Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 11001-03-24-000-2016-00613-00 de 2026

Ficha Jurisprudencial

Corporación: Consejo de Estado (Sección Cuarta)
Magistrado Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Expediente / Radicado: 11001-03-24-000-2016-00613-00 / 11001-03-24-000-2016-00613-00
Fecha: 2026-01-01
Decisión: Nulidad parcial
Demandante / Actor: Iván Andrés Páez Páez
Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Fuente oficial

Problema jurídico

Determinar la legalidad de los actos acusados frente a las pretensiones: 03-24-000-2016-00613-00]…

Texto completo de la providencia

Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2016-00613-00_20260319 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN PRIMERABogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES ** Referencia: Medio de control de nulidadRadicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00Demandante: Iván Andrés Páez PáezDemandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo RuralTema: Constituciones Políticas de 1886 y 1991 / controljurisdiccional de actos administrativos preconstitucionales / tasas de aprovechamiento de bosques naturales / principio de legalidad / reserva de ley / competencia administrativa / validez / motivación / publicidad y eficacia / pérdida de fuerza ejecutoria / inconstitucionalidad e ilegalidad sobrevinientes / supremacía constitucional / juicio de legalidad por incompatibilidad constitucional.** SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA ** La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida en contra de los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 036 del 27 de julio 1983 expedidos por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – Inderena, así como de la Resolución 140 del 14 de abril de 1983, emitida por el Ministerio de Agricultura, hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.**

ANTECEDENTES

La demanda [1]

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

CUARTA. - (sic) Que se declare la nulidad del Acuerdo No. 036 de 1983 expedido por la Junta Directiva del INDERENA […]”*(mayúscula y negrilla del original)[2].

Los hechos de la demanda [3]Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes:El demandante señaló que, mediante Decreto Ley 133 de 1976, el Presidente de la República otorgó la facultad al Inderena de fijar y recaudar el monto de las tasas por concepto de aprovechamiento de los recursos naturales.Indicó que, a través del Acuerdo 48 de 15 de diciembre de 1982, la junta directiva del Inderena estableció la forma de liquidación y fijó los montos de las diferentes tasas para el aprovechamiento de los bosques naturales públicos y privados. Afirmó que dicho acuerdo fue aprobado por el entonces Ministerio de Agricultura mediante Resolución 140 de 14 de abril de 1983.Anotó que, mediante el Acuerdo 36 de 27 de julio de 1983, el Inderena adicionó al Acuerdo 48 para establecer las tasas de aprovechamiento forestal persistente en bosques naturales de dominio privado. Fundamentos de derecho y el concepto de violación**[4]Fundamentos de derechoLa parte demandante propuso los cargos de nulidad referidos a la “falta de competencia y extralimitación de funciones”, “violación del principio de legalidad”, “falsa motivación”, “violación de normas superiores a la luz de la legislación vigente y pérdida de fuerza ejecutoria ” e “ilegalidad por ausencia de requisitos de existencia de la noma”, para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política de 1886, artículos 32, 43 y 191; (ii) Constitución Política de 1991, artículos 338 y 380; (iii) Código Fiscal, Ley 110 de 1912, artículos 5°, 122 y 154; (iv) Ley 23 de 1973; (v) Ley 99 de 1993, artículos 42 y 118; (vi) Decreto Ley 2811 de 1974, artículos 18, 220 y 221 y; (vii) Decreto Ley 133 de 1976, artículo 38 numeral 3º, literal g). Concepto de violación ** De la falta de competencia y extralimitación de funcionesEn primer lugar, la parte demandante efectuó un análisis cronológico de las normas que se encontraban vigentes para el momento de emisión de los actos acusados, de la siguiente manera:

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

En este sentido, citó el artículo 32 de la Constitución Política de 1886, el cual estableció que “[.] en tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el Legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad antes de verificar la expropiación [-]”Asimismo, mencionó que en el artículo 154 de la Ley 110 de 1912, Código Fiscal, se reguló una reserva del establecimiento en materia de impuestos nacionales, el cual señalaba lo siguiente:“[.] Artículo 154. Los impuestos nacionales no pueden decretarse en tiempo de paz sino por medio de Ley. En tiempo de guerra pueden establecerse transitoriamente los que el Gobierno decrete dentro del radio de las atribuciones que le confiere la Constitución, o las que tenga a virtud de leyes especiales […]”(subrayado del original).Anotó que la Ley 23 de 1973 concedió facultades extraordinarias al presidente de la República para que profiriera el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente. En cumplimiento de ello, se expidió el Decreto Ley 2811 de 1974, el cual, en sus artículos 18, 220 y 221, estableció la posibilidad de cobrar tasas retributivas y compensatorias por el uso de los recursos naturales.Dijo que, con el Decreto Ley 133 de 1976, el jefe de Estado le confirió facultades al Inderena para fijar y recaudar los montos del citado tributo. En virtud de ello, mediante Acuerdo 48 de 1982, dicha entidad reglamentó la forma de liquidación y definió los valores de las tasas para el aprovechamiento de bosques naturales, tanto públicos como privados.Sostuvo que el mencionado Acuerdo había sido aprobado con la Resolución 140 de 1983, expedida por el Ministerio de Agricultura y que, posteriormente, el Acuerdo 36 de 1983 adicionó el Acuerdo 48 de 1982, en el sentido de regular las tasas para aprovechamiento forestal persistente de los bosques de dominio privado.Adujo que el artículo 380 de la Constitución Política de 1991 derogó la Carta Política de 1886 y todas sus reformas.Señaló que la Ley 99 de 1993 creó el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reorganizando el sector que se encargaría de la gestión y conservación del ambiente y los recursos naturales renovables; al igual que el Sistema Nacional Ambiental, en adelante SINA.Indicó que el artículo 42 ibidem reguló la procedencia de las tasas retributivas y compensatorias por el uso directo o indirecto del ambiente. Además, su artículo 118 derogó expresamente el artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

**En este sentido, expuso que las entidades públicas estaban obligadas a cumplir las atribuciones que le fueron asignadas conforme a lo estipulado por la ley. Por lo tanto, las autoridades demandadas no podía reglamentar los elementos del tributo ni fijar nuevas tasas, ya que ello implicaba una extralimitación en sus funciones y una falta de competencia material y funcional.Puso de presente que, tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, se mantuvo el fundamento de la falta de competencia y del desbordamiento de facultades. En ese sentido, los actos administrativos que se ven incursos en dichas figuras se encuentran viciados en su validez.De la competencia material para imponer tributos, anotó que, para el momento de emisión de los Acuerdos 48 de 1982 y 36 de 1983, la norma aplicable era la Ley 110 de 1912, que incluyó dentro del concepto de impuestos las tasas y las contribuciones.Mencionó que el artículo 154 ibidem previó que la competencia material en asuntos tributarios recaía en el Legislador. Sin embargo, dicha facultad podría ser delegada temporalmente y de manera transitoria en el Gobierno, previa declaración de un estado de emergencia, lo cual no sucedió con los actos acusados.Bajo ese mismo sentido, propuso el cargo de falta de competencia del Inderena, argumentando que la entidad se encontraba legitimada para fijar las tarifas, siempre y cuando existiera una ley que definiera los criterios básicos que servirían como guía para cumplir su finalidad. Por lo tanto, era claro que con los Acuerdos demandados se había incurrido en una extralimitación de las funciones, porque determinaron cada uno de los elementos del tributo e incluso impuso unos nuevos, como son los relacionados con el aprovechamiento de los bosques naturales públicos y privados.Resaltó que, con el Decreto Ley 133 de 1976, se le delegó a la entidad acusada exclusivamente las atribuciones de fijación y recaudo del valor de las tasas de aprovechamiento y mantenimiento de la renovabilidad de los recursos; lo cual fue incumplido, pues, con los actos acusados, creó la tasa de servicios técnicos, administrativos y supervisión forestal, la tasa adicional para los permisos de aprovechamiento forestal único, la destinada a la investigación forestal y la de aprovechamiento de la Palma Naidí.En ese sentido, el cargo se estructuró sobre la tesis de que el Inderena no se limitó a ejecutar o reglamentar una ley existente, sino que creó y configuró integralmente tributos, desbordando las facultades que le habían sido delegadas y vulnerando la reserva legal en materia fiscal. Violación del principio de legalidad ** Mencionó que de los artículos 43 y 191 de la Constitución Política de 1886 se podía concluir que, para esa época, no existía un marco amplio de regulación de los

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

elementos de los tributos y que, a pesar de ello, se debía acatar al pie de la letra lo que allí se dispusiera.Indicó que la obligación tributaria nace de un deber que está a cargo del contribuyente a favor del Estado, es decir, de un hecho que esta descrito en la ley.Señaló que el principio de legalidad exigía que los elementos esenciales del tributo, hecho generador, sujetos, base gravable y tarifa fueran determinados de manera previa.Con el fin de dar mayor claridad a su argumento, procedió a evidenciar cada uno de los elementos de las tasas que para él fueron creadas con los Acuerdos 48 de 1982 y 36 de 1983, de la siguiente manera:Acuerdo 48 1982: [** 1) Artículo 5: Tasa de renovabilidad del recurso forestal**]


[Fundamento: ]	[ Artículo 1 8 del Decreto 2811 de 1 97-4]
[Elemento ]	[ Concepto]
[Sujeto activo: ]	[ INDERENA ,] [, -]
[Sujeto pasivo: ]	[ Los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público.]
[El ’ ’ Hecho Gravado — La ]	[ Aprovechamiento forestal en bosques de dominio público]
[Causa]
[El Objeto ]	[ 65.00 pesos de metro cúbico de madera en bruto aprovechado]

[2) Artículo 6: Tasa por servicios técnicos]


[l [ Fundamento: ]]	[** No registra. Si bien el articulo 39“ del Decreto 133 de 1976[a]dispone que forman parte del patrimonio del Inderena, entre otros, “El valor -de los servicios que preste.”, no se puede asimilar este valor a la tasa de servicios técnicos puesto como se mencionó en ,el acápite anterior la tasa difiere del precio de un servirlo.**]
[Elemento ]	[ Concepto]
[Sujeto activo: ]	[ No registra]
[Sujeto pasivo: ]	[ No registra]
[El Hecho Gravado ] [—] [ La Causa ]	[ No registra]
[El Objeto ]	[ 100.00 pesos metro cúbico de madera en bruto]

[3) Artículo 7: Tasa por la Investigación forestal]


[Fundamento ]	[ No Registra]
[Elemento ]	[ Concepto ’]
[Sujeto activo: ]	[ INDERENA]
[Sujeto pasivo: ]	[ Los concesionarios y permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio público.]
[El Hecho Gravado - La Causa ]	[ No registra ’ - - ’]
[El Objeto ]	[ 30.00 pesos metro cúbico de madera en bruto aprovechado]

[4) Artículo 8: Tasa adicional para beneficiarios de permisos únicos]


[Fundamento ]	[ No registra .]
[Elemento ]	[. , Coiicapto 2]

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]


[Sujeto activo: ]	[ No registra ’ .]
[Sujeto pasivo: ]	[ Beneficiarios de permisos únicos]
[El Hecho Gravado - La Causa ]	[ Aprovechamiento forestal en bosques de dominio público]
[El Objeto ]	[ 50.00 pesos]

[5) Artículo 9: Tasa por aprovechamiento de la Palma Naidi]


[Fundamento ]	[ No registra]
[Elemento ]	[ Concepto .]
[Sujeto activo: ]	[ No registra . ,]
[Sujeto pasivo: ]	[ No registra ’ ,]
[El Hecho Gravado - La Causa ]	[ Aprovechamiento de la Palma Naidi en bosques de dominio público . ’ „ ’ . • .]
[El Objeto ]	[ 0.60, 0.30 y 0.75 pesos ]


[Fundamento ]	[ Artículo 18 del Decreto 2811 de 1974]
[Elemento ]	[ Concepto]
[Sujeto activo: ]	[ INDERENA]
[Sujeto pasivo: ]	[ Los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público.]
[El Hecho Gravado — La Causa ]	[ Aprovechamiento forestal en bosques dedominio privado]
[El objeto ]	[ 65.00 pesos]

[.2) Artículo 1, literal b): Tasa por investigación forestal]


[Fundamento ]	[ No registra]
[Elemento ]	[ Concepto]
[Sujeto activo: ]	[ INDERENA]
[Sujeto pasivo: ]	[ No registra • . ’ • .]
[El. Hecho Gravado - La Causa ]	[ No registra,] [. .]
[El objeto ]	[ 30.00 pesos ]

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

Falsa motivación

Sostuvo que, para la época de expedición de los actos acusados, predominaba la exigencia de motivar las decisiones que emitía el Gobierno, la cual debía ser concordante con la realidad.Aseguró que los tributos se derivaban de la prestación de un servicio público y su determinación no podía ser subjetiva, dado que debía responder a la necesidad de financiar el mismo, por lo que debía estar plenamente definido y establecido. Por ello, las tasas ambientales no podían tratarse de un cobro por parte de la administración como consecuencia del aprovechamiento o uso de los recursos, sino que únicamente debían obedecer al valor que resulte de la necesidad de solventar los gastos en los que incurren las entidades al garantizar la renovabilidad de los recursos.Afirmó que el cobro de la tasa de aprovechamiento forestal no era procedente, toda vez que el servicio que se prestaba no estaba identificado, ni el valor en el que se incurría para su prestación, lo que conllevaba a que se concluyera que se trataba de pagos sin fundamento legal.Sobre la tasa por renovabilidad, mencionó que el servicio que se prestaba en ese caso hacía referencia a los gastos de la renovabilidad del ambiente. Sin embargo, los valores no podían surgir de forma arbitraria, sino que tenía que desprenderse de un cálculo real.Manifestó que el incremento periódico sin estudio técnico previo vulneraría los principios de legalidad, equidad y proporcionalidad, al imponer una carga automática sin sustento económico real. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Acuerdo 48 de 1982.En síntesis, en el cargo se plantea que los actos demandados presentan una motivación aparente o insuficiente, en razón a que no demostraron la existencia del servicio, su costo real ni la razonabilidad de las tarifas fijadas, lo que desvirtúa la validez del cobro y configura la causal de nulidad por falsa motivación. Violación de normas superiores a la luz de la legislación vigente y pérdida de fuerza ** ejecutoriaResaltó que, con la Constitución Política de 1991 se dispuso que Colombia era un Estado social de derecho y que dicha norma ostentaba la naturaleza de norma superior, es decir, que ninguna disposición normativa podía ir en contra de aquella.Advirtió que, cuando una norma que fue expedida en un régimen anterior contraría el actual, es necesario que sea verificada, y que las autoridades competentes se pronuncien sobre su legalidad a la luz de la reglamentación vigente.**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

Mencionó que con la Constitución de 1991 se amplió lo regulado en la de 1886, puesto que en materia de tributos se dispuso que debían ser fijados por la ley y, además, que tenían que definirse los elementos de la obligación tributaria (sujetos activos y pasivo, hechos, base gravable y tarifa).Indicó que el artículo 338 de la Carta Política de 1991 determinó que era posible delegar en las autoridades administrativas la facultad de regular las tasas. Sin embargo, dicha situación debía estar precedida por una ley, acuerdo u ordenanza en el que se haya identificado el sistema y método para definir los costos y beneficios de la prestación del servicio.Sostuvo que el artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974 fundamentó la expedición de los actos acusados y que, a pesar de haber sido derogado por la Ley 99 de 1993, este seguía produciendo efectos. También resaltó que las tasas de renovabilidad de los recursos que se encontraban establecidas por dicha norma y que fueron reguladas con los Acuerdos 48 de 1982 y 36 de 1983 habían desaparecido, en tanto que en la actualidad en materia ambiental solo existen dos (2) clases de tasas, la retributiva y la compensatoria.Precisó que el artículo 18 ibidem, en lo relativo a los elementos del tributo, únicamente mencionó de manera general el hecho generador y el sujeto pasivo, sin detallar los demás componentes. Además, no estableció disposiciones sobre el sistema ni el método de cálculo de las tasas ambientales aplicables al aprovechamiento forestal en bosques de dominio público y privado. En consecuencia, el Inderena procedió de forma similar al fijar las tasas por renovabilidad del recurso forestal, servicios técnicos y por investigación forestal, ya que se limitó a señalar el valor de la tarifa sin contar con un respaldo técnico ni económico.Expuso que, de acuerdo con lo anterior, era claro que los actos acusados vulneraban el contenido de la Constitución Política de 1991, específicamente el artículo 338, en razón a que se están haciendo exigibles unos tributos que no cumplen con los requisitos legales, ya que carecen de la totalidad de los elementos del tributo.Advirtió que no podía usarse como excusa que los acuerdos acusados fueron regulados por el régimen constitucional anterior para mantenerlos vigentes, pues estarían afectando la seguridad jurídica, los pilares del Estado social de derecho, los postulados del derecho vigente y el principio de legalidad, ya que siguen produciendo efectos.Finalmente, afirmó que, al haberse derogado el artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974 por el artículo 118 de la Ley 99 de 1993, el cual sirvió de fundamento para la expedición de los actos impugnados, se configuró el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria. [ Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

En suma, en el cargo se sostiene que los actos acusados son incompatibles con la Constitución de 1991, particularmente con el artículo 338, al carecer de definición legal completa de los elementos del tributo, de sistema y método de cálculo, y al fundarse en normas derogadas o superadas por el nuevo régimen constitucional y ambiental. Ilegalidad por ausencia de requisitos de existencia de la noma** Puso de presente que el Acuerdo 36 de 1983 carecía de validez, ya que no había cumplido el requisito que se definió en su artículo tercero, el cual indicaba lo siguiente:*“[.] Artículo tercero: El presente acuerdo requiere para su validez de aprobación del Ministerio de Agricultura, rige a partir de la fecha de su expedición y debe publicase en el Diario Oficial [.]”.*Afirmó que efectuó una insistente búsqueda en los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Agricultura y Desarrollo Rural; así como también radicó una petición ante la Imprenta Nacional, sin encontrar documento alguno que evidenciara que el Ministerio de Agricultura había aprobado el Acuerdo 36 de 1983, actuación de la cual dependía la validez y eficacia de este. Por lo tanto, carece de legalidad y, en consecuencia, sus efectos no son oponibles y tampoco vinculantes. **

CONTESTACIONES Y COADYUVANCIA DE LA DEMANDA

Contestación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible**[5]El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Procedió a pronunciarse de manera conjunta respecto de los cargos de nulidad propuestos por el demandante de la siguiente manera.Adujo que el artículo 338 de la Constitución Política de 1991 estableció que sólo el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o Municipales pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales. Sin embargo, tratándose de tasas y contribuciones por servicios prestados o beneficios obtenidos, se les permite a las autoridades fijar las tarifas, siempre y cuando el sistema y método para definir costos, beneficios y su distribución, se encuentren previamente establecidos en una ley, ordenanza o acuerdo.Señaló que el aprovechamiento de bosques naturales generaba beneficios económicos para los particulares y gastos a la administración para garantizar la renovabilidad de los recursos afectados, lo que justificaba el cobro de las tasas reguladas en el artículo 18 del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. Asimismo, indicó que los artículos 220 y 221 ibidem*

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

**regularon los pagos a cargo de los sujetos que contaban con permisos de aprovechamiento forestal.Sostuvo que, ante la falta de reglamentación Nacional adicional y la existencia de un régimen de transición previsto en el Decreto Ley 632 de 1994, que permitía aplicar normas anteriores que no fuesen contrarias a la Ley 99 de 1993, el Ministerio de Ambiente le solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que emitiera concepto respecto de “[…] la viabilidad jurídica del cobro de las tasas por concepto de aprovechamiento forestal de bosque natural en predios de dominio privado y colectivo […]”.Recordó que, el 21 de agosto de 2008, la Alta Corte se pronunció señalando que el Código de Recursos Naturales no asignó directamente la autoridad competente para fijar las tarifas de las tasas y que el Decreto Ley 133 de 1976 le otorgó esta función al Inderena, por lo que, a través de la Junta Directiva, expidió los Acuerdos 48 de 1982 y 36 de 1983, en los que se regularon los tributos para aprovechamientos en bosques públicos y privados.De lo anterior, resaltó que el Consejo de Estado reconoció que el extinto Inderena era la entidad competente para emitir los actos acusados.Posteriormente, manifestó que la Ley 23 de 1973 le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para que expidiera el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente.En cumplimiento de dichas funciones se emitió el Decreto Ley 2811 de 1974, en el que se definieron tres (3) puntos importantes, que fueron: i) el ambiente es patrimonio común, razón por la cual los particulares y el Estado deben velar por su preservación y manejo; ii) los recursos naturales renovables son de la Nación, sin perjuicio de los derechos adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos, y iii) la propiedad privada sobre los recursos deberá ejercerse de conformidad con la función social y ecológica que es inherente a la propiedad.Asimismo, comentó que en su artículo 18 se consagró la posibilidad de fijar tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad del ambiente, y en los artículos 212 a 218, se definieron las clases de aprovechamiento forestal, distinguiéndoles en persistentes, únicos o domésticos, y los modos para acceder a estos (permiso, autorización, concesiones, uso por ministerio de la ley y asociación).Indico que, a su vez, los artículos 220 y 221 hicieron referencia a las contraprestaciones por aprovechamiento forestal, estableciendo que los titulares de dicho permiso debían pagar por el concepto de participación Nacional una suma que no excediera el treinta por ciento (30%) del precio del producto bruto en el mercado más cercano al sitio de aprovechamiento.Referenció que en dichas disposiciones se determinó que los municipios donde se desarrolle la citada actividad recibirían un veinte por ciento (20%) de la suma

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

cancelada por los beneficiarios de la licencia y un monto adicional por metro cúbico de madera aprovechable, dineros que estarían destinados para financiar los programas de reforestación.Destacó que el Código de Recursos Naturales había señalado que una autoridad ambiental sería la responsable del cobro de los mencionados tributos, lo cual fue regulado posteriormente a través del Decreto Ley 133 de 1976, que creó al INDERENA, asignándole como funciones las de fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos por concepto del aprovechamiento y el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales cuando su administración no correspondiese a otra entidad pública. Aspectos que quedaron consignados en los Acuerdos 48 de 1982 y 36 de 1983.Afirmó que, en el artículo 10 del Acuerdo 48 de 1982, se había identificado que los dineros recibidos por concepto del porcentaje de participación Nacional de las tasas de renovabilidad forestal, por investigación forestal, por aprovechamiento único de bosques de domino público y por aprovechamiento de Palma Naidí, debían destinarse al desarrollo de los programas de reforestación, tales como viveros, construcción de infraestructura, establecimiento y manejo de plantaciones y las labores necesarias para el manejo de bosques naturales.Por su parte, en el artículo 2° del Acuerdo 36 de 1983, los recursos recolectados por las tasas de renovabilidad e investigación forestales también estarían dirigidos a esos mismos proyectos y a los estudios correspondientes a la materia en mención.Aseguró que del anterior recuento normativo se extraía que los actos acusados contaban con un respaldo Constitucional y legal, tanto en su contenido formal como con relación a que el Inderena era el competente para expedirlos. Por lo tanto, no habían incurrido en una causal de nulidad.De otra parte, procedió a transcribir apartes del concepto emitido por la Oficina de Negocios Verdes del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sobre la presente demanda, para concluir que la tasa forestal del 48 del 15 de diciembre de 1982 se enmarca en la categoría de compensatoria y tiene como finalidades la de renovar, administrar, supervisar e investigar los bosques naturales que son objeto de aprovechamiento forestal maderable.Como tercer punto, analizó la falsa motivación, afirmando que las actuaciones acusadas gozaban de presunción de legalidad, por cuanto estas no contenían hechos que no coincidieran con la realidad o que fuesen engañosos. Además, consideró que con la demanda no se logró probar que existieran presupuestos fácticos y jurídicos que evidenciaran un actuar irregular de la administración.Sobre el cargo relacionado con que los actos carecen de fuerza ejecutoria por el decaimiento de su fundamento normativo señaló que, si bien el artículo 118 de la Ley 99 de 1993 había derogado el artículo 18 del Código de Recursos Naturales, lo

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

**cierto es que la misma norma estableció en su artículo 42 lo relacionado con las tasas retributivas y compensatorias.Afirmó que el punto de controversia carecía de sustento, pues en la citada norma se indicó explícitamente que “[…] queda así subrogado el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974 [.]”, lo que significa que la Ley 99 de 1993 reprodujo casi con exactitud lo reglamentado en la norma que sirvió de sustento para los actos acusados.Por último, respecto de la ausencia del requisito que exigía el Acuerdo 36 de 1983, adujo que ello era competencia del Ministerio de Agricultura, por lo que era esa la entidad encargada de allegar el documento que demostrara el cumplimiento de la obligación prevista en su artículo tercero y que, en todo caso, la eventual falta de prueba no afecta su validez.En síntesis, la autoridad administrativa sostuvo que los actos acusados cuentan con fundamento constitucional y legal suficiente, que el Inderena era competente para expedirlos, que las tasas tenían respaldo normativo y finalidad ambiental legítima, que no se configuró falsa motivación ni decaimiento normativo, y que la eventual falta de prueba sobre la aprobación del Acuerdo 36 no desvirtúa, per se, su validez. **Contestación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural [6]El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció sobre el cargo de ilegalidad del acto administrativo, argumentando que el presidente de la República le concedió las facultades al Inderena para fijar, calcular y establecer las tasas de aprovechamiento forestal.Manifestó que, de conformidad con el artículo 135 de la Carta Política de 1886, dicha autoridad podía delegar determinadas funciones administrativas y, dado que no se trataban de atribuciones constitucionales sino legales, no era necesario contar con una ley que dispusiera cuáles eran las facultades que podía encomendar. Por lo tanto, no se vulneró el principio de legalidad.Expuso que la Constitución Política excepcionalmente permitió que las funciones relacionadas con las tarifas de las tasas y contribuciones fuesen atribuidas a otras autoridades, siempre y cuando previamente estén definidos los métodos y sistemas para su determinación.Sobre el cargo de falsa motivación, adujo que los actos administrativos gozaban de presunción de legalidad, por lo que era responsabilidad de la persona que desconoce dicho aspecto demostrar su falta de validez.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

Señaló que el Decreto Ley 2811 de 1974 reguló lo relacionado con las tasas de servicios ambientales en su título III, y en su artículo 18 se estableció que dicho tributo tenía como finalidad compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales. Asimismo, el título IX determinó que los dineros recaudados serían destinados para a la renovación de los recursos acuíferos.También mencionó que el Decreto 1541 de 1978, que reglamentó la citada norma, determinó que la cuantía y la forma de cancelación se fijaría de acuerdo con las actividades y se cobrarían a quienes utilizaran el agua y sus cauces, de conformidad con los permisos o concesiones otorgadas.Sostuvo que la Corte Constitucional en la sentencia C-615 de 2013, reiteró que el principio de legalidad tributaria tenía como características las siguientes: la representación popular, la predeterminación de los elementos mínimos del tributo, la soberanía fiscal del Legislador nacional en el marco de la República Unitaria y la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus recursos y establecer tributos, siempre dentro del marco legal, y que la Corte ha admitido la remisión al reglamento para aspectos complementarios como la certificación de precios agrícolas, exenciones de IVA por insuficiencia de oferta, índices bursátiles y avalúos catastrales, pero fue enfática en que la definición del sujeto pasivo, hecho generador y bases gravables debe ser hecha por la ley, no por el reglamento, ya que su omisión comprometería el principio democrático.Finalmente, afirmó que, los actos acusados no carecían de falsa motivación, pues se emitieron conforme a la reglamentación vigente y contenían los elementos necesarios.Coadyuvancia ** Luis Fernando Macías Gómez[7]El señor Luis Fernando Macías Gómez solicitó el reconocimiento como coadyuvante del demandante, para lo cual señaló que apoyaba las pretensiones de nulidad por infracción de normas superiores y falsa motivación.Argumentó que los acuerdos proferidos por el INDERENA carecían de motivación, debido a que los artículos 220 y 221 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables fueron tácitamente derogados por el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, que regula tasas retributivas y compensatorias. Subsidiariamente, alegó que, de considerarse vigentes las citadas disposiciones, se debían considerar inconstitucionales las actuaciones, ya que desconocieron la obligación de contar con un sistema y método para la fijación del tributo.Mencionó que la sentencia C-1063 de 2003 de la Corte Constitucional resaltó que el artículo 159 del Decreto Ley 2811 de 1974 había sido derogado tácitamente, por lo que no debía ser aplicado.**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

Advirtió que el Decreto 632 de 1994 era de tipo reglamentario, el cual reguló la transición de las competencias de las autoridades ambientales, la continuidad de actuaciones administrativas, permisos y concesiones; más no estaba dirigido a establecer la vigencia de las normas tributarias o regalías.Resaltó que la ausencia de reglamento no podía ser excusa para mantener vigente una disposición.De otro lado, indicó que el Acuerdo 36 de 1983 no había sido publicado, por lo que nunca había producido efecto en el ordenamiento jurídico.Finalmente, comentó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reguló nuevamente el objeto de las decisiones impugnadas en el Decreto 1390 y la Resolución 1479 de 2018.

TRÁMITE

El señor Iván Andrés Páez Páez presentó demanda de nulidad el 5 de diciembre de 201 ** [ en contra de los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 36 del 27 de julio 1983 expedidos por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – Inderena, así como la Resolución 140 del 14 de abril de 1983, emitida por el Ministerio de Agricultura, hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.] Mediante auto de 29 de marzo de 201se admitió la demanda y se dispuso notificar al ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. El 13 de junio de 201 [ se fijó en lista el presente proceso por el término de 30 días.] Por auto de 9 de julio de 201se decretó la suspensión de los efectos jurídicos del artículo 11 del Acuerdo 48 de 1982 y se negó las demás peticiones de cautela solicitadas por el demandante. A lo cual, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó recurso de súplica. Mediante auto de 11 de diciembre de 201 [ se requirió a la parte demandante para que designara un apoderado. A través de auto de 28 de julio de 202 ** [** se resolvió el recurso de súplica en el sentido de revocar el auto de 9 de julio de 2018.]] A través de auto de 29 de junio de 201 [ se fijó fecha para llevar a cabo la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437, la cual se realizó el 20 de septiembre de 201**]

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

En la citada audiencia se reconoció personería a los apoderados de las partes, se fijó el litigio, se decretaron como pruebas los documentos aportados por las partes y se fijó fecha para la realización de la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 de la Ley 1437 para recibir el testimonio del jefe de la Oficina de Negocios Verdes y Sostenibles del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que para la fecha ocupe el cargo.Mediante auto de 19 de febrero de 202 ** [ se aplazó la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 de la Ley 1437 y se fijó nueva fecha, la cual se realizó el 2 de marzo de 202para lo cual, por autos de 18 y 20 de febrero de 202 ** [** se comisionó a un Magistrado Auxiliar.]] En la citada audiencia se reconoció personería a los apoderados de las partes y se recibió el testimonio del señor Jorge Enrique Jiménez Cuacaneme.A través de auto de 10 de septiembre de 202se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.En el término para alegar de conclusión, el coadyuvant [ la parte demandant ** [** y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rura reiteraron sus argumentos de nulidad y defensa, respectivamente. Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio Público guardaron silencio.**]]

CAMBIO DE CONSEJERO PONENTE

Realizadas las intervenciones precitadas, el expediente pasó al despacho del Consejero de Estado ponente, doctor Oswaldo Giraldo López, quien presentó el respectivo proyecto de sentencia a consideración de la Sala; sin embargo, la ponencia no obtuvo la mayoría requerida y, en consecuencia, se dispuso que el expediente pasara al Consejero de Estado que sigue en turn

[]

CONSIDERACIONES DE LA SALA

V.1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 ** [ de la Ley 1437, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de**]

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, norma que resulta armónica con lo dispuesto en el Acuerdo 80 de 12 de marzo 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. V.2. Problema jurídico** En el presente caso, corresponde a la Sala determinar si los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 36 del 27 de julio de 1983 y la Resolución 140 del 14 de abril de 1983, mediante los cuales se estableció y aprobó la forma de liquidación y se fijaron los montos de las diferentes tasas para el aprovechamiento de los bosques naturales públicos y privados, incurrieron en los vicios de *“falta de competencia y extralimitación de funciones”, “violación del principio de legalidad”, “falsa motivación”, “violación de normas superiores a la luz de la legislación vigente y pérdida de fuerza ejecutoria” e “ilegalidad por ausencia de requisitos de existencia de la norma”.*Para resolver lo anterior y conforme al concepto de violación expuesto por la parte demandante y el coadyuvante, la Sala abordará metodológicamente los siguientes aspectos: (i) si los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria; (ii) si el Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983 adolece del vicio relacionado con la falta de publicidad; (iii) si, bajo el régimen constitucional vigente al momento de la expedición de los actos acusados, esto es, la Constitución Política de 1886 y las normas legales invocadas, incurrieron en los vicios relacionados con la competencia por extralimitación de funciones, motivación y expedición irregular; y (iv) si, bajo el régimen constitucional de la Constitución Política de 1991, se configura la alegada constitucionalidad e ilegalidad sobreviniente y si resultan manifiestamente incompatibles con el artículo 338 ibidem. **V.3. La identificación de los actos demandados ** El señor Iván Andrés Páez Páez presentó demanda de nulidad en contra de los los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 36 del 27 de julio 1983 expedidos por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – Inderena, así como la Resolución 140 del 14 de abril de 1983, emitida por el Ministerio de Agricultura, hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Los actos administrativos son del siguiente tenor:Acuerdo 48 del 15 de diciembre de 198 **

“[…] Acuerdo No. 48 de 1982

(15 diciembre)

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

“Por el cual se establece la forma de liquidación y se fijan los montos de las
diferentes tasas, para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos
y privados.”

La Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del ambiente, INDERENA, en uso de sus facultades legales y estatutarias, y CONSIDERANDO:
Que el artículo 39 del Decreto 0133 de 1976, establece que el patrimonio del INDERENA está formado entre otros conceptos por el valor de la participación nacional que se pague por el aprovechamiento de los recursos naturales y por las tasas que se recauden para el mantenimiento de la renovabilidad de tales recursos y por el valor de los servicios técnicos que preste la entidad. Que de conformidad con los Decretos 133 de 1976 y 2633 de 1977, corresponde a la Junta Directiva del INDERENA fijar los montos de las tasas que deben cobrarse por concepto de los aprovechamientos forestales.Que el artículo 220 del Decreto Ley 2811 de 1974 establece que el concesionario o beneficiario de permisos de aprovechamientos forestales en bosques de dominio público deberán pagar como participación nacional, una suma que no exceda del 30% del precio del producto forestal en bruto en el mercado más cercano al sitio de aprovechamiento. Que el artículo 221 del decreto Ley 2811 de 1974 determina que los permisos de aprovechamiento forestal único pagarán además de la participación nacional, una suma adicional por metro cúbico de madera aprovechable en bosques naturales de dominio público.Que el numeral 4 del artículo 33 del Decreto 133 de 1976 establece el cobro de la tasa por concepto de los servicios técnicos que preste el Instituto. Que en concordancia con los artículos 18 y 222 del decreto Ley 2811 de 1974, se establece la tasa de renovabilidad del recurso forestal cuando se determine que el concesionario o el titular del permiso no está en condiciones de cumplir con las obligaciones técnicas establecidas para tal fin.Que es conveniente integrar en una norma las diferentes tasas y establecer la forma de liquidación, con el objeto de facilitar el recaudo de la participación nacional, las tasas y demás servicios técnicos que preste el INDERENA,

ACUERDA:

** ARTÍCULO PRIMERO: Objetivos del Acuerdo El presente Acuerdo tiene por objeto:Señalar los precios mínimos de los productos forestales que sirvan de base para efectuar la liquidación y el recaudo de la participación nacional. Fijar la tasa por concepto de renovabilidad del recurso forestal.Fijar la tasa por los servicios técnicos de administración y supervisión forestal. Establecer la tasa adicional para los permisos de aprovechamiento forestal únicos.Fijar la tasa destinada a la investigación forestal.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

Unificar el procedimiento para la liquidación y recaudo de las tasas antes enunciadas. ARTÍCULO SEGUNDO: De la Participación nacional. Fijase en diez por ciento (10%) el porcentaje que deberán pagar los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal persistentes y únicos en bosques de dominio público, como participación nacional del precio del producto en bruto en el mercado más cercano al sitio de aprovechamiento, según los valores básicos de liquidación por metro cúbico y de acuerdo con las categorías que se determinan en el siguiente artículo.ARTÍCULO TERCERO: Para efectos de la liquidación del porcentaje de la participación nacional de que trata el artículo anterior, se fijan los siguientes precios básicos por metro cúbico de madera en bruto: Especies maderables muy especiales. $2.000. oo * * E s p ec i es ma d er ab l eses p ec ia l es .$ 600.oo** Especies maderables ordinarias. $300. oo * * A RT \overset{ˊ}{I} C UL OC U A RTO : Cl a s i f i c a c i \overset{o}{ˊ} n y d e f ini c i o n es . P a r a l ose f ec t os d e lp rese n t e a r t \overset{ı}{ˊ} c u l osees t ab l ece n l a ss i gu i e n t esc l a s i f i c a c i o n esy d e f ini c i o n es : * * . E s p ec i es ma d er ab l es m u yes p ec ia l es . S o n es p ec i es ma d er ab l es m u yes p ec ia l es l a s q u e, p ors u sc a r a c t er \overset{ı}{ˊ} s t i c a s t ec n o l \overset{o}{ˊ} g i c a s d ec a l i d a d, co l or, l u s t re, v e t e a d oy d e man d a e n l os m erc a d osy u so, co n s t i t u ye n es p ec i es d e m u y a lt o v a l orco m erc ia l . * * . E s p ec i es ma d er ab l eses p ec ia l es . S o n es p ec i es ma d er ab l eses p ec ia l es, l a s q u e p ors u sc a r a c t er \overset{ı}{ˊ} s t i c a s t an t o t ec n o l \overset{o}{ˊ} g i c a sco m o d ec a l i d a d y d e man d a e n l os m erc a d osy u so, co n s t i t u ye n es p ec i es d e a lt o v a l orco m erc ia l . * * . E s p ec i es ma d er ab l esor d ina r ia s . P er t e n ece na es t a c l a s i f i c a c i \overset{o}{ˊ} n l a s d e m \overset{a}{ˊ} ses p ec i es ma d er ab l es n o in c l u i d a s d e n t ro d e l a sc a t e g or \overset{ı}{ˊ} a s an t er i ores . * * P A R \overset{ˊ}{A} GR A FO : L a G ere n c ia G e n er a l m e d ian t ereso l u c i \overset{o}{ˊ} n d e t er mina r \overset{a}{ˊ} l a ses p ec i es q u ecorres p o n d e na c a d a u na d e l a sc l a s i f i c a c i o n eses t ab l ec i d a se n e lp rese n t e a r t \overset{ı}{ˊ} c u l o . * * A RT \overset{ˊ}{I} C UL OQ U I NTO : De l a re n o v abi l i d a dd e l rec u rso f ores t a l . F ija re n sese n t a yc in co p esos ($ 65.oo) por metro cúbico de madera en bruto aprovechado, el monto de renovabilidad del recurso forestal que pagarán al INDERENA tanto los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público.** Parágrafo 1: La tasa a que se refiere el presente artículo es aplicable a los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento persistente que no adelanten los programas de reforestación en cumplimiento de los planes de ordenación forestal.Parágrafo 2: Los beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal persistentes otorgados por un término superior a cinco (5) años, podrán desarrollar los planes de reforestación, con lo cual quedan eximidos del pago de derechos por este concepto. ARTÍCULO SEXTO: De la tasa por Servicios técnicos. Fijase el monto de la tasa por concepto de los servicios técnicos de administración y supervisión**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

forestal en los aprovechamientos forestales en bosques de dominio público y privado destinados al desarrollo de tales servicios, en la siguiente forma: Para los productores maderables, en cien pesos ( $100. oo) p or m e t roc \overset{u}{ˊ} bi co d e ma d er a e nb r u t o . * * A RT \overset{ˊ}{I} C UL OS \overset{ˊ}{E} PT I MO : De l ain v es t i g a c i \overset{o}{ˊ} n f ores t a l . F ija see n t re in t a p esos ($ 30.oo) por metro cúbico en bruto aprovechado, el valor de la tasa destinada a la investigación del recurso forestal que deberán pagar al INDERENA, los concesionarios y permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio público.ARTÍCULO OCTAVO: De la tasa adicional para beneficiarios de permisos únicos. Establécese la tasa adicional por concepto de aprovechamientos forestales únicos en bosques de dominio público, en la cuantía de cincuenta pesos ( $50. oo) p or m e t roc \overset{u}{ˊ} bi co d e ma d er a e nb r u t o . * * A RT \overset{ˊ}{I} C UL ONO V ENO : De l a t a s a p or a p ro v ec hami e n t o d e l a P a l ma N ai d \overset{ı}{ˊ} . E n l ocorres p o n d i e n t e a l co b ro d e l a s t a s a s p orco n ce pt o d e a p ro v ec hami e n t os d e l a P a l ma N ai d \overset{ı}{ˊ}, (E u t er p es p .) e nb os q u es d e d o mini o p \overset{u}{ˊ} b l i co, se f ijan l oss i gu i e n t es v a l ores p orc a d a es t i r p eoco g o ll o a p ro v ec ha d o : * * P a r t i c i p a c i \overset{o}{ˊ} nna c i o na l . Elp rec i o b \overset{a}{ˊ} s i co d e l a l i q u i d a c i \overset{o}{ˊ} n ser \overset{a}{ˊ} d e$ 3.oo por estirpe, sobre cuyo valor se cobrará el 10% por participación nacional. Renovabilidad del recurso: $0.60 p ores t i r p e . * * I n v es t i g a c i \overset{o}{ˊ} n f ores t a l :$ 0.30 por estirpe.** Servicios Técnicos de administración forestal: $0.75 por estirpe.ARTÍCULO DÉCIMO: Los recaudos que se reciban por concepto de las tasas establecidas en el presente Acuerdo correspondientes a participación nacional, renovabilidad del recurso forestal y la tasa adicional por concepto de permisos únicos, estarán dirigidos al desarrollo de programas de reforestación tales como establecimientos en viveros, construcción de la infraestructura, establecimiento y manejo de plantaciones y demás labores afines al manejo de bosques naturales. ARTÍCULO ONCE: Los precios básicos de liquidación de la participación nacional y las demás tasas que se determinan en el presente Acuerdo, serán reajustados anualmente por el INDERENA en un 25% de su valor.ARTÍCULO DOCE: Facúltese al Gerente General del INDERENA para establecer los mecanismos administrativos, financieros y fiscales para el recaudo de las tasas por los diferentes conceptos establecidos y destinar su producto a los fines señalados y llenar los vacíos, interpretar y reglamentar las disposiciones del presente Acuerdo dentro de las normas legales vigentes. ARTÍCULO TRECE: El presente Acuerdo requiere para su validez la aprobación del ministro de Agricultura, deroga los Acuerdos 05 de 1978 y 03 de 1980, rige a partir de la fecha de su expedición y debe publicarse en el Diario Oficial.COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Dado en Bogotá D.E., a los 15 días de diciembre de 1982 […]”.** [** Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00**]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983^[26]

“[…] Acuerdo No. 36 de 27 de julio de 1983

“por el cual se adiciona el Acuerdo No. 048 de 1982”

** La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, INDERENA en uso de facultades legales y estatutarias y **

CONSIDERANDO:

** Que el artículo 216 del Decreto No. 2811 de 1974 señala que los aprovechamientos forestales persistentes de bosque naturales o artificiales en terrenos de propiedad privada requieren autorización.**Que de conformidad con los Decretos Nos. 133 de 1976 y 2683 de 1977 corresponde al INDERNA fijar los montos de las tasas que deben cobrarse por concepto de los aprovechamientos forestales.** Que mediante Acuerdo No 048 de 1982 se estableció la forma de liquidación y se fijaron los montos de las diferentes tasas, para aprovechamiento de bosques naturales, en predios de dominio público y privado.**Que el mencionado Acuerdo estableció solamente para aprovechamiento realizados en bosque natural de dominio privado, la tasa de servicios técnicos.** Que es necesario unificar el valor de las tasas por el aprovechamiento de bosques naturales tanto en terrenos de dominio público como privado.**

ACUERDA:

** ARTÍCULO PRIMERO. Adicionar el Acuerdo No. 048 de 1982, estableciendo las siguientes tasas para aprovechamientos forestales persistentes en bosques naturales es de dominio privado.** 1. ** Por concepto de renovabilidad del recurso forestal la suma de $65.00 por metro cubico de madera en bruto aprovechado;** 2. ** Por concepto de investigación forestal la suma de $30.00 por metro cubico de madera en bruto aprovechado.**ARTÍCULO SEGUNDO. Los recaudos que se perciben por concepto de las tasas a que hace referencia el artículo primero del presente Acuerdo, serán destinadas a:** Tasa de renovabilidad del recurso forestal a programas de reforestación tales como establecimiento a viveros, construcción de la infraestructura, establecimiento y manejo de plantaciones y trabajos al manejo de bosques naturales.** Tasa de Investigación Forestal a Programas de Investigación Forestal.**ARTÍCULO TERCERO. - El presente Acuerdo requiere para su validez de la aprobación del Ministerio de Agricultura, rige a partir de la fecha de su expedición y debe publicarse en el Diario Oficial.**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

COMUNIQUESE, PUBLIQUISE Y CUMPLASE

Dado en Bogotá, D. E, a los 27 de julio de 1983 [...]”

** Resolución 140 del 14 de abril de 1983^[27]**

**“[.] RESOLUCION NUMERO 140 DE**(14 ABR 1983)

“Por la cual se aprueba el Acuerdo No. 0048 de la junta directiva del
INDERNA, se establece la forma de liquidación y se fijan los montos de las
diferentes tasas para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos
y privados”

MINISTERIO DE AGRICULTURA, en uso de sus facultades legales y en
especial da las que le confiare el aparte b) literal e) del artículo 14 del
Decreto 2683 de 1.977 y,

CONSIDERANDO

** Que la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA- en-ejercicio de las funciones, que le confiere el ordinal 3 literal g) del artículo 38 del Decreto ley 133 del 1976 y el literal e) del aparte b) del artículo 14 del Decreto 2683/77, mediante Acuerdo No 0048 de diciembre 15 de 1982, establece la forma de liquidación y se fijan los montos de las diferentes tasas para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados.**Que de conformidad con el artículo 13 del citado Acuerdo, este requiere para su validez la aprobación del Ministerio de Agricultura,**

RESUELVE

** ARTÍCULO PRIMERO. - Aprobar el Acuerdo No. 0048 de la Junta Directiva del Instituto nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente- INDERENA- que es del siguiente tenor: [.]**COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.** Dado en Bogotá D.E., a los 15 días de diciembre de 1982 [...]”.** V.4. Análisis del caso concreto ** V.4.1. Pérdida de fuerza ejecutoriaCorresponde a la Sala determinar si la alegada pérdida de fuerza ejecutoria de los actos acusados torna en improcedente el ejercicio del control de legalidad en el presente medio de control.Al respecto, la Sala pone de presente que la pérdida de fuerza ejecutoria se relaciona con uno de los atributos del acto administrativo, esto es, su exigibilidad u obligatoriedad, entendida como la aptitud de la decisión para producir efectos jurídicos en la relación entre la Administración y el administrado. No obstante, por**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

alguna de las circunstancias previstas en el artículo 91 de la Ley 143 ** [ el acto puede perder esa fuerza ejecutoria, sin que ello implique su desaparición del orden jurídico.] Cabe resaltar la diferencia entre validez y eficacia de todo acto administrativo, en tanto que la primera se predica de su conformidad con el ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición, mientras que la segunda se refiere a su aptitud para producir efectos jurídicos. Por consiguiente, la pérdida de fuerza ejecutoria incide únicamente en la eficacia del acto, más no en su validez, razón por la cual no enerva el ejercicio del control de legalidad que corresponde adelantar a esta jurisdicción.Lo expuesto permite concluir que el cargo así formulado no impide el análisis de validez de los actos administrativos, en razón a que esta solo se ve desvirtuada cuando se acredita la existencia de un vicio en su formación, ya sea por desconocimiento del orden jurídico superior vigente al momento de su expedición, por falta de competencia de la autoridad que lo profirió, por falsa motivación, por expedición sin observancia de los requisitos y del procedimiento establecidos, por vulneración del debido proceso y del derecho de audiencia y defensa, o por desviación de poder, tal y como lo señala el artículo 137 inciso 2º de la Ley 1437.En ese sentido, no está llamado a prosperar el argumento orientado a que se declare la carencia actual de objeto, toda vez que el eventual decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no excluye el examen de validez del mismo. ** V.4.2. Falta de publicación del Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983 ** Corresponde a la Sala determinar si la falta de publicación del Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983 constituye una causal de nulidad que afecte su validez en el marco del presente medio de control.Sobre el particular, y como se expuso en el acápite anterior, la validez del acto administrativo se relaciona con su conformidad con el ordenamiento normativo vigente al momento de su expedición, mientras que la eficacia atañe a su aptitud para producir efectos jurídicos. Es por lo anterior que, la publicación, notificación o comunicación del acto, no constituye un elemento estructural de validez, sino un presupuesto para su oponibilidad y exigibilidad.Nótese, que tratándose de actos de carácter general o de actos particulares que requieren publicación, notificación o comunicación respectivamente, la falta de**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

publicación incide en su eficacia, mas no en su validez. Por tanto, un cargo de nulidad sustentado exclusivamente en esa circunstancia no tiene vocación de prosperidad en el marco del presente medio de control.Tal ha sido la postura que de manera reiterada, pacífica y uniforme ha sostenido la jurisprudencia contenciosa administrativa y la constitucional, como se observa a continuación:*“[…] En relación con este punto particular, la Corporación ha expresado en reiteradas oportunidades que la publicidad de los actos administrativos tiene interés en cuanto de ella depende su obligatoriedad y su oponibilidad frente a los particulares, tal como lo establece el inciso primero del precepto trascrito. En razón de lo anterior, la Sala considera que la ausencia de publicación de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, como el que aquí es objeto de demanda, no constituye motivo suficiente para declarar su nulidad, pues tal como lo ha expresado la Sala y lo recuerdan la entidad demandada y el Ministerio Público, la publicidad de los actos administrativos es tan solo un requisito del cual depende su eficacia mas no su validez ni su existencia jurídica. Por lo mismo, el primero de los cargos no tiene vocación de prosperidad […] [(negrilla fuera de texto).]** En sentencia C-957 de 1999, la Corte Constitucional consideró:“[…] el acto administrativo, general o particular, existe desde el momento mismo en que se profiere o expide, pero no produce efectos jurídicos, es decir, carece de fuerza vinculante mientras no se realice su publicación, notificación o comunicación […], su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto; por lo tanto, la publicación no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad. En este evento, se está ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extrínseco del acto y posterior al mismo […]”(negrilla fuera de texto).En este contexto, tampoco resulta procedente el análisis propuesto según el cual el Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983 sería nulo por falta de publicación, toda vez que dicha circunstancia, de acreditarse, incidiría en su eficacia más no en su validez, y no constituye, por sí misma, causal de nulidad en el marco del presente medio de control.V.4.3. Análisis de los cargos a la luz del régimen de la Constitución Política de 1886 y disposiciones legales vigentes al momento de expedición de los actos acusadosCorresponde a la Sala examinar los cargos de validez propiamente dichos a la luz del ordenamiento jurídico vigente para la época de expedición de los actos acusados, esto es, la Constitución Política de 1886, artículos 32, 43 y 191; el Código Fiscal, Ley 110 de 1912, artículos 5°, 122 y 154; la Ley 23 de 1973; el Decreto Ley 2811 de 1974, artículos 18, 220 y 221; y el Decreto Ley 133 de 1976, artículo 38,**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

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numeral 3°, literal g), normas que sirven de fundamento al juicio de legalidad en el presente asunto.En este sentido, los argumentos de nulidad formulados por el demandante y el coadyuvante pueden sistematizarse en tres ejes: (i) la alegada falta de competencia por extralimitación de funciones del Inderena para fijar las tarifas cuestionadas y el supuesto desconocimiento de la reserva legal en esta materia; (ii) la presunta vulneración del principio de legalidad tributaria por ausencia de motivación suficiente y de soporte técnico que justificara las tasas y los reajustes previstos; (iii) la expedición irregular del Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983 por falta de aprobación ministerial.Como se precisó en los acápites anteriores, los cargos relativos a la pérdida de fuerza ejecutoria y a la falta de publicación del mencionado Acuerdo 36 no afectan la validez de los actos administrativos, sino su eficacia, por lo cual no enervan el ejercicio del control de legalidad en el marco del medio de control de nulidad. Falta de competencia** La Sala analizará si son nulos por falta de competencia por extralimitación de funciones los actos acusados, mediante las cuales fijaron y aprobaron las tasas de renovabilidad del recurso forestal, por servicios técnicos, de investigación forestal, para beneficiarios de permisos únicos y por aprovechamiento de la palma de Naidí y el porcentaje de la participación nacional, si esas autoridades administrativas precisaron todos los elementos del tributo.Para resolver lo anterior, la Sala considera necesarios referirse al contexto normativo subyacente al momento de expedir los actos que se censuran, como se observa a continuación:De acuerdo con el numeral 11 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, correspondía al Congreso establecer las rentas nacionales, lo que ha llevado a concluir que para dicho régimen el principio de reserva legal en materia tributaria era aplicable. La norma en cita era del siguiente tenor:*“[…] Artículo 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: [.]Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. En cada legislatura se votará el presupuesto general de unas y otros [.]”.Por su parte, el numeral 10º ibidem, establecía la posibilidad de que el órgano legislativo otorgara facultades extraordinarias al presidente de la República cuando la necesidad lo determine o la conveniencia pública lo aconseje; veamos:“[…] Artículo 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: [.]

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[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

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10. Revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen […]”.*En atención a lo dicho y a la comparación efectuada con regímenes constitucionales previos que preveían tales potestades en contextos de guerra de independencia o de conmoción interior armad [ se puede concluir que, bajo la Constitución Política de 1886, no era necesaria una situación de anormalidad para el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la República.]** Tales condiciones sí resultaban exigibles en regímenes anteriores, siendo un primer referente la Constitución de 1821, que consagró las potestades excepcionales en sus artículos 12 [ y 12 las cuales no eran ejercitables en tiempo de pa ** []] ** Esa condición, como se advirtió, varió con el numeral 10º del artículo 76 de la Constitución Política de 188**

[la cual permitió al Congreso revestir al presidente de precisas facultades extraordinarias, bajo un solo condicionamiento, este es, que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.]** Ahora, el artículo 154 ibidem contemplaba las ya tradicionales facultades al Gobierno en materia tributaria, pero en tiempo de guerra:*“[…] Artículo 154. Los impuestos nacionales no pueden decretarse en tiempo de paz sino por medio de ley.*En tiempo de guerra pueden establecerse transitoriamente los que el Gobierno decrete dentro del radio de las atribuciones que le confiere la Constitución, o las que tenga a virtud de leyes especiales […]”:Así, existió expresa distinción en las atribuciones extraordinarias reconocidas al ejecutivo, esto es, una para tiempos de paz y, otra, para tiempos de guerra exterior o de conmoción política interior.

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[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

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Con fundamento en la autorización prevista en el mencionado numeral 10º, el Congreso expidió la Ley 28 de 197

[]

[mediante la cual revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa. En ejercicio de dichas atribuciones, se expidió el Decreto Ley 133 de 197 cuyos artículos 37, 38 y 39 disponen lo siguiente: ]** “[…] Artículo 37. El Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables se denominará Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA. Tendrá a su cargo la protección del ambiente y la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional […]”(negrilla fuera de texto).“[…] Artículo 38. El Instituto tendrá las siguientes funciones.Asesorar al Gobierno en la formulación de la Política Nacional en materia de protección ambiental y de los recursos naturales renovables puestos a su cuidado. Cooperar en la coordinación y control de la ejecución de la política ambiental, cuando esta corresponda a otras entidades.Regular el uso, aprovechamiento, comercialización, movilización y en general el manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional, para lo cual tendrá a su cargo. El otorgamiento, supervisión, suspensión, declaración de caducidad y revocación de concesiones, permisos, autorizaciones, licencias y patentes, así como la supervisión de los usos que se ejercen por ministerio de la ley y del registro de usuarios de los recursos naturales renovables.Declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideren necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y efectuar las sustracciones a que haya lugar. Realizar directamente o por asociación, el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y desarrollar las actividades relacionadas con la obtención, transformación, procesamiento, elaboración y comercialización de sus productos, cuando lo considere conveniente para el adecuado manejo del recurso. En ejercicio de esta función requiere el concepto favorable del Comité de Coordinación Ejecutiva del Sector Agropecuario.Sin perjuicio de las funciones que corresponden al Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT, adelantar las labores de ordenación de cuencas hidrográficas, encaminadas a su desarrollo integral, con el fin de obtener los beneficios de la conservación y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Realizar y fomentar actividades de repoblación forestal, de la fauna y la flora acuática y terrestre.Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público que se requieran para el cumplimiento de los fines previstos en los literales b) y d) de este artículo.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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Fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos que deban cobrarse por concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, cuando su administración y manejo no corresponde a otra entidad de derecho público. Organizar sistemas adecuados de control y vigilancia para velar por el cumplimiento de las normas relacionadas con los recursos naturales renovables e imponer las sanciones correspondientes en caso de contravención, para lo cual el Instituto estará dotado de funciones policivas.Las demás que se asignen los Decretos reglamentarios del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974). Parágrafo. El ejercicio de la función otorgada por el literal b) del numeral 3) del presente artículo, requerirá la aprobación del Gobierno Nacional […]”(negrilla fuera de texto)..] Artículo 39. Además de lo previsto en el artículo 76 del presente Decreto, forman parte de su patrimonio los siguientes recursos.Las sumas que se recaudan por concepto de las tasas y de la comercialización de los productos de recursos naturales renovables, cuando el Instituto adelanta directamente el aprovechamiento. El valor de la participación nacional por concepto de aprovechamiento de los recursos naturales renovables.El valor de los derechos que se establezcan por concepto del aprovechamiento de los recursos naturales renovables, así como las tasas que se recauden por concepto de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. El valor de los servicios que preste.El producto de los empréstitos internos o externos que contrate […]”*(negrilla fuera de texto).De las disposiciones transcritas se advierte que el Decreto Ley 133 de 1976 asignó al Inderena la administración y manejo de los recursos naturales renovables; le confirió funciones de regulación y control sobre su aprovechamiento, y; específicamente, lo facultó para fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos que deban cobrarse por concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento de la renovabilidad de dichos recursos. Asimismo, se previó que tales tasas, derechos y participaciones formarían parte de su patrimonio.En ese contexto normativo, el Instituto contaba con habilitación competencial legal para fijar esas tasas y derechos por concepto de aprovechamiento, entre las cuales podrían incluirse las reprochadas por el demandante y su coadyuvante.Nótese que las tasas cuya legalidad se controvierte, esto es, renovabilidad del recurso forestal, servicios técnicos, investigación forestal, tasa adicional para beneficiarios de permisos únicos y participación nacional por aprovechamiento, se

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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enmarcan materialmente en la habilitación contenida en el literal g) del artículo 38 del Decreto Ley 133 de 1976, en cuanto todas ellas derivan del aprovechamiento de recursos naturales renovables o del mantenimiento de su renovabilidad, materias expresamente asignadas al Inderena por el legislador extraordinario.En tal medida, el presidente de la República actuó con habilitación legislativa suficiente para establecer el marco normativo del gravamen. Por su parte, el Inderena, en ejercicio de la competencia atribuida por el referido artículo 38, podía fijar y recaudar el monto de las tasas correspondientes, dentro de los límites definidos por dicha norma.Así que, de la revisión sistemática del Decreto Ley 2811 de 1974 y del Decreto Ley 133 de 1976, se advierte que el legislador extraordinario no solo previó la procedencia de tasas y derechos por concepto del aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el mantenimiento de su renovabilidad, sino que identificó sus elementos, particularmente en lo relativo a la participación nacional y a los aprovechamientos forestales en bosques de dominio público y privado.En efecto, los artículos 1 ** [ 22 ** [** y 22del Decreto Ley 2811 de 1974 establecieron la posibilidad de cobrar tasas destinadas a compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales y regularon la participación nacional derivada del aprovechamiento forestal, identificando el hecho generador, los sujetos obligados, el límite porcentual máximo y la destinación específica de las sumas recaudadas. A su turno, el artículo 38 literal g) del Decreto Ley 133 de 1976 facultó expresamente al Inderena para fijar y recaudar el monto de tales tasas y derechos.]] En este contexto normativo, los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 36 del 27 de julio de 1983 no crearon tributos autónomos ni configuraron ex novo sus elementos esenciales, sino que desarrollaron y concretaron cuantitativamente un régimen previamente establecido por normas con fuerza material de ley. La Junta Directiva del Inderena actuó dentro del ámbito de la competencia atribuida por el legislador extraordinario, al determinar los montos aplicables a las tasas cuya [ Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00**]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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existencia jurídica ya había sido definida por el ordenamiento superior vigente para la época.En consecuencia, no se configura la alegada falta de competencia ni la extralimitación de funciones, en tanto la fijación de las tarifas cuestionadas se enmarcó en una habilitación legal expresa y suficiente.La consideración expuesta sobre la ilegalidad por violación al artículo 154 de la Ley 110 de 191 ** [ tampoco enerva lo expuesto, dado que el razonamiento que condujo a aceptar un principio de reserva de ley en materia tributaria con la excepción de otorgamiento de facultades extraordinarias deriva de lo que la propia Constitución Política de 1886 autorizaba, como se precisó con antelación.] A este propósito, es pertinente hacer referencia a la sentencia del 14 de mayo de 1915, emitida por la Corte Suprema de Justicia, que para entonces ejercía funciones de control de constitucionalidad de las leyes, específicamente del artículo 1 [ de la Ley 126 de 1914, en cuanto revistió al presidente de la República de las facultades extraordinarias allí enumeradas y lo autorizaba para gravar el consumo de varios productos nacionales y extranjeros.] En dicha oportunidad, se concluyó que bajo la Constitución Política de 1886 el principio de reserva legal en materia tributaria no excluía la posibilidad de que el**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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Congreso revistiera al presidente de la República de facultades extraordinarias para crear o modificar contribuciones. Tales facultades podían ejercerse tanto en tiempo de guerra como en tiempo de paz, esto es, cuando mediara habilitación expresa del legislador, sin que ello implicara desconocimiento del régimen constitucional, pues el Ejecutivo actuaba como legislador extraordinario en virtud de una autorización de igual jerarquía normativa.Asimismo, se consideró que las restricciones relativas a la entrada en vigencia o modificación de contribuciones indirectas, como la regla de los seis meses, admitían excepción cuando el Ejecutivo ejercía facultades extraordinarias válidamente conferidas. Por ello, tales disposiciones conservaban plena fuerza obligatoria, y el intérprete no podía desconocer su vigencia bajo el pretexto de una interpretación restrictiva del alcance de las potestades extraordinarias.En igual sentido se pronunció esta Corporación en sentencia del 29 de abril de 199 ** [ en la que se consideró lo siguiente:** ]** “[…] La naturaleza legislativa de los impuestos y la retención asimilada a impuesto fue precisada por las sentencias de la Corte Suprema de Justicia, las cuales en sus apartes pertinentes, expresan:** […]“A la luz de estas consideraciones cabe preguntarse sobre si es posible el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno para que, por medio de decretos leyes, establezca contribuciones.“Acerca de esta cuestión se pronunció la Corte en fallo del 3 de agosto de 1971, en el que cuando el Gobierno obra como legislador extraordinario “creando o aumentando contribuciones, por mandato o en ejercicio de facultades extraordinarias que le otorga el Congreso, con el lleno de los requisitos señalados en el ordinal 12 del artículo 76, no está quebrantando el texto, espíritu y antecedentes del artículo 43, sino desarrollando actividades que le incumben por mandato de preceptos de igual origen y jerarquía […]”(negrilla fuera de texto).Así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 21 de agosto de 2008, contrario a lo manifestado por el demandante, sí aborda la problemática relacionada con la competencia para la expedición de los actos que acá se censuran. Las consideraciones fueron del siguiente tenor:“[…] Como se dejó señalado, el Código de Recursos Naturales no determinó la autoridad competente para fijar las tarifas de las tasas y participaciones que reguló; y se afirmó que ello no era necesario pues bien podía hacerse por norma separada, conforme al ordenamiento entonces vigente. Y, en efecto, el legislador extraordinario, mediante el decreto ley 133 de 1976, artículo 38, asignó al Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, INDEREN**

[]

[establecimiento]

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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público del orden nacional, las funciones de “fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos que deban cobrarse por concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, cuando su administración y manejo no corresponde a otra entidad de derecho público”. Los Estatutos del Instituto fijaron esta función en la Junta Directiva ** En ejercicio de esas atribuciones, la Junta Directiva del INDERENA expidió los Acuerdos 48 de 1982, “por el cual se establece la forma de liquidación y se fijan los montos de las diferentes tasas, para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados”, y 36 de 1983, que extendió a los bosques privados, las tasas de renovabilidad y para investigación forestal.El Acuerdo 48 de 1982 reguló la participación nacional y la suma adicional respecto del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público, con lo cual se ajustó a los artículos 220 y 221 del Código de Recursos Naturales; incluyó los bosques de dominio público y dominio privado en las reglas sobre la tasa por servicios técnicos de administración y supervisión forestal; y reguló las tasas de renovabilidad del recurso forestal y la tasa de investigación forestal, para los bosques de dominio público solamente; luego, mediante el Acuerdo 36 de 1993, amplió estas últimas tasas a los bosques de dominio privado […]” [(negrilla fuera de texto).] De lo expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil se desprende, en primer término, que bajo el régimen constitucional de 1886 no era indispensable que el Código de Recursos Naturales determinara directamente la autoridad competente para fijar las tarifas, dado que ello podía definirse mediante norma posterior con fuerza legal. En segundo lugar, se reafirma que el Decreto Ley 133 de 1976 asignó expresamente al Inderena la función de fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos derivados del aprovechamiento de los recursos naturales renovables, competencia que fue ejercida por su Junta Directiva al expedir los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 36 del 27 de julio de 1983. Así, el concepto consultivo respalda la conclusión según la cual la expedición de los actos acusados se enmarcó dentro de una habilitación legal válida y suficiente.En ese orden de ideas, la Sala no encuentra vulneración de las disposiciones invocadas, en tanto el legislador extraordinario estaba constitucionalmente habilitado para atribuir al Inderena la función de fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos derivados del aprovechamiento y mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales.**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

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Falsa motivación

La Sala analizará si son nulas por falsa motivación las disposiciones expedidas por la Junta Directiva del Inderena y el Ministerio de Agricultura, mediante las cuales fijó y aprobó las tasas de renovabilidad del recurso forestal, por servicios técnicos, de investigación forestal, para beneficiarios de permisos únicos y por aprovechamiento de la palma de Naidí y el porcentaje de la participación nacional, si no existe respaldo legal al no identificar el servicio que se presta y con base en el cual se cobra el tributo o el derecho.Para resolver lo anterior, la Sala deberá establecer si los actos acusados fueron expedidos sin respaldo normativo o sin una motivación real y adecuada que permita identificar el servicio o actividad que justifica el cobro de las tasas y derechos fijados.Sobre el particular, el ente ministerial señaló que el fundamento normativo que habilita tal cobro se encuentra contenido en los artículos 220 y 221 del Decreto Ley 2811 de 1974 para efectos de la participación nacional y en el 18 para las tasas, normas estas que son invocadas en la parte motiva de los actos que se impugnan. Las normas son del siguiente tenor:“[.] Artículo 220.- El concesionario o el beneficiario de permiso de aprovechamientos forestales persistentes o únicos en bosques de dominio público, deberán pagar, como participación Nacional, una suma que no exceda el treinta por ciento del precio del producto en bruto en el mercado más cercano al sitio de aprovechamiento, y que se liquidará en cada caso.El municipio en cuya jurisdicción se realice el aprovechamiento forestal recibirá el veinte por ciento de la suma pagada según el inciso anterior. Se exceptúan de lo dispuesto en este artículo los beneficiarios de permisos domésticos.**Las empresas que tengan mayor proporción de capital Nacional serán preferidas en el otorgamiento de las concesiones y permisos a que se refiere el presente artículo […]”(negrilla fuera de texto).“[.] Artículo 221.- Los beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal único pagarán, además de la suma fijada en el artículo precedente, una suma adicional por metro cúbico de madera aprovechable.**Las sumas que se recauden conforme al presente artículo y al anterior se destinarán en su totalidad a programas de reforestación […]”(negrilla fuera de texto).*“[.] Artículo 18.- “La utilización directa o indirecta de la atmósfera, de los ríos, arroyos, lagos, y aguas subterráneas, y de la tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, minero o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores, y sustancias nocivas que sean resultado de actividades lucrativas, podrá sujetarse al pago de tasas retributivas del servicio de eliminación o control de las consecuencias de las actividades nocivas consecuencias de las actividades nocivas expresadas.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

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También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables […]”(negrilla fuera de texto).Con fundamento en las normas transcritas, la Sala advierte que no se configura la alegada falsa motivación, pues los actos acusados encuentran respaldo expreso en normas con rango legal vigentes para la época.En efecto, los artículos 220 y 221 del Decreto Ley 2811 de 1974 autorizaban el cobro de la participación nacional y de la suma adicional por aprovechamiento forestal único, mientras que el artículo 18 ibidem establecía la posibilidad de fijar tasas destinadas a compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables, dentro de las cuales se enmarcan las tasas cuestionadas.La Sala resalta que dichas disposiciones no solo habilitaban el cobro, sino que identificaban la finalidad que lo justificaba, en particular el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales y la destinación de los recursos a programas de reforestación, de manera que no puede afirmarse que los actos acusados carezcan de sustento normativo.Ahora bien, la Sala deberá analizar si las disposiciones acusadas, en cuanto fijaron el monto de las tasas de renovabilidad del recurso forestal, por servicios técnicos, de investigación forestal, la suma adicional para beneficiarios de permisos únicos, el aprovechamiento de la palma de Naidí, así como el porcentaje de ajuste anual de dichas exacciones y de la participación nacional, adolecen de falsa motivación por ausencia de un análisis que vincule su cuantificación con el costo del servicio o con la finalidad que las justifica.Para lo anterior, resulta necesario determinar el alcance de cada una de las disposiciones a las cuales hace referencia la parte demandante:Acuerdo 48 de 1982:…] ARTÍCULO QUINTO: De la renovabilidad del recurso forestal. Fijar en sesenta y cinco pesos ($65.oo) por metro cúbico de madera en bruto aprovechado, el monto de renovabilidad del recurso forestal que pagarán al INDERENA tanto los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público.Parágrafo 1: La tasa a que se refiere el presente artículo es aplicable a los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento persistente que no adelanten los programas de reforestación en cumplimiento de los planes de ordenación forestal. Parágrafo 2: Los beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal persistentes otorgados por un término superior a cinco (5) años, podrán desarrollar los planes de reforestación, con lo cual quedan eximidos del pago de derechos por este concepto.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

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ARTÍCULO SEXTO: De la tasa por Servicios técnicos. Fijase el monto de la tasa por concepto de los servicios técnicos de administración y supervisión forestal en los aprovechamientos forestales en bosques de dominio público y privado destinados al desarrollo de tales servicios, en la siguiente forma: Para los productores maderables, en cien pesos ( $100. oo) p or m e t roc \overset{u}{ˊ} bi co d e ma d er a e nb r u t o . * * A RT \overset{ˊ}{I} C UL OSEPT I MO : De l ain v es t i g a c i \overset{o}{ˊ} n f ores t a l . F ija see n t re in t a p esos ($ 30.oo) por metro cúbico en bruto aprovechado, el valor de la tasa destinada a la investigación del recurso forestal que deberán pagar al INDERENA, los concesionarios y permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio público.** ARTÍCULO OCTAVO: De la tasa adicional para beneficiarios de permisos únicos. Establéese la tasa adicional por concepto de aprovechamientos forestales únicos en bosques de dominio público, en la cuantía de cincuenta pesos ( $50. oo) p or m e t roc \overset{u}{ˊ} bi co d e ma d er a e nb r u t o . * * A RT \overset{ˊ}{I} C UL ONO V ENO : De l a t a s a p or a p ro v ec hami e n t o d e l a P a l ma N ai d \overset{ı}{ˊ} . E n l ocorres p o n d i e n t e a l co b ro d e l a s t a s a s p orco n ce pt o d e a p ro v ec hami e n t os d e l a P a l ma N ai d \overset{ı}{ˊ}, (E u t er p es p .) e nb os q u es d e d o mini o p \overset{u}{ˊ} b l i co, se f ijan l oss i gu i e n t es v a l ores p orc a d a es t i r p eoco g o ll o a p ro v ec ha d o : * * P a r t i c i p a c i \overset{o}{ˊ} nna c i o na l . Elp rec i o b \overset{a}{ˊ} s i co d e l a l i q u i d a c i \overset{o}{ˊ} n ser \overset{a}{ˊ} d e$ 3.oo por estirpe, sobre cuyo valor se cobrará el 10% por participación nacional.*Renovabilidad del recurso: $0.60 p ores t i r p e . * * I n v es t i g a c i \overset{o}{ˊ} n f ores t a l :$ 0.30 por estirpe.Servicios Técnicos de administración forestal: $0.75 p ores t i r p e . * * A RT \overset{ˊ}{I} C UL OONCE : L os p rec i os b \overset{a}{ˊ} s i cos d e l i q u i d a c i \overset{o}{ˊ} n d e l a p a r t i c i p a c i \overset{o}{ˊ} nna c i o na l y l a s d e m \overset{a}{ˊ} s t a s a s q u ese d e t er minan e n e lp rese n t e A c u er d o, ser \overset{a}{ˊ} n re aj u s t a d os an u a l m e n t e p ore l I N D EREN A e n u n 25$ 65.00 por metro cubico de madera en bruto aprovechado; Por concepto de investigación forestal la suma de $30.00 por metro cubico de madera en bruto aprovechado [.]”.Ahora bien, ni el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ni el Ministerio de Agricultura acreditan la existencia de estudios técnicos, criterios económicos o metodologías de cálculo que hubiesen servido de fundamento para la determinación de los valores fijados en las tasas y en el reajuste anual del 25%. De igual forma, en la parte motiva de los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 36 del 27 de julio de 1983 no se advierte una explicación concreta acerca de los parámetros utilizados

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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**para establecer dichas cuantías, más allá de la invocación general de las normas habilitantes.En ese contexto, constatada la ausencia de una motivación técnica explícita sobre los criterios de fijación de las cuantías, corresponde a la Sala determinar si, conforme al régimen constitucional y legal vigente para los años 1982 y 1983, existía para la Administración el deber jurídico de expresar tales parámetros en la parte motiva de los actos administrativos, o si bastaba la invocación de la norma habilitante para tener por cumplida la exigencia de motivación.Al respecto, la Sala resaltar que los actos acusados se expidieron en vigencia de la Ley 167 de 1941, conocido como el segundo Código Contencioso Administrativo, en cuyo artículo 66 definió la acción de nulidad en los siguientes términos:“[.] ARTICULO 66. Toda persona puede solicitar por sí o por medio de representante la nulidad de cualquiera de los actos a que se refieren las anteriores disposiciones, por los motivos en ellas expresados.**Esta acción se llama de nulidad y procede contra los actos administrativos, no sólo por estos motivos, sino también cuando han sido expedidos en forma irregular, o con abuso o desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiere […]”(negrilla fuera de texto).Como se observa, la causal de nulidad por falsa motivación no se contemplaba de manera expresa o autónoma, cuestión que sólo vino a ser positivizada con la adopción del Decreto Ley 01 de 1984 – CCA.Como consecuencia de ello y a manera de reacción a la tradicional influencia francesa en nuestro ordenamiento jurídico, la jurisprudencia de entonces concibió en muchos casos esa causal de nulidad como comprendida en la que se denominaba desviación de poder, pero diferenciando su alcance en el sentido de indicar que se presentaba cuando quiera que existiera inexactitud en los hechos que se invocaban en el acto administrativo, es decir, cuando los hechos allí plasmados no se correspondieran con la realidad.Al respecto, la sentencia de 8 de octubre de 1951^[46] reformuló el entendimiento de la causal al precisar que la validez del acto administrativo no depende exclusivamente de los motivos declarados en su texto, sino de los motivos determinantes reales que condujeron a su expedición. En esa medida, el control judicial debe indagar la verdadera causa del acto y no limitarse a su formulación aparente.En desarrollo de la teoría de los motivos determinantes, en dicha oportunidad se consideró que el acto incurre en vicio cuando el motivo es inexistente, materialmente falso, ilícito o ajeno al interés general que justifica la competencia ejercida. No obstante, se aclaró que la obligación de motivar solo surge cuando la ley lo exige; sin [ Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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embargo, aun en ausencia de dicha exigencia, el juez contencioso puede examinar los móviles reales del acto para verificar que correspondan al interés público.Asimismo, se precisó que la inexactitud material de los motivos expresados puede dar lugar a la nulidad, y que, cuando concurren varios motivos, el acto puede mantenerse si subsiste uno legítimo y suficiente de interés general que lo respalde.Posteriormente, la jurisprudenci ** [ precisó que, a partir del artículo 66 de la Ley 167 de 1941, la falsa motivación debe ser entendida como causal de nulidad cuando el acto administrativo se funda en hechos que no son verdaderos o en circunstancias inexistentes. Se destacó que la Administración está sometida al principio de veracidad y legalidad, de manera que no puede amparar sus decisiones en pretextos, artificios o hechos aparentes para encubrir la realidad o desviar el ejercicio de sus atribuciones. Cuando ello ocurre, el acto se aparta del ejercicio legítimo de la competencia y se ubica dentro de las hipótesis de anulación por abuso o desviación de pode ** []] ** Ahora, en sentencia del 25 de agosto de 196 la jurisprudencia consideró que la falsa motivación no puede confundirse con la expedición irregular del acto, en consideración a que esta última se refiere a vicios en el procedimiento, mientras que la primera atañe al contenido mismo de la decisión. Asimismo, señaló que, aunque el artículo 66 de la Ley 167 de 1941 no consagraba expresamente la falsa motivación como causal autónoma, su fundamento debía buscarse en el abuso o desviación de las atribuciones. En consecuencia, para que prospere la nulidad por esta causa, correspondía al demandante demostrar que el acto se sustentó en hechos inexactos o que la autoridad desbordó el fin público que justificaba su competencia.Finalmente, en sentencia de 4 de julio de 198**

[esta Sección reiteró que todo acto administrativo debe fundarse en motivos reales, serios, adecuados y suficientes, íntimamente vinculados con la decisión adoptada y orientados al interés general que justifica la competencia.]** Asimismo, se diferenció entre la existencia del motivo y la obligación de expresarlo. Como regla general, la Administración no está obligada a motivar sus actos, salvo cuando la Constitución, la ley o la naturaleza del acto así lo exijan. En estos casos, la omisión de motivación configura un vicio formal por expedición irregular. En cambio, cuando el acto es motivado, aun sin existir deber legal de hacerlo, los motivos expresados quedan sometidos al control jurisdiccional, de modo que su inexactitud, insuficiencia o desconexión con la finalidad pública puede dar lugar a la nulidad. [ Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00**]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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De esta evolución jurisprudencial se desprende que, aun antes de su consagración expresa en el Decreto Ley 01 de 1984, la falsa motivación era entendida como causal de nulidad cuando los hechos invocados como fundamento del acto no se correspondían con la realidad o carecían de entidad suficiente para justificar la decisión.En suma, para la época de expedición de los actos acusados la nulidad por omisión de motivación solo procede cuando la Constitución, la ley o la naturaleza del acto imponían el deber de expresar los motivos, distinto al supuesto de inexactitud material de los motivos expresados, hipótesis en la cual, aun sin existir obligación legal de motivar, el acto puede ser anulado si se demuestra que los hechos invocados no se corresponden con la realidad o no justifican la decisión dentro del marco del interés público.De cara al asunto sub examine, la Sala advierte que, si bien en la demanda se planteó la inconformidad bajo la arista de falsa motivación, lo cierto es que debe analizarse en el contexto del régimen en que fueron expedidos los actos cuestionados, esto es, bajo la causal de expedición irregular, teniendo en cuenta que la inconformidad radica en la absoluta ausencia de motivación de la tarifa de las tasas y el derecho de participación acusados.De tal discernimiento mal podría alegarse vulneración de derecho alguno, porque sobre el concepto de violación los ministerios tuvieron la oportunidad de presentar sus alegatos para sustentar la respectiva defensa, de suerte que la variación sobre el marco en el que se debe analizar el reparo de invalidez no altera el equilibrio procesal.En ese orden, se debe determinar si los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 36 del 27 de julio de 1983 y la Resolución 140 de 1983, expedidos por la Junta Directiva del INDERENA y el Ministerio de Agricultura, respectivamente, debían ser motivados en cuanto a la exposición de las razones por las cuales, verbigracia, se exigía el valor de 100 pesos por metro cúbico en madera por concepto de la tasa de servicios técnicos, o de 30 pesos por metro cúbico aprovechado a título de tasa de investigación forestal, o de 50 pesos por aprovechamientos para beneficiarios de permisos únicos, o los definidos en cada uno de esos rubros para el aprovechamiento de la Palma de Naidí y el consiguiente ajuste anual del 25% para cada uno de esos derechos, participación nacional, o tributos.Para resolver este punto, la Sala debe recordar los supuestos que las jurisprudencias en cita trajeron a colación a modo ilustrativo:*“[…] La doctrina y la jurisprudencia sostienen que la expresión de los motivos debe hacerse, además de los casos exigidos por la Constitución y la ley, en los siguientes: cuando por el acto se extinga o modifique una situación jurídica ya creada; cuando se cambie una práctica administrativa sin que se produzca modificación en el ordenamiento jurídico; cuando el acto esté en contradicción con actuaciones o documentos que formen parte del proceso previo a su expedición; cuando el acto se expide cumpliendo ciertos factores establecidos como presupuestos del mismo en la ley; cuando el acto se expide [ Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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aplicando normas de excepción o de restrictiva interpretación; cuando el acto cree situaciones perjudiciales para el administrado. Estos casos son apenas pautas señaladas por la jurisprudencia, ya que es difícil determinar con precisión cuándo en un acto deben expresarse los motivos que lo justifican o sirven de sustento a la decisión en él contenida. La insuficiencia de los motivos es causal de nulidad del acto administrativo por desviación de poder, en tanto que la no expresión de los motivos cuando a ello hubiere lugar es causal también de anulación del acto pero por vicio de forma, es decir, por expedición irregular del mismo. Hoy se contempla como causal autónoma de nulidad del acto administrativo en el nuevo Código Contencioso Administrativo la falsa motivación (artículo 84) [..J ** [(negrilla fuera de texto).] De acuerdo con lo anterior, la regla que imperaba para la época era la no exigencia general de motivación, salvo disposición expresa del legislador o concurrencia de las hipótesis excepcionales delineadas por la jurisprudencia antes transcrita. En consecuencia, el análisis debe centrarse en determinar si la fijación de las tarifas acusadas se encontraba dentro de alguno de esos supuestos que imponían el deber de expresar los fundamentos del acto.En ese sentido, la Sala no advierte norma de rango legal que hubiese impuesto a las autoridades demandadas el deber de motivar los actos mediante los cuales fijó y aprobaron las tasas o el derecho de participación nacional. Tampoco tales decisiones se enmarcan en los supuestos excepcionales que, para la época, exigían motivación, en la medida que no se trató de actos que extinguieran o modificaran situaciones jurídicas individuales, ni de decisiones adoptadas en el marco de un procedimiento particular, ni de la aplicación de normas de excepción, sino de actos administrativos de carácter general mediante los cuales se concretó una habilitación legal para fijar tarifas, sin que la ley hubiera condicionado su validez a la expresión previa de los estudios técnicos o una motivación específica. Por consiguiente, bajo el régimen de la Constitución Política de 1886, no se puede concluir la existencia del deber cuya omisión alega la parte demandante.En consecuencia, no prospera el cargo formulado. ** Expedición irregular ** La Sala se pronunciará acerca del cargo de nulidad relacionada con la expedición irregular del Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983, en cuanto se afirma que para su validez requería la aprobación de otra autoridad y que dicha aprobación no obra en el expediente.La parte demandante sostuvo que el propio texto del Acuerdo condicionó su validez a la aprobación del Ministerio de Agricultura, de manera que la ausencia de dicha aprobación comporta un vicio de formación. El coadyuvante respaldó este cargo y señaló que no basta la presunción de legalidad del acto, cuando el mismo supedita expresamente su validez a un requisito adicional.**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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Por su parte, las entidades demandadas no allegaron prueba alguna que acreditara la expedición del acto aprobatorio, ni desvirtuaron de manera concreta la afirmación relativa a su inexistencia en el expediente, limitándose a defender la legalidad general de los actos acusados.El artículo 3º del referido Acuerdo 36 dispuso a la letra lo siguiente:“[…] ARTÍCULO TERCERO. - El presente Acuerdo requiere para su validez de la aprobación del Ministerio de Agricultura, rige a partir de la fecha de su expedición y debe publicarse en el Diario Oficial […]”(negrilla fuera de texto).Como se observa, el propio Acuerdo sometió su validez, no su vigencia, a la aprobación del Ministerio de Agricultura, estableciendo así un requisito adicional para su perfeccionamiento jurídico.No obstante, como lo anotó el demandante, no obra en el acervo probatorio documento que acredite la expedición de dicha aprobación. En consecuencia, al haberse omitido un requisito expresamente previsto para la validez del acto, se configura el vicio de expedición irregular que impone acceder a la solicitud de nulidad del Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. V.4.4. Análisis de los cargos a la luz del régimen de la Constitución Política de 1991 y lo relativo a la inconstitucionalidad e ilegalidad sobrevinienteDeclarada la nulidad del Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983 por el vicio de expedición irregular antes analizado, la Sala abordará el estudio del cargo relativo a la alegada inconstitucionalidad e ilegalidad sobrevinientes, únicamente respecto del Acuerdo 48 del 15 de diciembre de 1982 y de la Resolución 140 del 14 de abril de 1983, en tanto son los actos que permanecen bajo examen.De lo primero que se ocupará la Sala es de poner de presente la posición jurisprudencial en torno a la procedencia del juicio de nulidad respecto de actos administrativos expedidos con anterioridad a la Constitución Política de 1991, cuando se les atribuye infracción de disposiciones constitucionales o legales posteriores a su emisión.Al respecto, en sentencia del 19 de junio de 202

[esta Sección concluyó lo siguiente: ]** “[…] De lo expuesto hasta aquí se derivan dos escenarios: el primero, el de la inconstitucionalidad sobreviniente, que supone el cotejo entre una norma con rango legal frente a un nuevo régimen constitucional; y el segundo, el de la ilegalidad sobreviniente, cuya premisa es la contradicción entre un acto administrativo y una ley.**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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Así, el supuesto en el que se atribuya a un acto administrativo la violación de un paradigma constitucional nuevo no se enmarcaría en ninguno de los escenarios descritos, y daría lugar a un análisis que ha variado jurisprudencialmente en esta Corporación, como se evidencia de la siguiente cita: “La Sala ha venido sosteniendo reiteradamente que los actos administrativos solamente pueden ser enjuiciados frente a normas superiores de derecho vigentes y preexistentes al momento de su expedición. Igualmente, que la incompatibilidad sobreviniente, esto es, la contrariedad que se presenta con posterioridad a la expedición del acto, entre éste y una norma constitucional o legal que nace a la vida jurídica después de él, da lugar a su derogatoria, fenómeno jurídico este para el cual esta Jurisdicción no está facultada constitucional ni legalmente para hacer dicha declaratoria, pues solo puede disponer la de nulidad.** No obstante lo anterior, considera que el artículo 4o. de la Constitución Política es claro al señalar que “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales”.Con igual perspectiva jurídica la Ley 153 de 1887 prescribe que “La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente” (artículo 9o.); y que se estima insubsistente una disposición legal “por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería” (artículo 3o.). De las reglas de hermenéutica antes reseñadas fluye con meridiana claridad que la incompatibilidad entre la Constitución y cualquier norma jurídica produce como consecuencia la inaplicabilidad de esta última en un caso concreto.Tratándose del análisis de inconstitucionalidad con efectos erga omnes, como es el caso de la Acción sub examine (sic), considera la Sala, y con ello rectifica su posición anterior, que en aras de preservar la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico y para dar cabal cumplimiento al principio fundamental estatuido en su artículo 4º. se impone para el juzgador frente al fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente disponer la declaratoria de nulidad del acto administrativo que se encuentra incurso en ella, a partir de la entrada en vigencia de la norma constitucional ** [“bookmark43”>] ** De lo dicho se desprende que antes de 1995, la posición de esta Corporación había negado la posibilidad de que se ejerciera control de validez de actos administrativos censurados en acción de nulidad, de cara a un orden constitucional distinto al que estaba vigente al momento de su expedición.Sin embargo, el criterio imperante fue modificado con fundamento en el artículo 4 de la Constitución de 1991 y los artículos 3 y 9 de la Ley 153 de 1887, concluyendo en la procedencia de tal análisis sólo cuando fuere manifiesta la vulneración a la Constitución vigente al momento del control de validez ** [ Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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No obstante, también se encuentran pronunciamientos sobre el punto que, por el contrario, evidencian que el criterio primigenio ha estado prevaleciendo. Así, por ejemplo, en materia tributaria se ha manifestado: “Al respecto, se advierte que la sola entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 no derogó en bloque la legislación anterior, pues según la jurisprudencia constitucional, ante el tránsito normativo entre los textos de 1886 y 1991, opera el principio general de la subsistencia de la legislación preexistente y, con fundamento en el artículo 9 de la Ley 153 de 1887, para que aquella desaparezca del ordenamiento jurídico debe existir, frente a la nueva Carta, un grado de incompatibilidad y una abierta contradicción entre el contenido material o el espíritu de ambas normas.** Por consiguiente, el hecho de que con la Constitución Política de 1991 se hubiere producido un cambio normativo en cuanto a los efectos de las disposiciones de carácter tributario dictadas en virtud de un estado de excepción, no implica per se que las normas que no se ajustan a las nuevas condiciones formales sean inconstitucionales, pues esa situación equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos cuya emisión se produjo al tenor de los requisitos exigidos por el anterior régimen”** [] […] Lo expuesto permite concluir que un reparo así alegado no enerva la validez del acto administrativo, como quiera que esto solo acontece cuando se logra acreditar que no están presentes alguno, todos o uno de los elementos de legalidad, es decir, cuando se evidencia que la decisión no es consonante con el orden jurídico superior al momento en que fue expedido, o la autoridad que lo profirió carecía de competencia, o la motivación es falsa, o existieron irregularidades en el procedimiento adoptado para su expedición, o se trasgredió el derecho al debido proceso y el derecho de audiencia y defensa, o no se observaron los fines para los cuales se erigió. Así lo ha entendido la jurisprudencia de manera reiterada, pacífica y uniforme […]** [] (negrilla fuera de texto).

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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De la providencia transcrita se desprende, en primer término, que la regla general en materia de control de validez de los actos administrativos consiste en examinarlos conforme al ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición. En tal sentido, no resulta procedente enjuiciarlos por infracción de normas legales posteriores, pues estas no inciden en su legalidad primigenia.Asimismo, la sentencia distingue entre la inconstitucionalidad sobreviniente, propia del control de normas con rango legal frente a un nuevo texto constitucional, y la situación de los actos administrativos, respecto de los cuales la incompatibilidad posterior no determina su nulidad automática, sino que, en su caso, puede dar lugar al fenómeno del decaimiento, que afecta su eficacia más no su validez inicial.De lo anterior se entiende que no es posible trasladar sin más las categorías propias del control abstracto de constitucionalidad a los actos administrativos, dado que estos se presumen válidos y su legalidad se determina a partir de las condiciones existentes al momento de su expedición. No obstante, la propia jurisprudencia reconoce que el principio de supremacía constitucional impide que subsistan actos manifiestamente contrarios al orden superior vigente.Ello obedece a que la Constitución Política, en virtud de su carácter normativo y su posición de supremacía en el ordenamiento jurídico de conformidad con el artículo 4º, tiene implicaciones sobre todo el sistema normativo y se impone sobre cualquier otra disposición, incluso frente a actos expedidos con anterioridad a su vigencia. En cambio, las leyes posteriores no pueden aplicarse retroactivamente para desvirtuar la legalidad primigenia de un acto administrativo, puesto que su expedición debe valorarse conforme al marco normativo vigente al momento en que fue adoptado.Así, mientras la confrontación con leyes posteriores resulta improcedente por ausencia de vigencia al tiempo de la expedición del acto, la verificación de compatibilidad con la Constitución Política de 1991 se justifica en el deber del juez de garantizar la supremacía e integridad del orden superior, sin que ello implique un juicio retroactivo de legalidad, sino un examen de coherencia actual con el sistema constitucional vigente.En consecuencia, la Sala se inhibirá de efectuar el análisis de legalidad del Acuerdo 48 del 15 de diciembre de 1982 y de la Resolución 140 del 14 de abril de 1983 en lo que respecta a los cargos fundados en la presunta violación de la Ley 99 de 1993, por tratarse de una norma legal posterior que no puede incidir en la legalidad originaria de actos expedidos bajo el régimen constitucional y legal vigente

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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para la época. En tales condiciones, dicho reproche no es susceptible de estudio en sede de control de validez.A diferencia de lo anterior, a la Sala le corresponde determinar si tales actos resultan manifiestamente incompatibles con el artículo 338 de la Constitución Política de 1991, disposición que consagra los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, sin que ello implique otorgar efecto retroactivo al nuevo orden constitucional, sino ejercer el deber de garantizar su supremacía, como se precisó con antelación.Cabe advertir que la Sala no abordará el asunto desde la perspectiva de una eventual derogatoria tácita, por cuanto esta concierne al ámbito de la eficacia normativa y no al de la validez del acto administrativo, que es el objeto del presente control.En efecto, conforme al principio general de subsistencia de la legislación preexistente y a lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 153 de 1887, las normas anteriores a la Constitución Política de 1991 continúan produciendo efectos mientras no sean contrarias a la nueva Carta. En tal sentido, corresponde al juez contencioso administrativo verificar si tales disposiciones resultan o no manifiestamente incompatibles con el nuevo orden constitucional, a efectos de definir su permanencia en el ordenamiento jurídico.En este contexto, el artículo 338 de la Constitución Política de 1991 es del siguiente tenor:“[.] Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo […]”(negrilla fuera de texto).Como se observa, la disposición constitucional hizo especial énfasis en el principio de reserva legal en materia tributaria sobre todos los elementos esenciales, dejando solo la determinación de la tarifa de las tasas y contribuciones a las autoridades administrativas bajo el condicionamiento de que la ley, las ordenanzas o los [ Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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acuerdos fijaran previamente el sistema y el método para establecer tales costos, así como la forma en que serán distribuidos entre los contribuyentes.En ese sentido, en sentencia C-155 de 2003, la Corte Constitucional indicó que, tratándose de tasas y contribuciones, al legislador le corresponde fijar de forma general los elementos estructurales y el método y sistema tarifario del tributo, mientras que a las autoridades administrativas les corresponde desarrollar esos parámetros, como se observa a continuación:*“[…] sistema y método para que las autoridades administrativas definan la tarifa .- Como ya fue explicado, en materia de tasas y contribuciones especiales la Constitución autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa. Pero exige a las corporaciones de representación popular el señalamiento previo del sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto. La jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, no ha sido unívoca al respecto, pues en ciertas ocasiones es rigurosa y demanda absoluta precisión para la regulación del sistema y el método tarifario, mientras que en otros eventos acude a criterios que de alguna manera resultan más flexibles. Un recuento histórico ilustra claramente la situació ** [] [-].- El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, la Corte considera que a partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000 es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las normas. Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

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En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes ** [ Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución.] Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria..- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios. Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase de norma ** [** En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes*”061(negrilla fuera de texto).] Debe destacarse que la Corte Constitucional ha precisado que el artículo 338 ibidem establece una regla de competencias compartidas en materia de tasas y**

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

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contribuciones, en el sentido que corresponde al legislador fijar previamente los elementos y sistema y el método para determinar los costos y beneficios que sirven de base a la tarifa, mientras que a las autoridades administrativas les compete desarrollar tales parámetros y concretar el monto respectivo.La Corte explicó que el “sistema” supone la articulación coherente de reglas y directrices para identificar y distribuir los costos o beneficios, y que el “método” alude al procedimiento o pasos para proyectar esos criterios en la determinación concreta de la obligación. No se exige una descripción minuciosa, pero sí una definición material suficiente que evite delegaciones abiertas o indeterminadas contrarias al principio de legalidad tributaria.La Sala pone de presente que al análisis que ahora corresponde efectuar es a la luz del artículo 338 ibidem, lo cual no implica un juicio retroactivo de legalidad, sino un examen actual de compatibilidad constitucional en virtud del principio de supremacía previsto en el artículo 4º ejusdem y en la Ley 157 de 1887.Además, se advierte que el presente control no recae sobre el Decreto Ley 2811 de 1974 ni sobre el Decreto Ley 133 de 1976, cuya validez no es objeto de debate en este proceso, sino sobre los actos administrativos acusados. No obstante, resulta indispensable examinar el contenido de dichas disposiciones legales, en tanto constituyen el fundamento normativo de los actos demandados, para establecer si fijaron previamente los elementos de las tasas y un sistema y método en los términos exigidos por el artículo 338. De ello depende determinar si los actos acusados se limitaron a desarrollar parámetros estructurales definidos por el legislador o si, por el contrario, configuraron autónomamente la arquitectura tarifaria, contrariando el nuevo modelo constitucional.En efecto, el artículo 338 no exige que el acto administrativo contenga en sí mismo el sistema y el método, dado que esa labor es de competencia del legislador, por lo que a la autoridad administrativa le corresponde únicamente desarrollar los parámetros previamente fijados y concretar la tarifa dentro del marco estructural definido por la ley.Por consiguiente, el examen no consiste en verificar si el Acuerdo 48 del 15 de diciembre de 1982 y la Resolución aprobatoria 140 de 1983 incorporaron un sistema propio, sino en establecer si actuaron dentro de uno previamente establecido o si asumieron una potestad que se encontraba reservada a la ley.Como se precisó en el análisis efectuado a la luz de la Constitución de 1886, el Decreto Ley 2811 de 1974 y el Decreto Ley 133 de 1976 preveían: (i) los elementos del tributo; (ii) la participación nacional por el aprovechamiento forestal; (iii) la posibilidad de establecer tasas destinadas al mantenimiento de la renovabilidad del recurso natural; (iv) el cobro por servicios técnicos; y (v) la competencia de la Junta Directiva del Inderena para fijar sus montos.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

Sobre ese marco normativo se estructuró el régimen tarifario desarrollado en el Acuerdo 48 del 15 de diciembre de 1982, acto que fijó la forma de liquidación y los montos de las diferentes tasas por aprovechamiento forestal.Cabe advertir que, si bien el legislador de la época no empleó expresamente las expresiones “sistema” y “método”, la jurisprudencia constitucional ha señalado que su exigencia es de carácter material y no meramente formal o teórica. En este caso, las normas legales delimitaban el ámbito del gravamen, su finalidad, su relación con el recurso natural explotado y, en algunos eventos, establecían parámetros cuantitativos máximos o condiciones para su exigibilidad, lo cual implica una estructura normativa que orientaba y limitaba la actuación administrativa.En ese sentido, los actos acusados no crean autónoma e integralmente las tasas, eso es, sin respaldo legal, sino que constituyen el desarrollo de una habilitación normativa preexistente que vinculaba las tasas al aprovechamiento forestal y a los costos derivados de la gestión y recuperación del recurso. Desde esta perspectiva, no puede afirmarse que la autoridad administrativa hubiese asumido una competencia absoluta e indeterminada en la fijación de los elementos y demás componentes de las mismas.Así las cosas, bajo el estándar consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política de 1991, no se advierte una incompatibilidad manifiesta entre los actos demandados y el principio de reserva de ley en materia tributaria que conlleve a declarar la nulidad de los actos, en tanto el marco legal preexistente establecía criterios estructurales suficientes para orientar la determinación de las tasas. La eventual precisión técnica frente al nuevo modelo constitucional no implica, por sí misma, la ilegalidad de los actos.En consecuencia, la Sala concluye que no se configura vulneración del artículo 338 superior por ausencia de los elementos y el sistema y método, pues las normas legales que sirvieron de fundamento a los actos acusados contenían parámetros materiales que los delimitaban, dentro de un esquema de competencias compartidas compatible con la interpretación flexible adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada.Finalmente, teniendo en cuenta lo manifestado por el coadyuvante, la Sala advierte el análisis que acá se realizó no versa sobre la conveniencia o actualidad del régimen tarifario forestal, ni sobre su vigencia en el ordenamiento jurídico actual, sino exclusivamente sobre la validez de los actos administrativos demandados a la luz del marco normativo que los sustentaba y, del examen de frente al artículo 338 de la Constitución Política de 1991.En ese contexto, en nada altera que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haya regulado con posterioridad la materia relativa a la tasa por aprovechamiento forestal en bosques naturales mediante el Decreto 1390 de 2018 y la Resolución 1479 de 2018, disposiciones que establecen hoy el régimen vigente de la tasa ambiental en esta materia.

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

Ciertamente, dicha regulación posterior no incide en el presente análisis, por cuanto el control de legalidad se predica de los actos acusados y debe efectuarse con base en las normas que les servían de fundamento y en los parámetros constitucionales aplicables, sin que las modificaciones normativas tengan la virtualidad de convalidar o invalidar retroactivamente su contenido. V.5. Conclusión ** Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala concluye que el Acuerdo 48 del 15 de diciembre de 1982 y la Resolución 140 del 14 de abril de 1983 no incurren en los vicios de nulidad alegados por la parte demandante y el coadyuvante, en tanto fueron expedidos con fundamento en habilitaciones legales preexistentes, dentro del marco competencial previsto en el Decreto Ley 2811 de 1974 y el Decreto Ley 133 de 1976 y las disposiciones de la Constitución Política de 1886. Además no resultan manifiestamente incompatibles con el artículo 338 de la Constitución Política de 1991, por lo que respecto de ellos se negarán las pretensiones de la demanda.No ocurre lo mismo respecto del Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983, el cual adolece de un vicio en su expedición, consistente en la ausencia de aprobación ministerial exigida como requisito de validez. Dicha omisión afecta su existencia jurídica y conduce a declarar su nulidad, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión.Finalmente, la Sala no condenará en costas de conformidad con lo consagrado en el artículo 188 de la Ley 143**

[como quiera que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve a la parte demandante es público y no es otro distinto al de defender en abstracto el ordenamiento jurídico y la prevalencia del principio de legalidad.]** En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,**

FALLA:

PRIMERO: INHIBIRSE del análisis de validez del Acuerdo 48 del 15 de diciembre de 1982 expedido por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – Inderena, así como de la Resolución 140 del 14 de abril de 1983, emitida por el Ministerio de Agricultura, hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, respecto del cargo de violación de los artículos 42 y 118 de la Ley 99 de 1993,

[Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00613-00]

[Demandante: Iván Andrés Páez Páez]

[Demandada: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural]

de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Acuerdo 36 del 27 de julio 1983 expedido por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – Inderena, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.CUARTO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el proceso dejando las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ** Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.**

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado Consejero de Estado

** Presidente**

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado
Aclara voto

[CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.]

[1. El señor Iván Andrés Páez Páez, en ejercicio del medio de control de nulidad ** prevista en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, presentó demanda en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones:** ]** “[…] PRIMERA - Que se declare la nulidad del Acuerdo No. 48 de 1982 expedido por la Junta Directiva del INDERENA.** SEGUNDA. - Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0140 de 1983 expedida por el Ministerio de Agricultura, mediante la cual se acogió el Acuerdo No. 48 de 1982.**

[]

[[60] Corte Constitucional. Sentencia C-482 de 1996. Ver también C-816 de 1999.]

[]

[[61] Corte Constitucional. Sentencia C-155 de 2003. MP.: Dr. Eduardo Montealegre Lynett.]

[]

Puntos clave

jurisdiccional de actos administrativos preconstitucionales / tasas de aprovechamiento de bosques naturales / principio de legalidad / reserva de ley / competencia administrativa / validez / motivación / publicidad y eficacia / pérdida de fuerza ejecutoria / inconstitucionalidad e ilegalidad sobrevinientes / supremacía constitucional / juicio de legalidad por incompatibilidad constitucional.
La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida en contra de los Acuerdos 48 del 15 de diciembre de 1982 y 036 del 27 de julio 1983 expedidos por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – Inderena, así como de la Resolución 140 del 14 de abril de 1983, emitida por el Ministerio de Agricultura, hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
CUARTA. - (sic) Que se declare la nulidad del Acuerdo No. 036 de 1983 expedido por la Junta Directiva del INDERENA […]” (mayúscula y negrilla del original).
Indicó que, a través del Acuerdo 48 de 15 de diciembre de 1982, la junta directiva del Inderena estableció la forma de liquidación y fijó los montos de las diferentes tasas para el aprovechamiento de los bosques naturales públicos y privados. Afirmó que dicho acuerdo fue aprobado por el entonces Ministerio de Agricultura mediante Resolución 140 de 14 de abril de 1983.

Normas y artículos relacionados

Consulte el texto completo y las notas concordantes para verificar las disposiciones analizadas.

Conceptos y Descriptores Clave

Impuesto sobre las Ventas

Extracto de Relatoría Oficial

Tesis de Relatoría

jurisdiccional de actos administrativos preconstitucionales / tasas de aprovechamiento de bosques naturales / principio de legalidad / reserva de ley / competencia administrativa / validez / motivación / publicidad y eficacia / pérdida de fuerza ejecutoria / inconstitucionalidad e ilegalidad sobrevinientes / supremacía constitucional / juicio de legalidad por incompatibilidad constitucional.

Fuente y trazabilidad

Archivo de origen: 11001-03-24-000-2016-00613-00_20260319.md
Fuente oficial: Consulta institucional


[Fundamento: ]	[ Artículo 1 8 del Decreto 2811 de 1 97-4]
[Elemento ]	[ Concepto]
[Sujeto activo: ]	[ INDERENA ,] [, -]
[Sujeto pasivo: ]	[ Los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público.]
[El ’ ’ Hecho Gravado — La ]	[ Aprovechamiento forestal en bosques de dominio público]
[Causa]
[El Objeto ]	[ 65.00 pesos de metro cúbico de madera en bruto aprovechado]


[l [ Fundamento: ]]	[** No registra. Si bien el articulo 39“ del Decreto 133 de 1976[a]dispone que forman parte del patrimonio del Inderena, entre otros, “El valor -de los servicios que preste.”, no se puede asimilar este valor a la tasa de servicios técnicos puesto como se mencionó en ,el acápite anterior la tasa difiere del precio de un servirlo.**]
[Elemento ]	[ Concepto]
[Sujeto activo: ]	[ No registra]
[Sujeto pasivo: ]	[ No registra]
[El Hecho Gravado ] [—] [ La Causa ]	[ No registra]
[El Objeto ]	[ 100.00 pesos metro cúbico de madera en bruto]


[Fundamento ]	[ No Registra]
[Elemento ]	[ Concepto ’]
[Sujeto activo: ]	[ INDERENA]
[Sujeto pasivo: ]	[ Los concesionarios y permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio público.]
[El Hecho Gravado - La Causa ]	[ No registra ’ - - ’]
[El Objeto ]	[ 30.00 pesos metro cúbico de madera en bruto aprovechado]


[Fundamento ]	[ No registra .]
[Elemento ]	[. , Coiicapto 2]


[Sujeto activo: ]	[ No registra ’ .]
[Sujeto pasivo: ]	[ Beneficiarios de permisos únicos]
[El Hecho Gravado - La Causa ]	[ Aprovechamiento forestal en bosques de dominio público]
[El Objeto ]	[ 50.00 pesos]

Consejo de Estado — Sección Cuarta — Exp. 11001-03-24-000-2016-00613-00 de 2026

Problema jurídico

Texto completo de la providencia

Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2016-00613-00_20260319 de 2026

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