizan el servicio al que acceden.
De la competencia de la autoridad aeronáutica
En segundo orden, la Sala debe determinar si el acto mediante el cual la autoridad aeronáutica reguló los agentes de recaudo de la tasa impuesta a los usuarios del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro, con el propósito de cofinanciar la construcción del “Proyecto Vial Aburrá Oriente – Túnel de Oriente y Desarrollo Vial Complementario”, se encuentra viciado de nulidad por falta de competencia, habida cuenta de que, según la parte actora, la obra que se pretende financiar no guarda relación directa con la prestación del servicio aeronáutico o aeroportuario ni, en general, con el transporte aéreo.
Para dar respuesta al anterior interrogante es oportuno hacer referencia al artículo 338 de la Constitución Política, que dispone que, en tiempos de paz, el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Dice, además, que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos, los sujetos pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
De este mandato constitucional deriva el principio de legalidad tributaria, conforme al cual se requiere un acto del legislador o cuerpo colegiado de elección popular para la creación de los gravámenes; es decir, que todos los tributos deben ser decretados por los órganos de representación popular. Además, que los elementos que conforman el tributo deben estar claramente establecidos. La norma en cita es del siguiente tenor literal:
Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
Sobre este principio, en sentencia C-155 de 2003, la Corte Constitucional precisó lo siguiente:
El alcance del principio de legalidad tributaria
11.- Como fundamentos normativos a partir de los cuales se estructura este principio, son de resaltar los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. El primero establece una suerte de reserva en el Congreso para “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”; naturalmente que en la norma el término “contribución” es utilizado en sentido lato o amplio. El segundo exige a la Ley, en algunos casos en concurrencia con las ordenanzas y los acuerdos, la determinación de los elementos de los tributos.
Sobre el alcance del principio la Corte se ha pronunciado en numerosas oportunidades[12] para destacar sus características básicas, las cuales son reseñadas a continuación:
Es expresión del principio de representación popular y del principio democrático, derivado en últimas de los postulados del Estado Liberal. “Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados, criterio acogido de tiempo atrás en el derecho colombiano y reafirmado en la Carta de 1991”.13 Así, solamente el Congreso, y las asambleas departamentales o los concejos municipales de conformidad con la ley, pueden crear gravámenes, sin que dicha facultad pueda ser ejercida por las autoridades administrativas o delegada en ellas.[14]
Materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal”[15,] es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa.
No obstante, como se explicará más adelante, por expresa autorización constitucional, en el caso de las tasas y las contribuciones especiales, la tarifa puede ser fijada por las autoridades administrativas previa definición del sistema y el método para hacerlo.
En la medida que haya predeterminación del tributo, el principio de legalidad brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales. Con ello “se otorga una debida protección a la garantía fundamental del debido proceso”.16
Responde a la necesidad de promover una política fiscal coherente e inspirada en el principio de “unidad económica”, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos municipales.
12.- De otra parte, conviene advertir que el principio de legalidad no se predica únicamente de los impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido amplio). No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la Ley debe señalar sus componentes.
12 Entre muchas otras pueden consultarse las Sentencias C-227/02, C-597/00, C-569/00, C-987/99, C- 583/96, C-583/96, C-084/95, C-228/93 y C-004/93.
13 Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime Córdoba Triviño. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la Ley 645 de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios”. La Corte estudió el principio de legalidad en el caso de las leyes habilitantes y frente a la autonomía de las entidades territoriales, para concluir que en ese caso no se veían afectados. Ver también las sentencias C-987 de 1999, C-084/95 y C-004/93.
14 Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 1999 MP. Álvaro Tafur Galvis.
15 Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime Córdoba Triviño.
16 Sentencia C-597 de 2000 MP. Álvaro Tafur Galvis. La Corte declaró exequible una norma del Estatuto Tributario que autorizaba el cobro del IVA por la importación de algunos bienes., pues consideró que la disposición no violaba el principio de legalidad.
Así, frente a tributos de carácter nacional, el Congreso está obligado a definir todos los elementos en forma “clara e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa[17.] Por el contrario, tratándose de gravámenes territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su creación, ésta debe señalar los aspectos básicos, pero existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales según el caso[18.]
En desarrollo de dicho postulado constitucional, el legislador delimitó el ámbito dentro del cual la autoridad aeronáutica puede ejercer sus competencias regulatorias en materia de transporte aéreo y de infraestructura aeronáutica.
Así, la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, dispuso en los artículos 21 y 47 lo siguiente:
Artículo 21. Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la nación. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.
Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte.
Todos los servicios que la Nación o sus entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructura Nacional de Transporte estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas.
(…)
Artículo 47. Funciones aeronáuticas. Las funciones relativas al transporte aéreo serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte.
Por su parte, el Código de Comercio establece los siguientes parámetros respecto de la infraestructura aeronáutica y el cobro de tasas:
Artículo 1808. Definición de la infraestructura aeronáutica. La infraestructura aeronáutica es el conjunto de instalaciones y servicios destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como aeródromos, señalamientos, iluminación, ayudas a la navegación, informaciones aeronáuticas, telecomunicaciones, meteorología, aprovisionamiento y reparación de aeronaves.
Artículo 1819. Cobro de tasas a usuarios por el explotador de aeródromo público. El explotador de aeródromos públicos podrá cobrar tasas a los usuarios previa reglamentación y permiso de la autoridad aeronáutica.
17 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-227/02, C-1097/01, C-978/99, C-084/95, C-390/96 y C-084/95 y C-004/93.
18 Corte Constitucional, sentencia C-891 del 31 de octubre de 2012, expediente nro. D – 9063, Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Además, el Decreto 260 de 2004, por medio del cual se modificó la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, estableció en el artículo 5° las funciones generales de dicha entidad, dentro de las cuales para la solución al caso concreto resaltan las siguientes:
Artículo 5°. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –
AEROCIVIL. (…)
- Establecer las tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo.
- Fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos por la prestación de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios o los que se generen por las concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial.
De las disposiciones citadas la Sala deduce que la facultad de la AEROCIVIL para establecer y recaudar tasas, tarifas o derechos se encuentra circunscrita a las actividades propias del transporte aéreo y a la prestación de servicios aeronáuticos o aeroportuarios, por las siguientes razones:
El artículo 21 de la Ley 105 de 1993 dispone que las tasas, tarifas y peajes que se establezcan sobre la infraestructura de transporte deben guardar relación con el uso de dicha infraestructura y, además, que los recursos provenientes de su cobro deben destinarse exclusivamente a ese mismo modo de transporte. Esta norma revela una regla fundamental de correspondencia funcional entre el gravamen y el servicio o infraestructura que se pretende financiar, en virtud de la cual los recursos recaudados por el uso de una determinada modalidad de transporte deben aplicarse al mantenimiento, operación o desarrollo de esa misma modalidad.
A su turno, el artículo 1808 del Código de Comercio delimita el concepto de infraestructura aeronáutica, al definirla como el conjunto de instalaciones y servicios destinados a facilitar la navegación aérea, dentro de los cuales se incluyen aeródromos, ayudas a la navegación, telecomunicaciones aeronáuticas, meteorología y demás elementos propios de la operación aérea. De esta definición se desprende que el ámbito material de dicha infraestructura se circunscribe al entorno físico y funcional necesario para la operación de aeronaves y la prestación del servicio de transporte aéreo.
En concordancia con lo anterior, el artículo 1819 ibidemautoriza el cobro de tasas a los usuarios de los aeropuertos, siempre que ello se realice previa reglamentación y autorización de la autoridad aeronáutica. Esta disposición reafirma que el cobro de tasas en el sector aeronáutico se encuentra vinculado al uso de la infraestructura aeroportuaria y a los servicios asociados a la navegación aérea.
Ahora, si bien el Decreto 260 de 2004 atribuye a la AEROCIVIL la facultad de establecer tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo y de fijar y recaudar tales ingresos por la prestación de servicios aeronáuticos y aeroportuarios, lo cierto es que el alcance de dichas competencias debe interpretarse en armonía con las normas constitucionales y legales referidas, de manera que su ejercicio se encuentre limitado a las materias propias del transporte aéreo y de la infraestructura aeronáutica.
En este punto resulta particularmente relevante advertir que, del contenido de la Resolución núm. 00159 de 2017, se evidencia que la AEROCIVIL acudió de forma expresa a las facultades que le confirió: (i) el numeral 17 del artículo 5 y (ii) el numeral 8 del artículo 9 del Decreto 260 de 2004, disposiciones que, según se indicó en la parte considerativa del acto demandado, habilitarían al director general de la entidad para fijar tasas y derechos y para regular el modo de transporte aéreo.
No obstante, tales disposiciones no otorgan una potestad general para establecer o regular cualquier tipo de gravamen, sino que su ejercicio se encuentra condicionado a que dichas medidas se relacionen materialmente con la prestación de servicios aeronáuticos o aeroportuarios o, en términos más amplios, con el funcionamiento del transporte aéreo. Las normas invocadas en la motivación del acto demandado no pueden interpretarse en el sentido de conferir una competencia abierta para fijar tasas destinadas a financiar obras de infraestructura pertenecientes a otros modos de transporte.
La tesis de la AEROCIVIL según la cual el derecho por conectividad constituiría una categoría distinta de la tasa, caracterizada por no tener una destinación específica que permite el recaudo para proyectos que, de manera general, redunden en la mejora del transporte aéreo, no encuentra respaldo en el marco normativo invocado en el acto acusado y tampoco en las disposiciones constitucionales y legales del sector.
De igual modo, no prospera el argumento del departamento de Antioquia según el cual el numeral 16 del artículo 5 del Decreto 260 de 2004 debe interpretarse de manera autónoma y con mayor amplitud que el numeral 17 del mismo artículo, pues las atribuciones dadas no pueden escindirse del conjunto normativo en el que se insertan ni del marco legal que las condiciona. Una interpretación sistemática impone concluir que esa facultad solo puede ejercerse respecto de cobros vinculados materialmente al transporte aéreo y a los servicios aeronáuticos y aeroportuarios, no frente a obras de infraestructura terrestre cuya ejecución corresponde a otro modo de transporte.
Con ese panorama, no puede considerarse que la construcción del proyecto vial Aburrá Oriente – Túnel de Oriente y Desarrollo Vial Complementario forme parte de la infraestructura aeronáutica o constituya un servicio aeronáutico o aeroportuario en los términos definidos por el ordenamiento jurídico, cuando en realidad corresponde a una edificación vial terrestre cuya finalidad principal es mejorar la movilidad entre dos regiones del Departamento de Antioquia, circunstancia que trasciende el ámbito del transporte aéreo.
Aunque puede admitirse que el desarrollo del proyecto conlleva beneficios indirectos para los usuarios del aeropuerto, en la medida en que facilita el acceso terrestre al terminal aéreo, ello no resulta suficiente para connotar dicha obra como una de infraestructura aeronáutica. Aceptar lo contrario implicaría extender de manera indebida la competencia de la autoridad aeronáutica, permitiéndole imponer cargas tributarias a los usuarios del transporte aéreo para financiar proyectos de infraestructura pertenecientes a otros modos de transporte, lo cual desbordaría los límites establecidos por el legislador.
Tampoco resultan de recibo los argumentos expuestos por las entidades demandadas, según los cuales la visión integral del sistema de transporte permitiría justificar la participación de la AEROCIVIL en la financiación de obras viales terrestres que faciliten el acceso a los aeropuertos, toda vez que la Ley 1682 de 2013[19]y del concepto de infraestructura de transporte allí desarrollado promueve criterios de accesibilidad, conectividad e integración, pero en modo alguno ello comporta, por sí sola, una modificación de las potestades de la autoridad aeronáutica ni una ampliación de su facultad impositiva. La existencia de una política pública orientada a la articulación de los distintos modos de transporte no desplaza las reglas que delimitan la competencia de la
19 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”.
autoridad aeronáutica ni la autoriza para intervenir tributariamente en la financiación de obras claramente adscritas al transporte terrestre.
En conclusión, la Sala declarará la nulidad del acto cuestionado comoquiera que la autoridad aeronáutica desbordó la competencia que el ordenamiento jurídico le atribuye, pues reguló el recaudo de una tasa cuya finalidad es financiar una obra de infraestructura vial terrestre que no forma parte de la infraestructura aeronáutica ni guarda relación directa con la prestación de servicios aeronáuticos o aeroportuarios.
Ante la prosperidad del argumento de nulidad examinado anteriormente, la Sala se releva de estudiar los demás cargos formulados en la demanda, criterio consolidado por esta Sección y adoptado en otras ocasiones, entre ellas, en sentencia de 11 de febrero de 2016[20].
Costas
Visto el artículo 188 del CPACA[21], la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLAPRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución núm. 0159 del 18 de enero de 2017, “por la cual se establecen los agentes de recaudo para el derecho por conectividad en el aeropuerto José María Córdova Rionegro y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.** TERCERO.** Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.** CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE**
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 19 de marzo de 2026.
20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de febrero de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 2009-00457-00. En dicha providencia se dijo: “Al haber prosperado los cargos formulados en la demanda en contra del artículo 20 del Decreto 1070 de 31 de marzo de 2009, la Sala se releva de estudiar los relacionados con la infracción de las normas que consagran la obligación de consultar los derechos de las comunidades indígenas cuando con la decisión resulten desconocidos sus derechos.”.
21 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil*.“.
Presidente Consejero de Estado
Consejero de Estado
Consejero de Estado Consejera de Estado
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
[Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co]
Puntos clave
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Consejero Ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARROBogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia:Nulidad
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La Sala procede a decidir la demanda de la referencia instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por la parte actora contra la Resolución núm. 0159 del 18 de enero de 2017, “por la cual se establecen los agentes de recaudo para el derecho por conectividad en el aeropuerto José María Córdova Rionegro y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL.
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PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 0159 del 18 de enero de 2017, “por la cual se establecen los agentes de recaudo para el derecho por conectividad en el aeropuerto José María Córdova Rionegro y se dictan otras disposiciones” habida cuenta de que fue expedida con infracción de las normas en que deberían fundarse y en violación de los preceptos constitucionales.
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SEGUNDA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL a pagar las costas y agencias en derecho que se causen por razón del presente proceso.
Normas y artículos relacionados
Consulte el texto completo y las notas concordantes para verificar las disposiciones analizadas.
Conceptos y Descriptores Clave
Extracto de Relatoría Oficial
Tesis de Relatoría
Consejero Ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARROBogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia:Nulidad
Fuente y trazabilidad
- Archivo de origen:
11001-03-24-000-2017-00229-00_20260319.md - Fuente oficial: Consulta institucional